公交都市的理论渊源及其多样化建设策略

关键词 公交都市 实质意义 指标体系 实施对策

导读：为使我国公交都市的建设契合其本质内涵，立足于反思角度，可以看到公交都市实质意义上的多样性特点，这有助于从标与本的关系、内涵拓展性，以及城市规模与形态方面进行讨论。针对公交服务效能的实现水平和支撑条件，可以将公交都市考核评价指标体系分解为总体效能指标、交通组织指标、设施装备指标和系统管理指标，以满足示范工程建设的可操作性要求。从我国公交都市建设的现实切入点和本质途径出发，可以给出建设公交都市的多样化策略，包括建立公交通勤公司、建设公交末端公共自行车等接驳系统和塑造现代公交商业模式这三个构想。

引言

公交都市的建设是一项庞大的系统工程，其对象是城市公共交通系统，工作界面则触及城市社会经济大系统的方方面面，所需理论、技术和方法涉及宏观、中观和微观多个层次。由于这种系统的复杂性，加之交通问题的固有属性，使得公交都市的建设不仅是工程技术问题，更是一个社会问题。公交都市的实现，本质上是源自公交出行需求的驱动，并在与城市交通供给能力及服务水平的互馈中逐渐形成的。我国的公交都市建设，主体上是作为一项“政府工程”，以目标导引为主，具有明显的行政色彩和主观意志影响，这符合城市公交的公益性定位；同时，公交都市的实现又必须借助于交通工程硬件实体和软件技术的系统集成与优化，具有客观的规律，这也是城市公交所蕴含的科学性和工程性使然。为此，应该立足于我国公交都市建设的特点，审视其实质，抓住其要件，掌握其规律，要在实用中不断发展，且不宜带着“先进技术”的先入之见进行简单套用。

一、国内外公交都市的发展与借鉴

“公交都市”这一理念始于Robert Cerveo（罗伯特・瑟夫洛）所著、1998年出版的《The Transit Metropolis》（即《公交都市》[1]），它代表了一种具有完善的公共交通服务系统的城市形态，并且这种公交都市的实质是公共交通服务与城市用地之间的和谐，也就是说，一个城市是否成其为公交都市，并不是单纯地表现在城市公交基础设施的庞大、供给能力的充分、技术装备的先进等，而且这一切还必须是和城市用地布局形态相互适应的。

（一）公交都市的四种类型

公交都市是国外城市公共交通服务系统发展成就的总结和理论抽象，这些发展成就在瑟夫洛的《公交都市》中有全面、深入的展示。作者将其选择的12个公交都市案例分为四种类型：

1.以公交系统建设引导城市发展的“适应性的城市”，如斯德哥尔摩、哥本哈根、东京和新加坡。这类城市通过区域性的规划和设计，引导公共交通（尤其是轨道交通）与城市土地利用的高效整合，形成以公共交通为主导发展的新城镇。

2.以公交系统建设适应城市发展形态的“适应性的公共交通”，如德国的卡尔斯鲁厄、澳大利亚的阿德莱德和大墨西哥城地区。这类城市通过对公交硬件和软件技术创新和改进，建造了适应性轻轨系统、导轨式公共汽车专用道，以及由主干轨道交通、公共汽车服务和私营非常规公交组成的多层次公交系统，尽力满足不同起讫点之间的交通需求，来适应和服务于城市的发展。这种适应还表现在战略规划的层面，包括目标设定、长远规划及其调整等，但这一切都是面向乘客的需求和偏好，而不是去引导或改变用地的形态。

3.集中整合型的“有强大市中心的城市”，如苏黎世和墨尔本。这类城市范围集中，可以将各种交通方式（包括自行车和行人）进行有机的整合，这种整合包括政策、大型工程、“短平快”的改善项目和各种先进技术的综合应用。例如，确立“公交第一”政策，并落实到区域、票价激励、限制小汽车，将路权重新分配给公交车辆等一系列公共政策上；构建由区域铁路、有轨电车、无轨电车和公共汽车组成的多层次公交网络；保证公交车辆以“绿波”方式不停车通过交叉口的动态交通信号灯控制系统；在城市中心区复兴传统的公交方式，或在城市主要的交通发生、吸引点之间建设大容量快速通道。

