高等学校财政专项资金管理模式的思考

【摘要】在实际操作过程中，高校财政专项资金也存在一些政策上和操作上的问题。本文结合笔者工作实际，就遇到的问题作一研究，并提出相关建议。 二、存在的问题 1.盲目申报。表现为立项论证...

【摘要】随着财政拨款机制改革的逐步推进以及教育经费占财政收入4%目标的全面兑现，高校迎来了经费迅速增长的机遇，也面临着规范用好财政资金和按期执行预算进度的矛盾。文章结合实务操作中遇到的困难，分析目前高校财政专项资金管理中存在的问题，提出从项目立项论证、资金拨付、绩效公示、规范核算等方面进一步加强财政专项资金的管理对策。

【关键词】高校 财政专项资金 问题 建议

一、高校财政专项资金的来源及特点

用于专项事业的财政专项资金是公共财政支出的重要组成部分，高校财政专项资金是指在政府年度预算中安排的用于高等教育事业发展，为完成既定目标任务及落实国家补贴政策而拨付的具有特定用途的资金，其特点是“来源于政府，用于特定事项，需单独按项目核算”。专项资金与特定的项目相对应，专款专用，是项目目标实现、政策落实的资金支撑保障。

就目前而言，高校财政专项资金有两类，一是高校年度预算中安排的项目支出经费（又称预算内专项），与基本支出经费统称为财政补助收入，每年初按经费使用额度拨付，主要包括：重点课程及学科建设项目经费、人才引进、房屋维修、设备购置、“两基两辅”建设经费等；二是作为政府部门预算的专项经费的再次下拨，主要有中央财政拨款、主管部门（如教委）拨款和其他单位拨款，资金直接拨付到高校专用存款账户，如中央地方共建项目资金，市级专项资金，国家级、市级重点学科或精品课程建设专项资金，学生各类帮困奖助学金专项等，名目繁多，不一而足。这些专项资金保障了学校的发展，特别是学校在教学基础设施改善、特色专业实验室建设、师资队伍建设和人才引进等方面起了积极的推动作用。

在实际操作过程中，高校财政专项资金也存在一些政策上和操作上的问题。本文结合笔者工作实际，就遇到的问题作一研究，并提出相关建议。

二、存在的问题

1.盲目申报。表现为立项论证不够严密或缺乏科学依据。项目的成形可能源于某项突发事件或为了多争取些财政专项经费用于弥补日常人员经费和公用经费的不足。财政性资金主要是教育经费拨款和各类以项目冠名的拨入专款，而拨入专款属于教育主管部门的专项。教育经费拨款中属于基本支出的人员经费和公用经费因编制数和学生招生数的限定而增长缓慢，因此，各高校教育经费拨款的增量部分主要集中在项目经费上，即经常性专项和一次性专项，而且项目支出占教育经费的比例远远超出了基本支出，所以各高校为了多争取一些教育经费拨款，采取盲目申报、扩大各类专项经费也似在情理之中。

2.大预算小批复。高校在申报项目时，往往缺乏深入细致的调研，在主观上也有意将专项资金的预算数放宽，而主管部门在审批阶段为了平衡各学校的利益，往往以学校为单位进行资金“切块”分配、划拨，很容易忽略对项目本身的优劣和绩效评估，加上某些高校千方百计在放宽预算，主管部门不得不按盘子分菜，造成大预算小批复的现象，其结果就导致了某些高校原先设计的项目资金预算结构很可能将完全推倒重来的被动局面。甚至也有些拨入专款集中在第三、第四季度下拨到高校，但校方事先并无预算，大量专项资金集中下拨，极易造成资金沉淀。凡此种种，既耗费了大量的人力和时间，也影响了项目的有效执行。

3.分散下拨、财务滞后。许多专项经费都是按条线通过主管部门各职能处室直接组织高校相关职能部门进行申报，项目评审通过后将审核批复的文件分散下发到高校各职能处室，高校财务部门往往是资金到账后去寻找经费入账依据，经查询才知道资金来源，设置项目账，落实项目实施部门或人员，并按项目预算明细列支经费。这种财务管理滞后的情况不在少数。分散下拨还会导致专项经费的投向与高校原有的预算安排发生重复，如学科建设经费有中央地方共建资金，市级、市教委重点学科建设经费，市级专项资金和高校预算内专项安排资金等，往往造成重复建设，预算执行困难，资金使用效率低下。

4.重立项轻结项，重拨款轻监管，结项结题不结账已成普遍现象。按照本市有关规定，预算内专项资金结余应上缴财政或经财政批准后方可使用，但由于项目类别太多，造成检查成本高且难度大，往往难以完全贯彻既有规定，在客观上造成一方面大量资金沉积，另一方面项目结项后将经费挪作他用，弥补公用经费的情况屡屡出现。近两年，市级财政虽然对专项资金的结余、结转设置了明细核算科目，但要厘清历年的项目余额与核算科目余额一一对应，在操作上还是有很大难度的。即使聘请社会中介机构审计，但由于社会中介机构对高校的会计制度并不熟悉，也只能事倍功半。

