生活垃圾环境补偿机制的“双重红利”及其借鉴意义

关键词 生活垃圾 环境补偿 双重红利 生态文明

导读：随着城市化快速发展和群众环境意识的增强，资源约束、环境压力、社会管理的形势将更加严峻。必须进一步加强涉及城市垃圾政策的顶层设计，在充分借鉴市级层面环境补偿机制的基础上，应推进实施完善垃圾环境补偿机制，充分发挥其“生态红利”、“社会红利”效应，表现为三方面策略：一是积极研究建立垃圾环境补偿机制；二是呼吁完善现有环境补偿资金运用机制；三是借力补偿机制，进一步加强垃圾源头减量、分类的社会动员。

随着近三十年来中国经济社会的快速发展，城市规模和数量急剧增加，对城市（尤其是大型城市）的公共服务和社会管理提出了严峻挑战。而生活垃圾问题作为其中一个突出问题，已经成为事关城市环境质量及运行安全的重要课题，受到公共管理者和社会公众的高度关注。

一、问题的提出

所谓生活垃圾，指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。在传统模式中，城市环境卫生被作为一项公益事业看待，而生活垃圾处理（包括收集、运输、转运、处理）相关经费基本上由政府负担，政府除了面临着较大的财政压力之外，还产生了困扰各地政府的两大难题：

（一）“垃圾围城”难题

表现为垃圾的超量供给，环境压力不断增大，远远超出城市的消化容纳能力。据有关部门统计，截止2010年初，中国每年产生垃圾近1.6亿吨， 且以每年近10%的速度增长，城市人均垃圾年产量440公斤。全国600座城市已堆放或填埋各类垃圾80亿吨，垃圾堆存累计侵占土地5亿平方米，有2/3城市被垃圾群包围。具体在上海市，生活垃圾年处置量在1978年为108万吨，到1986年为226万吨，到1992年为301万吨，到1996年为416万吨，到1999年为500万吨，到2000年为641万吨，到2007年为702万吨，到2010年为732万吨，目前平均每天处置生活垃圾近2万吨，远远超出垃圾设施处置能力。而在浦东，则拥有上海三个大型垃圾处理终端区域，接纳了全市生活垃圾的近70%：一个是老港垃圾填埋处理场，日处理全市垃圾近1万吨，一个是曹路的黎明垃圾填埋场和美商生化处理厂，每天处理区内垃圾近2600多吨，还有一个是御桥垃圾焚烧厂，日处理垃圾1000多吨。

（二）“邻避现象”难题

垃圾处理的社会压力和成本不断增大，即日趋强烈的“邻避现象”。尽管垃圾处置设施是社会公益性设施，但具体到个体，谁都不希望把它设置在居住地附近。于是，已建或拟建垃圾处理设施周边的居民抗议事件不断出现，从媒体公开报道的23件事件中，包括2006年福建南屏垃圾填埋场事件、2007年北京海淀区六里屯焚烧厂事件、2009年北京朝阳区垃圾填埋场事件、2009年广州番禺垃圾发电厂事件、2010年温州乐清垃圾中转站事件等等。相关类型事件具有社会影响面广、参与人数多、发生频率越来越密集、社会稳定压力大的特点，表现在上海市和浦东新区，尽管政府在缓和垃圾造成的环境和社会矛盾方面做了大量工作，但是由垃圾造成的舆论压力、维稳压力仍牵扯当地政府及相关职能部门大量精力。

二、问题分析与解决方法

就经济学看来，垃圾的环境压力和社会稳定压力，是一个典型的“外部性”问题。所谓“外部性”是指，只要个人（或企业、地区）的行动对另一个个人（或企业、地区）有影响，后者并没有为此付费或收费，那么就存在外部性，产生个人成本（收益）和社会成本（或收益）的不一致，进而导致低效率的资源配置。

（一）资源配置问题分析

1.视角一：负外部性问题

城市垃圾生产问题，可以将其看作一个负外部性问题。城市垃圾的确会产生一定的环境污染，社会也会承担一定的环境成本。在垃圾集中收集、集中处置的体系中，大多数的垃圾产生地将垃圾运离本地，在有效处理垃圾的同时也保护了本地环境，而这些垃圾的环境成本主要由垃圾处理设施的附近居民承担。而且，垃圾产生地在缺乏环境成本约束的情况下非常容易出现垃圾过度生产的情况，进一步使垃圾接纳设施周边的居民环境更为恶化。