4.结合上述第1、2两种模式的“混合型城市”，如慕尼黑、渥太华和库里提巴。在这种混合型公交都市中，公共交通一方面发挥了引导城市发展的作用，同时又通过自身的改良去适应城市发展的不同状况。这种双重性需要通过一系列的规划、设计和运营管理与控制技术的集成和创新来实现，例如公交服务与城市发展间的组织协调、公共与私营部门公交服务的协同、公交干线与支线服务的互补、公共汽车专用道系统、公交工具与运行方式的创新，等等。

从上世纪90年代以来，中国经济保持了高速增长，人民的生活水平得到了极大的提高，由此带来的负面影响，诸如城市交通拥堵、能源耗费、空气污染等问题也日益凸显。公交都市的理论和实践因为契合了这一现实需求而在我国得到重视，并上升为一项战略性的政府行为。实际上，我国在推进城市公交发展以解决城市交通问题过程中，在宏观政策、组织管理、专业规划、技术装备和运营技术等方面都有诸多重大举措和实际探索，例如，可持续发展理论与技术的运用、公交线网协调规划、综合公交枢纽的建设、公交优先技术、智能公交调度系统、公交信息服务系统等，这一切与国外城市公交的发展异曲同工而各有千秋。[2]国外典型城市公交发展经验的总结、升华而形成了“公交都市”的理论思想，这一思想正在融入并实行于发展中的国内城市公交系统。

因此，我国“公交都市”的建设，更大程度上是以先进的理念来整合并提升城市公交系统结构和服务水平，是长期以来我国发展城市公交的大量实践与理论探索在新的系统层面和理论体系上的延续和进化。

我国的公交都市建设刚刚处于起步阶段，尚缺乏系统、深入的理论总结和思考。截至2013年8月，以“公交都市”为题的文献仅约140条（据《中国知网》全文数据库），其中大量是报刊的通讯报道，主要是关于交通运输部启动建设公交都市示范城市的通知和要求、各地申报和建设公交都市进展情况。学术和技术方面的探讨有对公交都市基本内涵的理解和分析；[3][4]有在总体规划层面的分析与系统建构；[5]也有以公交都市为背景，对城市公交建设中主要专业技术的研究，如信息化、[6]公交网络、[7]慢行交通、[8]需求管理等；[9]较多的是对公交都市建设案例及经验的分析总结，如国内外一些城市的实践；[10]还有国内各城市申报、建设公交都市的许多规划、设计和评估方面的技术文件，这部分成果体系类似，细节各异，不再一一赘述。

（二）公交都市的多样特性

1.公交都市的标与本

建设公交都市，聚焦在公交出行分担率40%～45%、公交站点500米覆盖率、换乘时间5分钟、责任事故年均死亡率4.5人/万标台以内等关键指标上，[11]这是衡量一个城市或地区是否成其为公交都市的主要标准。这些指标虽然代表了城市公交系统的服务水平，是系统结构、运营特性的具体表现，但它们是公交都市的“标”。公交都市之“本”，在于公共交通系统与所在城市区域土地利用的协调发展，这也是“公交都市”这一理念提出的本意。瑟夫洛的研究也认为，甚至在公交都市里小汽车出行依然可能占有主导地位，但由于公共交通与土地利用的紧密结合，仍然会有足够多的出行者选择公共交通，实现可持续发展。

所以，一个真正的公交都市的本质，在于其公交系统与所在城市范围的土地利用形态的有机整合，优秀的指标水平应该是必然的结果，而非刻意的“人为”营造。

2.公交都市内涵的拓展性

“公交都市”是瑟夫洛集中针对自由市场经济条件下的城市在发展公共交通服务中的成功经验所提出的。瑟夫洛还特别提到了未纳入其著作研究的具有典型意义的公交都市发展实践：有长期充分发展的纽约、伦敦、巴黎等；有条件及经验特殊的香港；有已经得到广泛研究的多伦多；还有与这些地区社会制度相异的中国等国家的发展实践。所有这些，都应该是完整意义上的“公交都市”应有的内涵。

因此，当我们以“公交都市”为目标来推进城市公共交通系统的发展时，应该抓住其公交系统与土地利用和谐共生的实质，以此为指导，不拘泥于城市规模、公交基础设施和技术装备等“硬”条件，不生硬套用国外既有模式，而要结合我国不同城市的实践，丰富公交都市的特性并充实其内涵。

