统筹湖北城乡就业:政策工具的选择与优化

摘要：实现统筹湖北省城乡就业政策目标不仅依靠体制改革和制度创新，还需要选择恰当的政策工具。根据政策体系的内容和政策工具的属性及其运行机制可以实现两者的匹配，完成政策工具的选择与组合。在对各类政策工具在统筹湖北省城乡就业的运用能力和运行效果进行考察的基础上，提出政策工具的优化路径。

关键词：统筹城乡就业；政策工具；优化

中图分类号：F249.21 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2012）11-0028-02

自从党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”以来，湖北省统筹城乡就业领域进行了多方面的体制改革和制度创新，成效显著。不可否认，湖北省当前统筹城乡就业方面仍然存在诸多问题。这些问题表明，要实现湖北省统筹城乡就业的目标，一方面除了依赖一系列的体制改革和制度创新外，选择适当的政策工具并加以运用也是必不可少的。

一、政策工具的界定及其理论分析框架

政策工具是人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。在新公共管理时代，对政策工具的研究随着公共政策日益复杂化以及执行上难度的不断加大应用而生的。政策工具理论规范、系统，不仅关注对政策工具的概念、分类及特征等方面的研究，更注重政策工具的选择与优化。推动城乡劳动力市场一体化需要有新的实现路径，政策工具的选择与优化成为当前实现统筹城乡就业的新思路。在推动就业的具体政策工具上，新的服务政策工具层出不穷。除了一直存在的工资指导价和职业中介方面的服务外，劳动力与就业市场、针对劳动力转移的培训、提升职业技能的培训、指导创业以及信息网络化服务的提供等等也相继出现。

运用政策工具理论对统筹城乡就业进行分析可从四个层次进行：首先，针对统筹城乡就业过程中的问题设定政策目标，明确政府责任及建立相应的政策体系，在此基础上，找出相应的政策工具与之匹配；其次，研究各种政策工具在统筹城乡就业过程中运行的实际效果，以此来把握各种政策工具并做出评价；再次，各种政策工具在具体城乡统筹就业下的运行效果；最后，研究政策工具在具体统筹城乡就业环境下实现优化的路径。

二、统筹湖北城乡就业中的政府责任与就业政策

统筹湖北城乡就业，就是要消除当前湖北省城乡劳动力市场长期分割的局面，实现城乡一体化。然而，目前统筹湖北城乡就业还面临诸多问题：首先，城乡统一的劳动力市场不健全，农村劳动力转移存在一系列制度障碍。在用工制度上，仍然存在城乡差别、内外差别所带来的歧视。这些制度成了农村劳动力转移难以逾越的屏障，从而使他们难以真正融入城镇生活。其次，湖北省就业信息系统不完善、就业信息不畅通。一方面是就业信息不对称，另一方面是就业服务体系不完善。尤其是针对农村劳动力就业的咨询服务、培训服务等就业服务项目太少。最后，农民文化素质较低，农民职业技术培训缺乏。2009年湖北省87.38%的农村劳动力只具有初中以下文化程度，大多数属于普通体能型，是非技术性的劳动力。目前湖北省职业技术培训人数也相对过少。

上述问题的存在阻碍了湖北省农村劳动力向城镇转移，这也就决定了统筹城乡就业的具体目标：构建城乡一体化的就业市场；构建与城镇共享的信息平台，促进剩余劳动力及时便捷地城镇化就业；增强农村劳动力在劳动力市场的就业竞争能力；逐步建立针对城乡弱势群体的就业扶持政策；建立城乡一体化的基本公共服务系统，实现进城农民工的稳定就业和最终市民化。要实现这些目标，政府责任主要体现在：创造良好的制度环境以维护劳动力市场有效运行、使雇佣双方的力量处于均衡状况以克服垄断、帮助对寻找工作农村进城务工人员进行信息援助、消除在就业培训过程产生的不良影响、对竞争能力不强的农村劳动力实施就业援助、提供基础性公共物品及服务。

与上述政府责任相对应的政策应该包括：取消对农村劳动力进入城镇就业的行政审批制度与就业方面的户籍障碍、实行城乡一体化的就业制度；组建并正规化农民工组织等类别的雇员组织，推广企业工资集体谈判制度；建立全面、完整的就业信息系统，尤其是便于进城农村劳动力可以利用的就业信息；构建湖北省统一的职业准入制度，完善对就业培训人员实施财政补贴的政策；进一步推广和执行有利于实现就业的产业政策，进一步推广和执行对城镇和农村中缺乏竞争力的劳动者进行扶助的相关政策；推行基础性公共物品及服务共享政策。