对此经济学上认为应采取征收污染税的方法，将税额设定为社会成本与私人成本之间的差额（即环境成本），使垃圾生产区域（或个人）面临着真实的社会成本，实现社会成本内部化，进而促使其改变生产生活方式，减少垃圾产量，以有效地投入来尽可能减少因垃圾排放增加的成本。

2.视角二：看垃圾接受地

再从另一个维度看垃圾接受地的政府和居民。作为接受地而言，他们的接纳行为是具有高度正向外部性的工作，清除垃圾、环境美化的成果大多由垃圾产生地享有，而自身更多的是承担垃圾的环境成本。以上海市最大的垃圾接受地老港镇为例，每天有上万吨的生活垃圾运达此地的老港垃圾填埋场处置，造成了多方面的负面影响：一是在生态环境方面，垃圾填埋对周边地区的土壤、水体、大气造成了很大的污染。据原南汇区环境监测站统计显示，在老港填埋场边界测出的各项环境指标严重超标，地下水中的三氯严重超标、空气质量超标，苍蝇、老鼠等四害数量也远远高于其他地区。二是在区域经济发展方面，因为对环境污染的担忧，许多优质项目没有落户老港镇，同时该镇居住人气也一直无法聚集，至今还是浦东新区唯一没有房地产（商品房）项目的街镇，税源涵养困难重重。三是在社会稳定方面，一直以来，老港垃圾处置场环境问题是引发老港镇乃至浦东新区社会矛盾的焦点问题。特别是在2011年，老港地区群众因垃圾处置场恶臭污染急剧增加，积聚已久的不满与对立情绪爆发，导致了多起大规模的。

（二）高度正向解决方法

在没有与环境补偿相配套机制的情况下，垃圾接受区域的政府和居民面对的环境成本包含了过多的额外义务，权利义务关系出现扭曲，因此当地政府和居民缺少足够的激励去接受这些成本，单是靠强调行政手段的“大局观”和“执行力”来推进相关区域基层维稳，往往事倍功半。就此而言，经济学对这类高度正向外部性工作，建议给予垃圾接受区域一定的经济补贴。通过补贴，补偿该区域政府和居民承担的额外成本，使之达到符合社会需求的水平，这也称为“环境补偿机制”。

三、垃圾环境补偿机制的“双重红利”

（一）上海市生活垃圾环境补偿机制的主要内容

正是认识到环境成本扭曲的种种缺点，上海市公共管理者直面问题，探究解决之道，在深入调研、充分酝酿的基础上，于2011年年底推出了生活垃圾环境补偿机制（《上海市生活垃圾跨区转运、处置环境补偿资金管理办法》）。新创设的垃圾环境补偿机制主要包括：

1.在基本原则上，明确了“谁导出，谁补偿；谁导入，谁受偿”的原则，将附着在垃圾上的环境成本显性化、计量化，推动形成权利与义务相统一的机制。

2.建立了生活垃圾环境补偿额计量征收、补偿的模式，确立了补偿标准动态调整的基础，同时根据环境影响不同，对不同处置设施实行差异化补偿，实现了环境成本评估的定量化，有利于形成基于绩效的激励约束机制。

3.明确了补偿资金结算、分配和使用方式，严格限定补偿资金使用范围，确保其用于周边地区环境改善、基础设施改善以及居民民生改善，对维护相关区域社会稳定给予了有力支持。

（二）垃圾环境补偿机制的“双重红利”效应

不难看出，垃圾环境补偿机制具有典型的“双重红利”效应。

1.“生态红利”

通过向导出垃圾区域征收环境补偿金，使垃圾产生区域面对（或接近）真实的环境成本，发挥经济杠杆作用，促使垃圾导出区有更强的积极性和动力推进垃圾减量化，减少了社会总体环境成本。与环境补偿机制相呼应的是，上海市从2011年起将垃圾减量与分类作为市政府实事项目予以推进，连续两年实现人均日垃圾产生量降低5%的目标，2010年本市人均日垃圾产生量约为0.82公斤，至2012年底人均日垃圾量减为0.74公斤，人均日垃圾减量达0.08公斤。2012年试行垃圾分类减量后，全市日均减量达到1000吨，相当于一个大型垃圾焚烧厂的日处理量。环境补偿机制无疑是垃圾减量工作的有力推手。