3.建设城市的规模与形态

“Transit Metropolis”即“公交都市”的原始名称，从该名称的措辞本身可以发现，一方面作为公交都市的城市是大城市（big city）或城市区域的主要市区中心（urban center）；另一方面，原文名称的“大城市”或“市区中心”边界模糊，不同于我国对“大城市”有明确人口规模的规定，并且国内外大城市的形态有明显的不同。瑟夫洛提供的公交都市案例本身就反映了有关城市规模和形态的多样性，如表1所示。

二、共生性公交都市的指标与技术

（一）考核指标体系解析

交通运输部提供的《公交都市考核评价指标体系》[12]包括三类指标：考核指标20个，属约束性指标，各城市要设定考核目标值；参考指标10个，作为考核评价的重要参考依据，各城市要每年上报指标值；非正式文件还提到，各城市可根据自身特点，提交不多于2个特色指标，作为公交都市考核与评价的参考依据。

上述考评指标体系按照其考评内容可以划分为衡量公交系统总体水平的总体效能类指标和实现公交服务水平的交通组织类、设施装备类和系统管理类指标，这种解析关系如图1所示。该指标体系反映了明显的“示范工程”色彩，即从结果及主要环节入手，注重实现过程而对前期规划和系统性的反馈互动缺少把控，涉及系统规划和影响的评价仅分别各有一个指标，且属概要定性。这种结果导向型的评价便于集中力量于关键工程或作业，快速推进公交都市建设，取得立竿见影的效果，不失为一项有效举措。

但是，其弊端也显而易见，即容易造成对公交都市发展内生动力的疏于关注、建设流于形式甚至“舍本逐标”，使公交都市的发展缺乏可持续性、尤其是缺乏经济可持续性。

（二）切入点与技术支持

基于上述分析，我国公交都市建设工作现实的切入点应该是在基础设施建设与技术装备更新上，也就是图1中设施装备类指标所指向的公交场站（港湾式公交站、枢纽站、中间停靠站、停车场等）、公交车辆（汽、电车和先进技术车辆）、公交专用道及公交线路、智能公交系统等，这是建成公交都市的必要条件、也是一定程度上的充分条件。再者，我国城市公交系统本身普遍存在硬件基础设施的滞后情况，新的缺口与旧的欠账并存。因此，以此为突破，目标细化，行动具体，对于公交都市建设这一系统性工程具有很强的可操作性和带动性。

公交基础设施和技术装备的运用，离不开相应的交通组织技术和系统管理与协调。要发挥公交运营效能，硬件是基础，软件是关键。尤其是要实现公交都市的总体效能，还必须超越公共交通仅仅作为城市出行方式之一（虽然是主体方式）的单一功能定位，发挥出与城市活动互动、共同发展的作用。因此，从本质入手，公交都市建设关键是要找准城市用地特色与公交系统特色、以及这两者之间的契合点。这是一个交通规划和土地利用规划相互协调的发展进程，需要创新性地构建城市发展愿景，确立并协调实施城市总体规划、城市综合交通规划及土地利用规划，由此集成公交网络，提升公交服务品质，达到图1所示的各类指标水平。这需要交通工程多个专业方向的技术支持，包括交通调查、交通需求预测、系统辨识、系统分析、交通规划、交通设计、交通优化、系统评价和智能交通技术等，这一技术支持体系既有一般性原理和方法的应用，更多的是面向公交系统的综合交叉和专门技术的发展改造。例如，城市公交线网规划与设计、城市公交枢纽规划与设计、公交优先信号控制、智能公交调度系统设计等等。

三、前瞻性公交都市的策略与建设

建设公交都市有统一的指标（图1），但并无固定模式，关键是抓住公交都市的根本，规范化与特色化建设并举，尤其是结合城市、区域特点的创新性举措，才能使公共交通真正融入城市及区域的发展系统中。

所谓规范化建设，是指我国交通运输部对建设“公交都市”示范工程的主要任务和工作要求，[11]也包括城市公交系统的基本要素性内容。例如，建立组织协调机构；制定配套支持政策；编制城市公共交通发展规划、城市土地利用总体规划、城市综合交通体系规划等相关规划；建设与完善城市综合客运枢纽、智能公交系统；路网、线网建设与运力投放；城市公共交通节能减排；服务水平提升；公交枢纽周边和公交走廊沿线土地的综合开发利用；客运市场治理；推进城乡公交一体化，等等。

