现行农地征用补偿机制剖析

摘要：随着城镇化、工业化进程的加快，非农用地需求不断增加。我国的农地征用补偿制度产生于计划经济时期，其弊端日益显露，已经越来越不能适应市场经济的发展需求，深刻剖析我国现行农地征用补偿制度，对建立更加合理的农地征用补偿制度具有深远的意义。

关键词：农地征用制度 补偿机制 土地产权

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-045-03

在我国，农地征用制度是指国家出于公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地转变为国家所有的一种制度安排。我国现行的农地征用补偿制度产生于计划经济时期，在当时的历史条件下，对于保障国家经济建设，加快工业化和城市化，起了巨大的作用，农民也作出了巨大的贡献。虽然后来也进行过几次修订，补偿金额有所提高，但总体上还是以原土地农业产值的倍数加以补偿，不能适应市场经济的发展要求。最明显的改革措施是2004年11月13日的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的相关内容，它肯定了土地对农民的社会保障功能。提高了土地补偿标准。承认了农民的土地财产权，确保土地补偿费主要用于被征地的农户。对征地补偿方式进行了重大改革，确定了农业生产、重新择业、入股分红等三种农民安置方式。这对于缓解当前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地单位与农民之间的关系，具有非常重要的意义。综观我国农地征用领域的机制，全面的农地产权权属与征用程序及流程、各级政府在征地中的职责及公平正义准则、县乡村三级协调分工及利益分配机理到农民在征地中的责权利规定等，均没有实现科学、合理、清晰、明确的运作。特别是城镇化进程中的征地补偿标准又低于其他性质的征地补偿标准，存在的明显弊端或隐性问题长期没有得到彻底解决。

一、国家垄断土地一级市场使征地长期在政府行政强制色彩中运行

中国宪法和《土地管理方法》规定，国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用。但一方面没有明确界定什么是“公共利益”，也未清晰阐述“公共利益”的含义和范畴，对公共利益的规定过于笼统，导致实际操作过程中“公共利益”被轻易地扩大化。地方政府在土地征用运作实践中，除国家公益性、重点建设或服务项目按照“公共利益”要求进行征地外，包括企业用地等其他范围的用地，凡涉及占用集体土地的，也一股脑儿地行使国家征地权和公权力。甚至不少的地方政府追求短期经济效应或眼前经济利益而通过农地征用大搞经济开发，乐此不疲地进行权利寻租行为。另一方面，这样的法律规定事实上从法律的角度明确和保障了国家对农村集体土地征用的最终处置权，有关政府部门实际上严格管制着土地的征用，任何单位用地均必须到政府部门办理严格的审批手续。而当被征用土地的用途、价格和去向在真正的被征用土地使用主体被边缘化而被省、市、县、乡政府与新的用地主体协商确定后，土地征用就根本不以被征地农民的同意为前提，作为对被征土地拥有集体所有权的村一级单位便主要发挥行政命令的执行角色，而不能履行谈判角色。村集体经济组织大会或农民也没有多少可以影响农地征用的决策的能力了。村领导在农地征用执行过程前后，只有发挥“模范带头”、“说服引导”和“安抚一方”的份儿，但当遇到征地补偿的各方利益分配不均等由法律、政策或行政命令才能造成的问题时，显然简单的说服、劝导和安抚已经难以起到应有的作用。于是容易形成地方政府与农民对峙的局面，造成对社会稳定、和谐极为不利的因素，这种博弈主体法律地位的不平等造成的现象或问题长期得不到深入人心的解决或改进，在国家全神贯注发展经济、实现社会长治久安的欣欣向荣的大环境中形成不安定隐患。