2.“社会红利”

对垃圾导入区域给予环境补偿，通过补偿相关区域的环境成本与损失，改善当地的环境，进而使当地居民得到实惠，社会稳定压力有所减轻。以我们调研的老港镇为例，按照单位补偿标准和年导入垃圾总量计算，2012年老港镇已经开始获得相当数量的生态补偿资金。经过市、区两级审核确定，老港镇目前已利用补偿资金启动了数十个项目，在基础设施改善方面，包括污水总支管铺设、农村地区路灯安装、桥梁道路改造等工程；在环境质量改善方面，包括垃圾分类、新农村建设延伸提升、农村绿地建设、“一村一景”、“一村一品”等项目；在居民民生改善方面，推行50周岁以上健康体检、妇科普查、合作医疗资金补贴、特殊人群体检。三大类项目的预期目标是，通过补偿资金使用，在5年内将老港镇农村地区的环境面貌上一个新的台阶，打造浦东一流的农村生活环境，同时有效提升居民健康保障水平。尽管相关项目实施效果的发挥还需较长时间，但是对社会稳定的积极影响已经初步显现。2012年以来，在老港垃圾填埋场强化环保措施手段的协同推动下，2012年年初至2013年年中，老港地区居民因垃圾填埋场影响而到新区及市委、市政府上访数量均有一定程度下降。

（三）尚待完善的方面

在梳理上海市垃圾环境补偿机制亮点的同时，还应看到一些需进一步完善的地方：

1.地区政府间补偿的局限

补偿资金来自地区财政资金的划转，虽然对区域政府产生了一定减量压力，没有彻底实现“谁污染、谁付费”的原则。生活垃圾的生产者（居民）没有成为环境成本的直接承担者。居民不直接负担成本，难以形成直接面向居民的“多则罚，减则奖”的激励约束机制，缺少推行垃圾减量的动力。同时，由于环境补偿标准相对偏低（50元/吨），既无法相对全面地反映环境成本的开支，也无法对垃圾导出地政府造成实质性的触动，需要通过进一步提高标准、发挥经济杠杆作用，倒逼相关区县政府从源头上推进垃圾减量。

2.补偿资金的收集

垃圾环境补偿资金收集运用机制尚待优化细化。环境成本估算动态调整机制尚未建立；环境补偿资金的实际拨付、使用审批流程环节较多，涉及市和区两个层面、多个部门，基层操作周期较长，资金难以尽快转化产生效果；目前资金使用严格限制在公共设施建设和居民健康保障等方面，补偿范围偏窄，居民直接得益的项目偏少，影响当地居民的受益感。

四、工作建议

随着浦东城市化快速发展和群众环境意识的增强，资源约束、环境压力、社会管理的形势将更加严峻，垃圾问题依然是难以绕过的一个难点问题。必须进一步加强涉及城市垃圾政策的顶层设计，在充分借鉴市级层面环境补偿机制的基础上，推进实施新区完善垃圾环境补偿机制，充分发挥其“生态红利”、“社会红利”效应。为此，提出以下三点建议：

（一）新区层面积极研究建立垃圾环境补偿机制

作为一个特大型城区，新区层面同样面临类似全市的问题，在区域常住人口达到526万的背景下，全市明确下达给浦东的垃圾减量任务十分繁重。建议进一步统一思想，凝聚各方共识，借鉴市级层面的成功经验，结合浦东实际，加快研究制定新区实施垃圾环境补偿机制的总体方案。总体方案应当在市级层面环境补偿机制的基础上，更加注重区域平衡与公平公正相结合，更加注重制度激励与日常管理相结合，更加注重源头减量与社会动员相结合。同时做好以下两方面配套工作：

1.强化新区环境市容联席会议的统筹能力

环境补偿机制如果仅仅作为一种财政支付转移制度安排，那么主要作用更多体现在厘清垃圾导出和输入方的利益关联和平衡问题，却没有从根本上解决目前垃圾减量化工作中存在的思想认识不统一、工作推进有差距、居民配合度不高、源头减量缺少机制支撑等问题。因此，要通过区级层面环境补偿机制的建立，进一步强化区级层面的综合协调功能，通过妥善协调各方利益，制定完善配套机制，确保垃圾环境补偿机制有效推进实施，进一步带动垃圾减量化工作的深入开展。

