建立与完善住宅贷款担保体系促进住宅产业持续健康发展

当前，住宅产业已经成为我国国民经济发展的主要支柱产业之一。要保持住宅产业的持续健康发展，必须继续保持旺盛的住宅有效需求。由于住宅是价值高的耐用商品，住宅市场消费主体的中低收入阶层很难依靠自己的能力购房，必须借助相适应的住宅信贷，才能将住宅的潜在需求转换成为真正的住宅需求。但目前住房贷款抵押手段单一，不仅使银行聚集越来越大的潜在风险，而且贷款门槛较高，限制了部分中低收入居民早日购房的意愿。建立和完善住宅贷款担保体系，可以起到分散银行金融风险、降低住宅贷款门槛、刺激住宅有效需求的作用。

一、当前住宅信贷的现状和面临的问题

1998年以来，银行个人住房信贷保持了高速增长，直接拉动了住房需求。2002年6月末，金融机构个人住房贷款余额6630.1亿元，是1997年末个人住房贷款余额的38.55倍。个人住房贷款的快速增长，促进了住房消费的增长，2002年末，个人住房销售金额达4710亿元，占同期商品房销售额的82.3％。但是，在个人住房贷款和个人住房消费双增长的同时，仍然存在着不可忽视的问题。

（一）当前银行住宅抵押贷款方式使得房贷增长的同时银行金融风险也在聚集和增大

目前，个人住房贷款主要是以所购买的房地产为抵押物，向金融机构申请的长期贷款，并承诺以年金形式定期偿付贷款本息。虽然有些保险公司介入，大部分是针对房地产的财险和针对债务人的意外险，而银行作为债权人要全部承担债务人违约的风险。因此，银行面临多种风险。第一，目前住房贷款种类较少，除了住房公积金贷款外，就是商业贷款，2002年银行住房贷款占全部住房贷款的90％，银行是住房借款者的最大债权人，也是住房贷款最大的风险承担者。第二，缺乏住房贷款的风险分担机制。由于我国住房贷款证券化等金融衍生工具没有推出，住房贷款的风险基本无法转嫁出去，完全由银行承担。第三，房贷基本是10年以上的中长期贷款，随着我国住房市场的发展和住房需求的增长，房贷余额将不断增加，聚集的风险也在增长，尤其是我国的征信制度还没有建立，贷款人的信用无法掌握，恶意逃废债者无法控制，开发商以房贷名义骗贷无法了解，下岗、失业人员无能力还贷也可能出现，这些风险都需要银行承担。国际经验证明，房贷信用风险在贷款发放后的3～8年内达到顶峰。近几年我国房贷以两位数的速度快速增长，随着时间的推移，信用风险将逐渐显露，事实上，近年来各银行房贷的违约率已经出现上升的趋势。

（二）为了降低房贷金融风险，不得不设定较高的首付款比例，增加了个人早日购房的难度

为了控制住房贷款的金融风险，中国人民银行已经几次三令五申的强调维持一定的房贷首付款比例。在2003年中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定：购买第一套自住住房，个人住房贷款执行首付款比例不低于20％, 对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例。目前各银行要求首期付款额基本在房价的20%以上，对于中低收入购房者来说，首付款比例越高，购房时需要一次性支付的现金越多，积攒首付款所需要的时间越长，降低了中低收入阶层的购买力，客观上推迟了这部分购房需求实现的时间。

（三）银行处理贷款违约抵押物难度大、成本高

实践证明，银行作为债权人，一旦出现房贷违约现象，在处理作为抵押物的房产时遇到许多困难。一是大部分违约者生活困难，没有能力寻找其他住房栖身，很难说服动员按时腾退作为抵押物的住房。二是即使腾退出房产，将其进行拍卖、变现，需要有专业人才，银行的主业是金融业务，如果成立专门机构处理违约房产，花费的成本太高。事实上，当前每个银行都遇到收回违约房产和处理违约房产的难题。

综上所述，信贷政策既要防止引起房地产泡沫，防范金融风险；又要引导商业银行继续扩大个人住房抵押贷款覆盖面，支持中低收入家庭购买住房。仅仅依靠住房抵押贷款一种方式是不能做到两全其美的，应该开拓思路，寻求新的途径。从各地的实践看，规范发展个人住房贷款业务，关键之一是解决好担保问题，这也是成熟市场经济国家经过多年实践总结的经验。