二、不清晰的土地产权界定导致征地补偿中利益分配比例的不明确性和随意性

我国法律规定，集体土地归各级农村集体经济组织共同所有，但并没有确认究竟归哪一类集体经济组织所有，且目前我国农村缺乏行使集体所有权的严谨的组织形式和程序。农村土地至今呈现的所有结构依然是：第一级所有为村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有；第二级所有是村农民集体所有；第三级所有是乡（集）农民所有。尽管农村土地归村民小组、村这些集体经济组织所有，但村民小组、村的土地所有权是不完全的，通常不得不因行政隶属的原因而在遇到农地征用问题时服从乡一级集体经济组织的安排意见。所谓农村土地集体成员共同所有，也实际上变成了无人所有，或乡、村干部小团体所有，造成集体土地所有权的虚位或易位。我国目前集体土地所有权主体的不确定，实质就是产权不明晰，这就为不合理的农地征用留下可乘之机，进而导致了不合理的征地补偿。

我国农地的产权特征是：产权主体模糊，产权权能残缺，农地产权稳定性差、流动性弱（指单向度的权属转移）。农民土地承包经营权实际上存在不确定性，农民持有土地的财产权，但对是否拥有农地发展权存在很大争议，本应该部分归属于私人的产权混淆于公共领域中，这样的由于产权不清晰现状而产生的博弈的结果，当然农民职能是处于“弱势位置”，于是农民的部分利益未被重视就“自然”地被剥夺了。

农民集体土地产权不清，导致土地征用补偿费分配不公。农村集体土地所有权的主体混乱，导致了土地征用补偿费分配的纠纷。我国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律中，都有明确的规定。但是，“集体”究竟是指哪一级，法律规定则较为模糊。在不涉及利益分配时，乡（镇）政府、村委会、乡（村）经济组织都不关心所有权主体问题，一旦有土地征用补偿费下发时，大家都争先恐后地当土地所有权主体，都举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为农村集体土地所有权主体的含糊不清，才产生了土地征用补偿费“乡（镇）扣”、“村留”、“乡（村）经济组织提”的现象，使得原本就很少的征用费到农民手中几乎所剩无几。而且截留于集体经济组织之中的土地补偿费，也无法由作为集体成员的农民直接支配，便出现了“人人所有，人人无权”的现象，加之现实集体组织对土地征用费管理使用不规范，被少数几个管理者所控制，进而被用于发放工资、奖金、福利，挥霍浪费，甚至是贪污挪用，严重损害了广大农民的合法权益。有关政府部门在将农民集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。从而呈现出征地收益分配的不合理及征地补偿费在农民、集体经济组织和基层政府之间的分配不合理。虽然这种状况在近几年因各地征地补偿标准的上涨有所好转，即农民得到的补偿安置费用有所提高，但这种分配的比例依然未得到根本的改观，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主体占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。同时农地征用后的土地增值部分的收益以各种名义或形式流向政府，征地受偿主体只能是集体经济组织而将农民排除在外，被征地农民只能在集体经济组织中受偿，这显然有失公平。

从理论上讲，农民土地的所有权也应该是一种特殊的财产所有权，农民对自己财产（土地）也应享有占有、使用、收益和处分的权利。但是只因这种产权关系的长期不明确，农民只能是被动地接受这种僵化的征地机制给他们带来的他们其实并不情愿的变化。随着城镇化的加快发展和国家产业调整互动发展的深入，农民一方面因农村和城市收入水平及生活水准差距的拉大而无法继续承受越来越大的征地收益损失，另一方面农民也开始越来越强烈地不满于这种不公平状况的持续，于是由此引发的农民和村级经济组织或政府之间的矛盾日益增多，也日益尖锐，促成了当前制约社会稳定和谐的一大消极因素。