政策目标、政策体系与一定的政策工具相匹配。按照政府执行政策时投入资源的类型，可以将政策工具分为管制性政策工具、经济性政策工具、指导性政策工具、信息性政策工具以及服务性政策工具。

三、不同政策工具在统筹城乡就业中的选择与组合

管制性的政策工具以政府权威资源为主，通常以政府法令的形式，凭借国家机器保障实施，常常采用政府管制或规制等。在统筹城乡就业中，对劳动力市场的正规化建设倾向于依赖政府权威资源，依靠管制性的政策工具的运用。经济性政策工具以金钱诱因为主，包括经费补贴、财政补贴、贷款、拨款及奖励等，以此激励在就业领域能出现服务。经济性政策工具通常应用于就业管理和服务的提供上，在推动创业活动上也运用较为广泛。

信息性政策工具侧重于信息沟通，包括政府信息供给、政策咨询与信息网络建设等方面，政府公告的、宣传、网络论坛都是其具体内容。信息性政策工具在帮助劳动者工作搜寻、维护农民工合法权益等方面得到广泛运用，极大地减少寻找工作的时间成本与其它成本。

在统筹城乡就业，推动农村剩余劳动力转移过程中，更多运用经济性与信息性政策工具。在解决劳动力转移和劳动者收入等问题上，劳动力培训服务和信息服务则发挥积极作用。

指导性政策工具以制度性资源为主，内容有对就业与工资报酬等提议、就业市场中的指导性标准与职工工资参照标准、参与关于工资和对劳资矛盾进行协商等。统筹城乡劳动力市场一体化过程中，农民工就业福利的改善及对其合法劳动权益进行有效维护则更多依靠管制性与指导性政策工具灵活运用。在劳动合同、劳动报酬、工作时限与享受社会保险等权益的保障方面，管制性政策工具将产生重要影响。在改善农民工待遇，提高其工资报酬等方面则主要运用指导性政策工具。

服务性政策工具的内容有政府与企业对公共物品的提供、政府服务实行外包与提供社区服务等。统筹城乡就业中的服务性政策工具集中体现在：组织农村剩余劳动力向城镇转移，对已经出外打工的劳动力建档并定期与之沟通，了解其基本情况；立足创业（就业）指导服务中心，积极促进农民工社区就业；成立专门组织培训农民，促进其就业，同时为农民享受社会保障提供服务；努力帮助就业领域弱势群体实现就业服务；解决进城务工人员子女上学难问题、大力兴建政府廉租住房等服务。

对政策工具类型的选择与组合问题不但存在于统筹城乡就业各领域，而且也存在同一类政策工具内部。不仅如此，统筹城乡就业具体对象所涉及的影响因素也存在差异。所以，在劳动力市场城乡一体化具体环境中，政策工具运用能力与效果常常表现各异。

四、统筹湖北城乡就业政策工具运用能力及效果

统筹湖北城乡就业过程中，政策工具得到不同程度的运用。管制性政策工具方面，湖北省出台了一系列旨在针对农村劳动力转移的法律规范。2008年湖北省劳动保障厅等部门联合下发了《关于在全省城镇实施“迎接新市民”工程的通知》，要求各地采取切实有效的措施帮助工作相对固定的农村劳动力，在就业、社会保障、教育、居住等方面拥有城镇居民身份和待遇。将这些新市民全部纳入城镇居民住房保障范围，用人单位和新市民个人按规定缴存住房公积金。

经济性政策工具在统筹湖北城乡就业的运用中，取得较为显著的效果。比如，在职业培训机构方面，湖北省职业培训机构发展迅速，在省委农办、省人力资源和社会保障厅、省教育厅等政府部门开展职业培训工作的同时，民办职业培训机构也在积极开展城乡劳动力职业教育培训工作。同时，劳动保障部门的基层机构在农村劳动输出中发挥着重要作用，他们在组织当地农村剩余劳动力输出的同时，还开展了政策宣传、技能培训、权益保护等业务活动。当然，经济性政策工具在运用过程中还存在诸多不足。

