关于电子政务评价标准化问题的探讨

摘要:电子政务评价标准化是电子政务标准化体系中的重要内容之一。阐述了电子政务的评价可以分为建设发展水平评价、业务运行情况评价和系统开况评价三种类型，分析了电子政务评价中存在的认识不够、缺乏基础、机制单一和秩序混乱等问题。以此为基础，提出发展电子政务评价标准化的思路，具体探讨了电子政务评价的需求、目标、原则，以及需要标准化的具体内容等问题。

关键词：电子政务 评价 标准化

随着政府信息化发展的大力推进，电子政务的概念逐渐为人们所接受，政府的电子化和信息化水平得到了大幅度提升，而电子政务的标准化问题也随之凸现出来。一些学者已就这方面，如电子政务标准化的意义、策略、方法、体系架构等问题，进行了研究和探讨；国家也组织了有关部门和专家制定并颁布了一些电子政务的标准，这些都为我国的电子政务发展提供了必要的支持。本文所探讨的是电子政务评价活动中的标准化问题。

一、我国电子政务标准化进展

⒈电子政务标准化方面的研究

总体来看，电子政务标准化方面的研究还不是很多，已有的研究主要是针对基本概念、体系架构、技术策略等方面的内容。例如，赵国俊曾对电子政务标准的类型、级别和形式等三方面的问题进行了梳理和分析，强调我国在电子政务标准建设过程中应以“推荐性标准、用户型标准为主，强制性标准、生产型标准为辅”、“以国家标准为主，以行业标准、地方标准和企业标准为辅”，并注重“标准化指导性技术文件”的建设[1]。胡涵景分析了我国电子政务标准化中存在的“建立统一代码标准”、“电子政务安全标准”和“电子政务术语标准”等问题，提出了“开展电子政务标准体系研究”、“研制电子政务业务与服务标准”和“研制电子政务安全标准”等建议[2]。钟国文和陈艳红的研究则主要针对电子政务标准化体系模型，提出电子政务标准化体系可分为技术类标准和管理类标准：技术类标准可分为基础设施标准、应用基础标准、应用支撑技术标准和信息安全标准；而管理类标准则包括管理标准和评价标准[3]。此外，在电子政务标准化策略方面，赵国俊提出根据电子政务标准化发展阶段确定不同类型标准的优先策略，先是制定基础性关键标准，然后再制定重要标准和指南性技术标准等[4]。

⒉我国电子政务的标准化工作

在电子政务标准化工作方面，2002年1月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会成立了电子政务标准化总体组，标志着我国电子政务标准化工作全面启动。经过几年的发展，我国电子政务标准化体系基本确立了“两个层面、六类标准”的结构（见图1）。这六类标准各自的具体内容如下：

①总体标准包括了电子政务总体性、框架性、基础性的标准和规范；②应用标准包括了数据元素、代码、电子公文格式和流程控制等各种电子政务应用方面的标准；③应用支撑标准包括信息交换平台、电子公文交换、电子记录管理、日志管理和数据库等为各种电子政务应用提供支撑和服务的标准；④网络基础设施标准包括基础通信平台工程建设、网络互联互通等方面的标准；⑤信息安全标准包括为电子政务提供安全服务所需的各类标准，主要有安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名和公钥基础设施等方面的标准；⑥管理标准包括为确保电子政务工程建设质量所需的有关标准，主要有电子政务工程验收和信息化工程监理等工程建设管理方面的标准[5]。

在具体工作成果方面，电子政务标准化总体组不仅完成了“电子政务标准化总体规划及实施方案”等9份研究报告，还正式了《电子政务主题词表编制规则》等8项国家标准，形成了《电子政务系统总体设计要求》等25项国家标准草案，完成了《电子政务标准化指南》（共6个部分），以及《电子政务业务流程设计方法通用规范》等4个标准的辅助应用工具。

就今后的发展而言，《2006―2020年国家信息化发展战略》明确了“十一五”期间我国电子政务标准化工作重点：一是进一步完善电子政务标准体系建设；二是逐步完善国家电子政务标准化统一协调机制；三是加大电子政务标准宣贯和培训力度，有步骤地开展电子政务标准试点示范工作等。