二、成熟市场经济国家住宅贷款担保体系的作用及可借鉴的经验

住宅贷款担保是第三方( 住房贷款担保公司)为住宅借款人申请个人住房贷款而与贷款人签订保证合同，提供连带责任保证担保的行为。住宅贷款担保由借款人以合法的房产向担保公司进行抵押反担保，担保公司连带承担借款人的违约风险。对于贷款银行，经过担保的住房贷款，既没有违约风险，也不用处理违约房产。住宅贷款担保体系是一些市场经济成熟的国家在发展住宅产业的过程中，不断总结经验教训，逐步建立和完善起来的。虽然各国的组织和运作模式不同，但都起到了提高中低收入阶层的住房购买力，促进住宅产业发展和分担金融风险的作用。

（一）加拿大住宅担保体系的形成和发展

1．加拿大建立住宅担保制度的背景。加拿大的住宅担保制度是在二战结束后为刺激住房供应和住房需求而建立的。二战结束后，大量退伍军人回乡，住房供应紧张，私人贷款机构恐于贷款风险，对个人住房贷款的条件要求非常严格，贷款期短，首付款比例高，平均为房价的50％左右，限制了居民购买力和住宅产业的发展。1954年，为了解决上述问题，加拿大议会修订了《全国住房法》，授权加拿大住宅贷款担保公司（以下简称CMHC）向首付款低于25％的住房抵押贷款提供100％的担保。

2．加拿大住宅担保机构的作用。根据《全国住房法》的要求，首付款低于25％的住房抵押贷款必须有担保公司担保。担保公司根据不同的首付款比例向借款人收取申请费和不同的担保费（首付款比例越低，担保费相应提高），并以此建立担保基金，在发生房贷违约时，贷款方以行使抵押权获得的房产向担保公司提出赔偿申请，担保公司利用担保基金全额支付贷款的本金、拖欠的利息和其他相关费用。加拿大住宅担保制度实行的很成功：第一，由于实行担保制度，使房贷首付款比例由40年代的50％下降到目前的5％，降低了房贷的门槛，提高了中低收入家庭的购

房能力，有1/3的加拿大人通过担保拥有了自己的住房。2001年末，CMHC为41.6万户家庭提供担保，担保总额达2110亿加元，占全国住宅抵押贷款余额的45％。第二，降低了金融机构的风险。由于有担保公司承担房贷的违约风险，金融机构规避了房贷风险，调动了私营金融机构参与住房金融的积极性。第三，扩大了住房融资。1987年，在房贷担保的基础上，推出了抵押贷款证券。2001年，推出了加拿大房贷债券。由于有CMHC为抵押贷款证券和加拿大房贷债券提供了按时支付的保证，吸引了大量的投资者，推动了私人住房融资的发展。

3．不断完善的住宅担保体系。首先，有以《全国住房法》为核心的法律体系作保证，明确规定首付款低于25％的房贷必须进行担保。在其他相关法律如《财产及其它权益转让法和房地产法》、《共同所有权法》、《银行法》、《住房贷款法》等法律中也都有相适应的法律规定，金融机构监管办公室及各省监管机构依法进行监管。第二，政府推动住宅担保。加拿大政府于1946年根据《全国住房法》成立了CMHC。CMHC是由政府独资的政策性担保公司，主要职能包括制定全国住房政策、向中低收入家庭提供社会保障等。其中抵押贷款担保是CMHC的主要职能，其目标是通过住宅贷款担保，确保居住在全国各地的家庭都能获得贷款，买到适合于自身经济能力的住房；同时分担贷款的信用风险，将金融机构和私人投资者的资金吸引到房地产业。40多年的实践证明，这种方式使政府的政策目标得以尽快实现。第三，遵循市场规律。住宅担保市场并不是完全由CHMC进行行政式垄断经营，政府也允许非国有机构成立房贷担保公司，进入市场进行公平竞争。加拿大通用电气资本住宅贷款保险公司大概拥有10～15％的担保市场份额。CMHC完全按商业原则进行市场化运作，适应市场需求，推出多种担保产品，在房贷担保市场上起到了主导作用。成立初期，国家仅投入2500万加元，到2001年住宅担保基金达到10.84亿加元，上缴税金2.19亿加元。第四，完善的风险控制系统。虽然有国家信用对CMHC进行担保，但公司自身有一套完整的风险控制系统防范担保风险：一是在进行担保贷款之前对借款人的还款能力、资信状况、房价和住宅市场情况进行综合评定，其中住房支出与收入比不得超过32％，债务与收入比不得超过40％。二是实行全国性集中统一管理的模式，这种模式可以最大限度的分散地域性发生的风险（如区域经济不景气等）。三是采用先进的精算技术对保险业务进行科学定价，对房贷违约风险进行准确的评估和严格管理。四是具有规范化的技术标准，标准化的操作程序和先进的管理信息系统。五是担保费集中管理，建立担保投资基金，设立专门机构负责担保投资基金的保值增值，用投资收益偿还担保债务损失。