特色化建设是在规范化建设的同时，也是在长期以来城市公交系统建设的基础上，融入公交都市的发展理念，对当地城市公交系统新的提升，这方面的工作尤其反映出不同于传统公交系统运作模式的公交都市特色，其内容和途径应该是多样化的。例如，可采用政府主导加企业化运作的模式实施建设，可开通社区巴士来解决区域微循环交通问题，还可以把公共交通设计与城市文化风情结合起来，等等。各种举措并无定律，不胜枚举。仅例举三项构想如下。

（一）建立公交通勤公司

上下班和上下学的通勤交通占了城市交通早晚高峰量的大部分比例，既是高峰期交通拥堵的主因之一，更是高峰期交通拥堵之苦的主要诉求方。为此，对于上下班通勤交通，可结合主要通勤线路的分布和通勤交通量，构建公交快速通勤网络，设立专门的通勤车队，开设定点定线的通勤线路快速疏运高峰期的集中固定客流。当通勤规模达到一定程度时，可组建专门的公交通勤公司；对于上下学通勤交通，由公交公司组建校车分公司专司此职。由城市公交系统负责校车的运营和学生的上下学交通，在监控、考核、司乘人员、技术装备等方面具有“先天”的优势，有利于解决我国校车使用中长期存在的安全问题和资金、技术、人员等方面的限制。

（二）建设公共自行车和电动自行车的公交末端接驳功能

不能完全实现“门到门”交通是城市公交系统的“短板”，也是人们所关注的公交“最后一公里”难题。提高公交出行的“门到门”直达水平，尽可能降低出行过程中的换乘成本，是增加城市公交吸引力、提高公交出行分担率的关键。城市公共自行车系统和电动自行车都是绿色交通方式，并且由于其个性化的特点，公共自行车系统尤其适合用于接驳公交出行末端（起讫站点）与出行者住家或办公地点之间的“最后一公里”交通，也适用于不同公交线路换乘的短距离中转衔接；电动自行车则更适合在较长距离的P+R出行中，用于完成从轨道交通车站或地面公交枢纽站至郊区居住地的衔接交通。

公共自行车系统已在许多城市得到应用，应充分重视并合理配置其在机动车公交系统中的补充、完善作用，发挥其在完整的公交出行链中独特的衔接转换功能，将其纳入公交都市建设范畴。

电动自行车兼具非机动车的经济性、灵活性和私人小汽车的“门到门”、省力、快速等特性，近年来发展迅猛，作为一种私人非机动出行方式，大有取代传统自行车之势。电动自行车在我国城镇化发展形势下，尤其是对于中低收入群体而言，在郊区中短距离出行、城市P+R出行，以及日常短距离生活性出行中都可发挥重要作用，同样应该在公交都市建设中仔细规划和精心管理。

（三）塑造现代公交商业模式

这也是公交系统与城市生活交融的集中体现。可通过开发各类公交增值业务，塑造现代城市公交的商业运作模式。例如，在公交场站的规划建设中，合理配套布局商业经营场所；利用公交车辆广泛的流动性和分布性，开发公交广告业务；利用公交车的移动视频监控系统等技术优势，提供道路交通等城市活动实时监控信息服务，使公共交通的发展与城市生产、生活相互促进，最终走向公交都市。

结论

我国公交都市建设既是现实任务，亦是长远发展大计。在实施这一系统工程中应该把现实的切入点与长远发展的根本要求结合起来，不拘泥于对公共交通现代化形式和城市宏大规模的追求，解禁城市条件，始终突出公交系统与城市系统和谐共生这一核心标准，以过程考评结合分项目资助而非以城市准入名单资助的方式，鼓励多样化的公交服务方式，形成一个建设公交都市的开放、竞争并有激励的环境，这将有利于建成具有可持续性的公交系统和多姿多彩的公交都市。

参考文献：

[1]罗伯特・瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持续交通研究中心，译.北京：中国建筑工业出版社，2007.

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[12]交通运输部.关于《公交都市考核评价指标体系》的说明[R]. http：/// zhuzhan/xiazaizhongxin/，2013.7.24.