指导性政策工具在统筹湖北城乡就业中的运用效果不明显，突出体现在对农民工工资福利的提高上作用有限。原因在于政府在制定工资标准、公布就业市场劳动报酬与人工成本资讯方面尚缺乏科学标准。难以扩展工资集体议价也是原因之一。尤其要指出的是，目前农民工组织的规模和工会组织规模目前都较小，代表佣方利益的工会组织在劳资关系协调等方面都尚未达到与资方对等谈判的能力。

信息性政策工具方面，农村劳动力个人基本信息上网对寻找工作的重要性日益凸显。湖北已开通湖北就业信息网（），其它县级以上城市均已建成劳动力市场信息网，为城乡劳动力提供劳动力市场信息。虽然如此，但有些网络就业信息，对于解决许多农村劳动力转移过程中就业信息不对称作用有限，在雇佣者和求职者之间仍然存在信息障碍。

服务性政策工具方面，目前湖北省有劳动力资源服务机构（组织）1300多家，近半数为公共服务机构，加上基层劳动力资源保障服务站共有3000多个。全省在积极推动劳动力资源服务市场机构建设的同时，更加注重引导和培养这些机构开展各项劳动力资源配置服务，各类劳动力资源服务机构（组织）广泛开展了如人才（劳务）现场或网上招聘、人才测评、人才租赁、人事与人才（劳务）派遣、高层次人才猎头、视频招聘等服务业务，并取得了较好的经济效益和社会效益，呈现出良好的发展势头。

当然服务性政策工具方面的问题也比较突出，比如进城农民工生活成本高、居住条件亟待改善，对农民工的医疗卫生服务也尚需进一步加强。农民工子女上学难问题仍然没能得到有效解决。此外，政府的就业扶持政策还不能覆盖到进城农民工。这些问题的客观存在反映出目前各利益主体的利益诉求能力及地方财力现状，使得服务性政策工具的运用具有渐进的特点。

在统筹湖北城乡就业过程中，能清楚地看到运行效果较好的有管制性、经济性和指导性政策工具，而信息与服务性政策工具则并不理想。

五、统筹湖北城乡就业中的政策工具优化路径

优化统筹城乡就业政策工具，首先要考虑的是政策工具的自身性质、行政机构内部管理和外部政策工具之间的匹配程度。同时也要考虑政策工具运行的客观环境，尤其是政治经济和社会环境，此外政策网络的优化程度等因素同样不可忽视。

优化政策工具，一般是从行为主体与能被利用的资源这些相关内容来实现管制性政策工具的运用。统筹湖北城乡就业过程中，进一步优化强制性政策工具方面主要在于扩大进城农民工享受城镇居民同样待遇的覆盖面。通过协调政府、企业及社会组织等不同利益主体在统筹城乡就业中的关系，增强各利益主体利益兼容来优化经济性政策工具。

采取措施均衡劳动力市场中雇佣双方力量来保障指导性政策工具的有效运用。统筹湖北城乡就业过程中，要建立参与程度高、能合理表达自身利益诉求的湖北农民工维权组织，使自身各项合法权益免受侵害。有针对性地建立各种信息平台，尤其是要建立针对湖北省劳动力市场上雇佣双方的信息沟通渠道等方式使信息性政策工具得到有效运用。改善服务性政策工具重点要从两方面着力，一是要进一步理顺地方财政体制，二是要在公共服务领域的外包机制要进一步完善。

优化统筹湖北城乡就业的政策工具，使得行政机关内部管理和外部政策工具相对应也是必不可少的。其内容有：从就业管理和服务机构实行制度上的创新；健全政府绩效考核标准提高机关工作效率；通过正规化的制度建设、受雇者就业技能教育来提高政府的综合管理水平。

统筹湖北城乡就业，实现城乡劳动力市场一体化，政策工具的匹配、组合与优化无疑是不容忽视的，但统筹湖北城乡就业是全国统筹城乡就业的一部分，优化湖北政策工具还有赖于全国统筹城乡就业大环境的改善。

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作者简介：杨晓天（1971―），男，湖北洪湖人，博士，湖北经济学院副教授，主要从事劳动与社会保障研究。

谭宁（1981―），女，湖北武汉人，湖北经济学院讲师，主要从事公共部门人力资源管理研究。