（二）美国住宅担保体系的形成和发展

20世纪初美国的经济大萧条，严重摧残了美国的住房金融业和贷款担保机构，在总结这些历史教训的基础上，美国逐渐形成政策性担保机构和私营商业性担保机构相结合的住房贷款担保体系。

1．住宅担保机构及其运作。20世纪30年代，由于经济衰退和失业率上升，使美国200万居民因无法还贷而丧失房产权，1600家银行因无力收回贷款而破产，几百家房贷担保机构因没有足够的资本金赔偿而倒闭。为了拯救金融业和稳定社会，1934年美国国会通过《联邦住房法》，成立了美国联邦住宅管理局（简称FHA），为普通居民住房抵押贷款提供全额担保。美国退伍军人管理局（简称VA）1944年起提供退伍军人的住宅贷款抵押担保，美国农场主管理局也向农场主提供类似的担保。以上三家政府政策性担保机构，主要面向中低收入家庭，要经过严格的资格审查，购房债务占收入29～41％的中低收入居民才有资格获得贷款担保。担保条件比较优惠，年限一般在15～30年，贷款比例在70~95%，同时规定了担保贷款的最高限额。政府机构担保的住房贷款约占全部抵押贷款市场的20％左右。

20世纪中后期，美国经济增长，住宅业和金融业快速发展，促进了美国现代私营抵押贷款担保业发展。私营担保机构面向所有担保需求者，经营简单、灵活，凡有一定支付能力，均可申请抵押贷款，私营机构担保业务占担保市场份额80％左右。对于违约的抵押贷款，有两种方式，一是向贷款机构支付全额赔偿，获得抵押房产的所有权；二是按抵押贷款担保合同，只支付20～30％的赔偿金，由贷款机构拥有抵押房产的所有权。

2．法律及其监管。美国拥有以《联邦住房法》为核心，《联邦住房贷款法》、《住房业主贷款法》等相关法律配套的法律体系，为美国的住宅贷款担保制度提供了法律保证。美国财政部代表联邦对担保机构进行监管，各州保险部是州的担保机构管理部门，另外还有担保行业协会进行自律管理，形成了三个层次，政府监管与行业自律相结合的监管架构。

3．建立完善的风险防范机制，使贷款担保机构有实力应对各种抵押违约风险。一是建立自身健全的融资机制。在政府担保机构建立初期，利用向贷款机构发行长期债券以取代现金来支付抵押贷款担保的赔偿，减少了现金支付的压力。二是科学收取担保费。由专业化的精算师，通过对各种可能出现的风险因素的判断、估算，合理制定担保费的水平，保证担保机制的正常运行。三是建立保险储备基金。FHA在成立之初，就建立了“互助抵押贷款保险基金”，由首付款低于10％的借款人申请保险时根据贷款额多少一次性支付，为贷款提供保险赔偿。在体现借款人之间互帮互助的同时，为担保机制的运行奠定了物资基础。美国私营担保机构风险防范基础主要是建立风险储备金，包括意外风险储备、亏损风险储备和无收益风险储备。政府为鼓励担保公司积极建立储备，对风险储备金给予减免所得税的政策优惠。四是再保险。美国的一些州政府规定，高于住宅贷款抵押担保比例25％的担保部分，需要从其他公司获得再保险，来分散和增强担保业的抗风险能力。