5.难以全面评价。很难拿出一套令人信服的可以公正客观评价项目绩效的指标，且因项目的属性不一和执行环境各异，即使有考评方案也不可能涵盖全部项目。比如，财政每年对教育高地高水平专项、学生帮困助学专项、医疗补助专项、东方学者专项等实施抽查审计，但这些检查仅停留在账面或原始凭证上，仅关注专项经费使用是否规范，是否建章立制，而很少到师生中去实地考察，也很少关注实际的使用效益，如专业实验室的使用效率、学术讲座的受益面、精品课程受欢迎的程度、学生救助帮困力度及公平等方面。

6.资源分配不公，项目经费执行率低下。主管部门曾提出教育经费的投向要实现“由投入学校改为投向学科，由一次性向经常性专项投入”的两个转变，这对提升学科竞争力、稳定经费投向无疑是件好事，但从会计收支匹配的核算原则来看，大量经费投向学科，学科又各自为政，经费封闭运行，相应的人员经费、公用经费、人才培养和人才引进支出却无法对应由学科承担的科目，且往往由于学科带头人与学院（部门）负责人不一，这样反而弱化了学校的统筹能力，造成教育资源分配不公，项目经费执行率低下。

三、对策建议

1.科学管理，交叉论证。一般来说，项目的形成需经过立项、论证、申报、审批、使用、监督、验收与绩效评价等过程，因此在项目形成的源头必须投入足够的时间和精力，完善相关的机制。建议通过建立校内外专家互评论证机制，包括出具项目的可行性分析报告，严格规定项目执行的时间节点和验收标准；设置严密的程序，从经办人、职能部门负责人到分管校长、校长层层把关；建立完善专项资金的项目规划、论证与决策、项目组织管理、项目招投标管理、项目合同管理、项目总目标控制以及项目竣工验收与绩效评价等一系列制度设计，建立一整套科学的管理机制来指导项目的管理。

2.公开程序，公示绩效。目前学科建设、信息化建设两个预算内专项须通过专家评审才能申报，但通过率极高，似有走过场之嫌。建议将各高校项目的申报数量、项目金额以及最终评审结果、整改要求在市教委门户网站上公布，评审程序予以公开，项目最后绩效予以公示，使项目的申报、评审的过程、绩效的情况均公开、透明，接受公众的监督和各高校之间的相互监督。本人曾在瑞士弗莱堡大学法学院参观他们的办公室和资料库，满屋的书架上都是学科的书籍和获奖成果展示，这些通过学校的公共资源平台可以查询到每位教授获得的经费资助情况、教学科研情况，以及指导学生、带教青年老师的人次，甚至在不同级别的刊物上发表的论文数和专著数，成果被采纳被应用的记录等。这种信息公开的方式完全可以借鉴，至少在我们教育系统内可以相互知晓各学校的学科、人才优势，知晓教育资源的分布和投入产出情况。

3.集中下拨，分散管理。考虑到各高校的经费需求情况不尽相同，如有的高校教学基础设施总体建设已告一段落，而有的高校可能前几年把财力集中投放在新校区，老校区的基础设施维修改造才刚开始，因此建议改变目前分散下拨给各职能处室的方式，而采取根据学生人数或专业数，预先告知下年度项目经费或拨入专款的大致方向和额度的方式，设定若干个共性的、内容宽泛的专项名称，给学校足够的统筹平衡空间来规划资金的使用，以提高专项经费的执行率。在集中拨款的前提下，主管部门职能处室进行分散管理则更能发挥项目管理的优势和权威性。例如，市教委有关处室曾组织检查教育高地项目的执行情况，有关高校教务处与财务部门形成合力落实执行财政政策，职能部门主动要求清理、集约、管理好历年教育高地结余资金，对财政清理项目结余资金起到了实质性的推动作用。

4.规范核算，有效监管。《“十二五”上海市高等教育内涵建设市级教育专项资金使用管理办法》，对规范专项资金列支内容，提高资金使用效率提供了制度保障，但尚未从会计角度去规范各项目经费的核算口径。因此，建议继续组织力量研究出台规范的核算口径，特别是对敏感的支出内容要有明确的规定，如哪些项目中可以列支工资、津贴、奖金或劳务费；根据项目预算、科目决算的高校财务制度特点，要求财务管理与项目管理同步跟进，制定与内部控制制度配套的实施细则；要求会计人员不仅要做好项目核算和规范资金支付工作，还要了解项目实施进度、主要业务流程和内容；充分利用会计数据量化评价专项资金使用效益，如各学科人均投入经费与成果比，通过全校单位能耗指标来反映节能减排专项资金的绩效等；年末，对预算内专项资金的结余、结转建议事先列出项目结余资金明细类别，严格按财政规定的核算科目进行操作，等等。

综上所述，细化而明确的管理规范，必将进一步提高高校专项资金乃至预算管理的水平，同时也有利于相关部门的有效监管。

（作者为财务处副处长、高级会计师）