2.注重体系化设计和整体推进

要将垃圾减量化放在事关浦东生态文明以及建设美好家园的高度统筹考虑，将此项工作与整个区域的精神文明建设相结合，充分调动文明办、妇联、团委等各类资源，注重基层动员和群众自觉，形成多部门联合推进、全社会共同参与的态势；将此项工作与垃圾资源化利用相结合，在环境补偿收益中拿出一部分作为托底保障财力，推动、鼓励市场主体对垃圾进行回收利用，逐步培育形成多层次、广覆盖的垃圾综合利用体系。

（二）呼吁完善现有环境补偿资金运用机制

上文已经指出，目前，市级层面的环境补偿机制还存在环境成本估算动态调整机制尚未建立，环境补偿资金的实际拨付、使用审批流程环节较多，资金使用限制严格、补偿范围偏窄等问题。因此建议：

一是建议区有关职能部门积极向市级层面呼吁，比照同类地区和经济社会发展水平，明确环境补偿资金动态调整机制，确保资金标准与环境成本有效契合，也为新区层面环境补偿标准调整提供参照。

二是建议适当简化环境补偿资金的实际拨付、使用审批流程，简化工作环节，根据项目实施特点，制定项目实施两年计划或三年计划，统一申报审批，资金可分步下拨，把资金监管重点更多地转移到事中执行监督和事后审计上，提高资金使用效率。

三是建议扩大资金使用范围，增加直接面向居民的补贴项目，让群众得到更多“看得见”的物质利益（不仅是指“可见度”，还有“可及性”），也可借鉴台北北投模式，专门划取一定比例资金直接投放到村（里），由当地民意代表、居民代表等多方组成的委员会管理使用。

新区层面也需与市级层面保持同步，精心设计新区垃圾环境补偿资金的使用机制。

（三）借力补偿机制，进一步加强垃圾源头减量、分类的社会动员

自2011年新区开展新一轮垃圾分类、减量活动以来，虽取得一定成绩，但实际效果离预想仍有距离，主要原因是难以完全解决社会动员问题，包括各街镇推进相关工作的积极性，居民对垃圾减量的参与程度。目前，垃圾处理及环境补偿成本主要由各级财政资金承担，虽然对区域政府产生一定的减量压力，但压力程度还不够，尚有待提升，同时，目前还难以形成直接面向居民的激励约束机制。因此建议：

一是以垃圾环境补偿机制为契机，进一步完善垃圾分类及减量化的督促推进机制，通过制度约束和经济激励双管齐下，落实街镇的责任主体作用，充分调动基层政府的工作积极性和主动性。一方面，适时将此项工作作为地区工作的重要组成部门，纳入年度绩效考核等区级层面考核、评估、通报；一方面，在科学设定各街镇垃圾清运基数的基础上，按照“多产生、多付费，少产生、有奖励”的原则，将源头分类与减量化，同条线上对各街镇的财政转移支付相结合，与以奖代补等区级激励措施相结合，形成优奖劣惩的工作氛围。

二是进一步利用经济杠杆手段，按照“谁污染、谁付费”的原则，借鉴台北市经验，研究生活垃圾居民全口径计量收费的可行性模式，同步纳入垃圾处理成本与环境成本，形成垃圾减量化倒逼机制，进一步激发居民群众垃圾减量的内在动力。（以台湾地区的台北市为例，2000年实行垃圾随袋收费政策后，当年家庭垃圾总量即由每日2970吨下降为每日1883吨，降幅36.6%，人均垃圾量由每人每天1.12公斤降为2009年的0.39公斤，10年减少65.2%。同时，由于垃圾量的减少，台北市垃圾处理场使用年限拉长，节省政府投资，环境压力大大减轻。）

结语

党的十报告指出，建设生态文明，是关乎人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。在充分把握客观规律的基础上，结合工作实际，将在区级层面推进实施环境补偿机制，既是解决当前工作难题的有效方法和路径，也是深入贯彻落实十精神、建设生态文明的有益尝试和生动实践。

说明：

本文系上海市浦东新区人民政府办公室第四期中青年干部研修班课题组的课题研究成果，参与者为陈杰、朱宏涛、吴进学、庄晓红、蒋希琳、魏笠，本文执笔人为吴进学。