（三）国际经验给我们的几点启示

加拿大和美国的住宅抵押贷款担保制度都建立在住宅产业起飞之前，担保制度的建立和发展保证了房地产金融业的稳定和发展，进而促进了房地产的发展。从中可以得到以下启示。

第一，住宅产业的发展离不开住宅金融业的支持，住宅金融的发展需要多种融资形式和多种金融工具，才能为住宅产业吸引更多的社会资金。

第二，单一的住宅抵押贷款蕴藏着巨大的信用风险，尤其是贷款时间长，存在着经济周期波动和地域经济变动引发风险的可能，需要有多种融资形式和贷款担保机制来分散和分担风险。历史经验已经证明，住宅贷款担保制度具有分散金融机构住宅抵押贷款风险、提高居民住宅购买力、促进住宅产业发展的作用。同时还为住宅贷款证券化提供了基础条件，是发展住宅金融业必不可少的内容之一。

第三，美国和加拿

大政府根据当时的需要，都成立了政府的政策性担保机构，为中低收入家庭的住房贷款进行担保，并给予一定的政策优惠。在此基础上，由政府推动全社会市场化住宅贷款担保制度的实施，允许和鼓励商业性贷款担保机构的发展，建立政策性贷款担保机构和商业性贷款担保并存的住宅贷款担保体系，根据不同目标群体，实现合理分工，公平竞争，保证了住宅产业和住宅金融业发展的需要。

第四，完善的法律制度和监管体系保障了住宅贷款担保体系的健康运行。加拿大和美国的住宅贷款担保机构，尤其是政府的担保机构的设立、性质、地位、作用及监督管理都是通过立法的形式明确的，依法运行，得以较好的发挥功能和作用。

三、中国住宅担保业发展的条件及存在的问题

我国住宅贷款担保业已经有了一定的发展基础，从2000年个人住房贷款担保形式出现以来，至2002年底，各地设立的住房置业担保机构已有70多家，为近30万个家庭住房贷款提供了担保，担保金额236亿元。作为一种新兴的住房消费服务方式，对促进住房消费、防范和化解个人住房贷款风险发挥了积极作用。但由于刚刚起步，担保业运行中存在一些问题，业务规模小，发挥作用有限并存在一定风险隐患。目前住房贷款担保的发展模式不能适应快速发展的住宅产业和住宅金融业的需要。

（一）有关房贷担保的法律体系没有建立，缺乏有效的监督和管理

目前，住宅担保业务仅有《住房置业担保管理试行办法》（以下简称《办法》）一部行政法规，而且对住宅担保业务的地位和作用界定不明确，以至贷款机构没有认识到担保的重要性，在开展业务中遇到重重困难，应有的作用不能发挥。《办法》中虽然将担保业归口到建设主管部门进行管理，并没有相应的管理细则出台。由于监管部门不明确，监管手段不确定，各地担保公司开展担保业务过程中缺乏监督和管理，出现良莠不齐、鱼龙混杂的情况，一些不规范的公司在业务操作中的问题没人检查和处理。更值得重视的是，对担保机构的风险缺乏监督，这些问题将最终影响整个担保行业的健康发展。

（二）担保公司的资信水平和抗风险能力低

目前，大部分住房担保公司为房地产中介机构，多数是由房地产主管部门的下属单位、公积金中心和企业入股的有限责任公司，也有由财政拨款的事业单位。业务范围除开展住宅贷款担保外，还开展了房屋置换、中介咨询、代办权证等业务。房贷担保标的主要是住房公积金，也有少部分商业贷款和组合贷款。存在的隐患：一是资金实力较低。担保机构注册资本金最高的3亿元，最低500万元。机构规模小，抗风险能力较弱，资信有限，难以得到商业金融机构的信任，发展受到限制。二是担保公司全部是按单个城市设立，担保的贷款集中在一个地区，一旦本地区经济社会环境发生变化，出现违约率大幅上升的情况，将存在担保公司力不能及的风险隐患。三是没有进行再保险，没有风险最终承担机制。

