在法律保障下的美国政府性基金

美国作为经济大国和财政大国，在政府性基金管理和使用方面有哪些值得我们借鉴的呢？记者采访了中央财经大学财政管理系主任肖鹏，他告诉记者，美国的非税收入和预算外基金的规模都很大。就一般形式和内容来看，美国的非税收入和预算外基金与中国也有某些相同或相似之处。但就其内部结构和具体管理规则来看，则与中国有很大差异。

非税收入是美国各级财政的重要收入来源，目前它在全美（含联邦、州和地方）财政总收入中所占的比例大约为17%左右，其中，在联邦政府财政收入中约占7%，在州和地方政府财政收入中约占30%。相对而言，州和地方政府对于非税收入的依赖程度大于联邦政府。

美国的非税收入大部分属于州和地方，州和地方非税收入的较大幅度增长主要发生在20世纪70年代以后。20世纪70年代以来，主要因为两方面的原因，州和地方政府对使用费和杂项收入的依赖逐渐有所增加。一是20世纪70年代后期和20世纪80年代早期的财产税革命后，州和地方税收所受到的外部制约增多，财产税收入占州和地方财政收入的比重由20世纪60年代中期的30%下降到1991年的18.6%，同时销售税和营业税收入比重由24%下降到18%，各主要税种中只有个人所得税比重略有增长；二是政策制定者和选民比原来更乐于接受收费，政策制定者比较看重收费在影响个人行为方面的有效性，而纳税人则很看重收费与其个人福利之间的相关性。在纳税人看来，税收是一种强制性支出，而收费则是针对交纳者所享受的服务收取的，交纳者感到在交费中获得了回报，并具有一定的选择权，因而更乐于接受。

管理规范的政府性基金是政府和纳税人都乐于接受的公共缴款形式。因为美国的政府性基金收入从立项、确定标准到征收管理都非常规范。一是每项收费的设立，必须经过相应的立法程序，相关利益人及其代言人——议员们可以就此进行辩论，这种程序化、公开化、法制化的形式，使单纯的部门行为乃至长官意志受到有效的抑制；二是每种收费的标准都被限制在提供相关服务所需成本的范围内，在财产税评估体系比较成熟的条件下，这一标准具有较高的透明性和可控制性；三是非税收入虽然多数都是专款专用，但并未脱离财政管理，其中很多项目还纳入预算内进行管理。基于此，再加上收费等非税收入本身所具有的有偿性和非强制性特点，使美国立法者、执法者和纳税人都非常乐于接受这种公共缴款形式。

虽然美国的专项基金项目也很多，但列入预算外管理的却很少，目前也只有社会保障信托基金和邮政服务基金两项。设立这些预算外基金项目的主要目的是为了保证那些必保项目的开支需要。这些预算外项目必须经过立法程序才能设立，并需严格依法进行运作。二是税和政府性基金并不是区分预算内外的界限。收费不一定要纳入预算外，而预算外基金的收入来源既有非税收入，也有税收收入。三是预算外不等于脱离财政规范。“预算外”的意义仅仅是指某项基金脱离总统的年度预算提案和国会通过的年度预算决议案，但它并不能脱离统一预算的大框架，预算外基金的赤字需要通过一定的程序从预算内获得资金弥补，预算外盈余只能用于购买政府债券。同时，预算外基金收支也不能脱离议会的审议和监督，不仅预算外基金的设立需要经过议会批准，而且其收支运作也只能根据相关法津，在国会授权范围内进行。