三、现行征地补偿标准的不合理性和不科学性

在将农业用地转为非农业用地时，国家对被征地者所受到的损害只是给予一定的补偿，我国实行的是部分补偿的原则。在《土地管理法》对征地补偿的规定中并没有区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益的征地补偿，该法第四十七条规定，征用土地的补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三大块组成。依据《土地管理法》，中国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征用前3年平均产值的6-10倍，安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4-6倍。在实际工作中，由于年产值不确定，倍数标准存在较大幅度，政府往往在法定范围内采取下限，不足以使被征地农民保持原有的生活水平。而即便按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也不过3万元左右。这个问题在人多地少的地方表现尤为突出。这种补偿标准具有较大的不确定性，从而导致了农用地的补偿标准随意性较大却没有相应有效的监督监控机制，为部分官员滋生腐败提供了温床。现行的征地补偿标准，以土地平均农业年产值的若干倍计算，只考虑了对土地的农产品的补偿，没有充分考虑土地作为农民的生产资料和重要社会保障的价值，也没有考虑对农民的土地承包经营权的补偿，更没有体现土地利用的潜在价值，使被征地农民难以分享土地利用方式改变带来的增值，也难以分享经济和社会发展的成果。这种按照年产值来确定的补偿标准，未体现土地发生用途转换的巨大增值价值，更没有体现土地市场的供求状况，没有体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，征地补偿标准严重偏低。

四、补偿安置方式单一

按照现行的补偿政策来看，对失地农民的安置方式主要采取两种形式，一种是货币安置，另一种是就业安置，其中以货币安置为主。目前，国家对失地农民的补偿方式通常是一次性的货币安置，农民在失去土地以后，征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币的形式一次性支付给农民。这种方式的优点在于操作简单，能减轻国土部门和用地单位的安置压力。但是，由于我国农地具有农民社会保障的功能，一次性支付一笔有限的土地补偿和安置费用，对农民的生计出路缺乏长远考虑。在经济发达地区，二、三产业比较发达，失地农民较易通过自谋职业来解决自己的生计。但是，在一些经济不发达地区，失地农民在补偿金用完后，连最基本的生活都无法正常维持，给社会的安定带来不稳定因素。就业安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。这是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现时期实施起来困难加大。有些单位为了取得政府的安置补偿费，就先安排一部分失地农民就业，等拿到政府补贴后，就将其解雇。随着经济体制的转型和现代企业制度的建立，企业有用工的自由，而我国农村人口素质不高，文化程度低、劳动技能少，缺乏市场竞争力，即使再就业，也面临着很大大的下岗风险。之前的招工就业安置在实践中已失去了意义和作用。现行征地机制未考虑中国二元经济结构下农民社会保障问题。中国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，而且随着人口的增加，正在显示出“保障重于生产”的特征。失去土地的农民，在没有任何保障的条件下寻找就业机会，加大了就业风险和就业成本。

五、征地过程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有关规定：有关部门批准征地要有公告程序，在征地前给于农民知情权与参与权。但在实际的操作中很少遵循，缺乏应有的透明度。不少地方征用土地不能做到公开透明，不注意或根本就不听取农民的意见，不做深入细致的工作，只强调征地具有强制性，方式简单粗暴。由于我国长期城乡分割的二元经济结构，再加上自身知识文化素质的限制，农民一直处于弱势地位。一些地方政府或者因热衷于增加地方财政收入，或者因在征地过程中取得了不小的个人收益，大量征地，甚至在农民没有发言权的情况下，将其土地低价处理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，将农民赶离土地，然后由政府出让。土地预征导致政府征地行为更加随意、土地资源浪费、腐败机会增多、政府与农民利益关系激化，进而导致社会不稳定。

六、结语

我国城镇化的建设虽然如火如荼，但因长期以来，城镇化建设进程中的征地补偿一直不能实现失地农民满意的生计和发展，造成了城镇化率较高与失地农民生存和发展质量参差不齐且改善不佳的状况，制度安排不到位、市场经济在征地补偿中体现不完全、农民的弱势地位的改善没有真正提到应有的高度等是造成这种现象的主要体制背景和原因。在改革开放已经深入推进30多年的今天，应该像其他经济发展领域的改革开放一样，进一步大胆解放思想、拓宽思路，实现农地征用补偿的科学合理运行，使得我国城镇化进程中的农地征用问题得到有效的解决，失地农民的生计得到合理改善，并启发或促进“三农”问题的持续改进和解决。

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（作者单位：晋中学院经济管理学院 山西晋中 030600）

（责编：贾伟）