（三）担保机构业务操作规程不统一，运作不规范

担保机构根据各地的情况和业务需要设计规章制度、业务流程、操作办法和收费水平，缺乏统一标准。由于各地担保机构人员素质水平参差不齐，更增加了操作规程的差异，进而带来了运作的不规范。无法为促进住房贷款的标准化及为住宅贷款证券化提供基础。

（四）担保机构的风险意识和风险管理水平低

由于住宅贷款担保业务刚刚起步，风险还没有充分显现，多数担保机构对风险的认识不足。一是多数公司对担保所承担的风险没有做系统的调查、分析，对风险的认识不高，防范不够。二是大部分机构风险预测、控制系统不完善，防范和控制风险能力差。三是担保机构的风险基金储备不足，抗风险的能力较弱。四是担保机构缺乏有效的投资途径，担保基金难以保值增值。

四、建立和完善中国住宅贷款担保体系的建议

根据目前我国住宅信贷和担保机构的状况，急需建立和完善中国住宅贷款担保体系，以提高居民购房能力，进一步促进住宅产业持续健康发展，防范住宅贷款的风险。

（一）目标、指导思想及原则

目标：尽快建立政策性担保机构和商业性担保机构相结合的住宅贷款担保体系，以建立政策性贷款担保机构起步，允许和鼓励商业贷款担保机构建立和发展，形成满足不同住宅贷款消费者和不同的住宅贷款机构需要的，合理分工、平等竞争的住宅贷款担保体系，以适应我国经济发展的需要。具体目标：一是增强所有居民、尤其是中低收入家庭购房和获得贷款的能力，扩大住房消费，促进住宅产业健康发展；二是降低金融机构房贷风险，为住宅产业吸引更多的社会资金；三是规范住宅担保业务，促进担保业健康发展；四是为进一步发展我国住宅金融奠定基础和提供良好条件。

指导思想及原则：一是既要借鉴国际上市场经济成熟国家的成功经验，也要考虑我国国情、经济发展状况和消费习惯，构建适应当前经济发展需要，具有中国特色的住宅贷款担保体系。二是完善法律法规体系，建立多层次的监管机构，保障担保制度的顺利实施。三是统筹规划，分步实施。首先设计切实可行的整体方案，之后分步实施。先从建立全国政策性贷款担保机构起步，在政府的扶持和推动下，建立和发展按商业原则组织、市场化运作的担保机构。四是充分利用现有担保机构的资源，在对现有担保机构的兼并、重组和整合的基础上，建立和完善住宅贷款担保体系，实现住宅担保产业质的飞跃。

（二）建立分层次的政策性住宅贷款担保系统

与市场经济成熟国家不同，我国中央财力有限，当前的财政体制也赋予地方财政承担一定的地方公共福利的责任，因此，可以在主管机构的主持下，建立中央和地方分层次的住宅贷款担保系统。

1．建立全国住宅贷款担保有限公司。两种组建方案可供选择：一是由财政部分出资、吸收国外的资本(如CHMC)、国内大的担保公司和保险公司入股；二是在自愿原则的基础上，以几个原来较大规模的担保公司为基础，吸收国外的资本、国内大的担保公司和保险公司入股；成立具有一定实力的全国住宅贷款担保有限公司，通过几个主要城市的派出机构，开展全国业务：（1）为公积金贷款进行政策性担保；（2）为金融机构进行商业性贷款担保；（3）为地方政策性贷款担保公司业务进行再担保。

2．对原有担保公司进行全面整顿，鼓励原有分散在各个城市的住宅贷款担保公司进行联合和重组，形成多个区域性大型政策性住宅贷款担保公司，增强经济实力和抗风险能力，为周边地区的公积金房贷提供政策性担保，为商业金融机构提供商业性担保。对其余符合标准的担保公司可以作为基层担保公司为本地区的公积金贷款担保。不符合条件的应清理撤消。

3．明确政策性担保的目标。一是为政策性住房公积金贷款担保；二是为降低首付款比例的抵押贷款担保，以分散金融风险，鼓励金融机构降低首付款比例。要明确担保对象的范围和标准，以及贷款担保的限度，优惠担保费用的标准，真正使中低收入家庭得到方便、高效的服务，以保证政策目标的实现。

4．政策性贷款担保机构是有限责任公司，按公司法

建立法人治理结构，以市场化原则运作，作为对实行政策性业务的补偿，担保公司成立最初的几年（年限可视经营情况而定）给予减免税收优惠。

5．在全国住宅贷款担保公司成立之际，国家财政可以一次性拨出一笔资金，或申请世行长期低息贷款，成立贷款担保破产清算基金，由全国住宅贷款担保公司管理，委托专业投资机构稳妥运作，进行保值增值，以防范政策性住宅贷款担保系统的风险。

（三）建立和发展商业住宅贷款担保机构

大部分住宅消费者购房是商业贷款，仅有政策性住宅贷款担保机构远远不能解决提高整体住宅购买力和分散商业银行面临的房贷风险的问题。不仅要开展政策性的担保，还应该充分发挥民间担保机构的功能和作用：（1）为所有购房者的购房贷款提供担保服务，包括购买第二套房和二手房等；（2）首付款的比例在政策允许的条件下可根据市场需要灵活掌握；（3）可以采用全额的、部分的或共同担保等多种贷款担保方式。商业性住宅贷款担保机构服务面宽，经营灵活，不仅分散金融机构的风险，还起到活跃房地产市场，促进住宅金融业发展的作用。为此，一是鼓励和引导现有的商业保险机构，民间相应的贷款担保机构，进入住宅贷款担保领域，为商业银行的住宅贷款进行担保。二是开放住宅贷款担保市场，允许社会资本建立住宅贷款担保公司，进入住宅贷款担保领域。

（四）建立科学的风险监督、控制机制

担保公司要保持健康发展，必须以完善的风险防范和化解机制为基础。

1．建立风险控制机制。监管机构要对担保机构资金进行严格管理、规范担保行为，对担保规模和总量进行控制，最大限度的控制担保风险。

2．要求担保机构建立风险监控指标和预警系统。利用风险预警系统，对可能发生的担保风险进行预测、评估和警示，实行风险动态管理，防范风险于未然。

3．建立风险补偿机制和分散机制。一是从担保费用中提取一定比例，建立担保风险准备金制度，用于代偿和处理坏帐。二是鼓励商业担保机构采用共同担保和比例担保的形式，与债权人共同分担风险。三是实施再保险制度。

4．建立市场退出机制。一是国家建立住宅贷款担保破产清算基金，承担政策性担保机构破产清算的责任。二是保持对担保公司净资产变化的动态监控，一旦下降至最低限额要求时，必须果断地令其退出担保市场。

（五）相关的配套政策

建立住宅担保体系过程中，有一些相关的配套政策及法规需要研究和制定。

1．完善相关的法律法规，明确监管机构。法律法规的建立健全，是担保公司生存发展的基础，应该对现行的法律法规进行修改和完善。一是适时修改《担保法》，对住宅担保业的性质和运作明确和规范，确定住宅贷款担保机构的法律地位。二是通过正在制定的《住宅法》，明确和规范政策性住宅担保机构性质、管理办法、经营范围、担保对象以及相关政策等。三是对《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》等部门法规的相关条款进行修改，要求金融机构在有担保的情况下，房贷首付款可以低于20％，肯定住宅担保机构的作用，降低贷款门槛。

同时，国家应明确授权一个政府部门（例如建设部）管理和监督住宅贷款担保机构，主要是对担保机构的准入资格、担保机制、担保程序、市场行为、收费标准以及市场退出等进行规范和管理。

担保行业发展到一定程度后，可以鼓励成立行业协会进行自律管理。

2．金融政策要鼓励金融机构采用住宅贷款担保形式，分散金融风险，如进行担保的住宅贷款在降低首付款比例、风险程度考核、核算资本金率时给予考虑。

3．税收政策要给予贷款担保行业一定的支持。一是对于承担政策目标的担保业务给予一定阶段的营业税和所得税减免优惠。二是担保机构的风险准备金可以在所得税前列支。

4．制定担保机构的会计制度，包括担保业务的记录和管理、或有资产及或有负债的记录和管理、坏帐准备金提取以及资本金管理、确定担保损失的冲销原则和办法等。