二、电子政务的评价

⒈电子政务评价活动的类型

电子政务的评价活动是电子政务工作的一部分，因此，电子政务的标准化也包含了电子政务评价的标准化问题。目前，我国电子政务评价活动大致可以分为以下三类： 其一是对电子政务的建设与发展水平的评价，其二是对电子政务的业务运行情况的评价，其三是对电子政务系统的开况的评价。

对电子政务的建设和发展水平的评价，主要体现在对政务信息化基础设施和政府网站建设等方面的评价。例如，联合国公共经济与社会事务部和美国公共管理协会共同构建了以政府网站、信息基础设施和人力资源三方面要素为主要指标的电子政务成熟度评价体系。而专门针对政府网站的评价活动则更多，例如中国科学院《互联网周刊》于2002年开始的“中国优秀政府门户网站评选”活动；北京时代计世资讯有限公司于2002年对36个省会城市、直辖市和计划单列市的政府网站进行质量测评和比较；北京大学网络经济研究中心于2003年对全国257个地级市的政府网站进行了评价；国务院信息化工作办公室委托第三方评估机构（赛迪顾问公司、中国软件评测中心）举办每年一度的中国政府网站绩效评价等。

对电子政务业务运行情况的评价，主要体现在电子政务系统应用情况、电子政务服务水平、公众满意度等方面的评价。例如埃森哲（Accenture）公司从信息公开、业务互动和互动交易三个方面设立电子政务评估指标体系；Gartener公司从电子政务服务水平、电子政府运行效益（包络经济效益和社会效益）、政治回报（诸如社会政治民主化推进等）等方面设立评价体系；国内也有学者提出以业务重组、流程再造、资源共享、组织虚拟为评价电子政务发展成熟度的四个基本维度[6]。此外，还有把电子作为产品来看待而进行质量评估的[7]。

上述两类评价活动都体现了对电子政务绩效的要求，前者侧重于对电子政务建设的效益进行评价，后者侧重于对电子政务运行的效率进行评价。当然，也有一些将二者结合的综合性电子政务绩效评价，例如从产出、结果、影响等三个层次分析电子政务的绩效评估指标体系[8]；以集中、安全、管理、服务、决策作为电子政务绩效评估的五大板块[9]等。

第三类对电子政务系统的开况的评价是微观层面的评价，主要依据项目管理的理论和方法对电子政务系统的开发和运营的质量、有效性、规范化等方面进行。评价的内容通常涉及项目立项决策、项目设计、工程招投标、项目实施，以及最后的项目运营管理等全过程，形成电子政务项目的前评价、中评价和后评价等，以保障项目建设的成效，避免在建设过程中或建设后的应用中出现问题。

⒉电子政务评价中的问题分析

当前电子政务评价的研究和实践都有不少，但总的来看，还处于“各自为战”的阶段，无论是思路还是方法或是指标都缺乏一定的规范性和一致性。虽然电子政务标准化工作已经启动几年了，但从实际情况看，电子政务评价方面的标准化建设尚处于落后阶段。其主要原因有如下几点。

⑴对电子政务评价的认识还不够充分。在实际工作中，很多人并不能充分认识电子政务评价的作用，往往只是被作为排名、工作考核的手段，但实际上，评价的作用是多方面的。首先，评价具有导向作用，评价体系的设计可以引导被评价方按照所设指标的要求进行电子政务的建设与发展，避免方向性的错误或重大失误。其次，通过评价可以控制电子政务的建设和发展过程，可以及时发现问题并解决问题，避免严重后果的出现，这在一定意义上也是一种纠错机制。再次，评价也是一把度量工具，可以让我们了解电子政务发展的水平和效率，并以此为基础进行横向和纵向比较，找差距、树标杆，从而更有效地发展电子政务。

⑵缺乏充分的理论基础和实践经验。尽管我国现在有很多电子政务方面的评价活动，但总的来说，这些评价活动还没有比较完善的电子政务评价理论作为基础，其实践中的经验积累也不够。这一问题直接表现在很多评价活动的目标定位不明确，对于“评什么”、“如何评”等问题都回答不清，盲目性很大。最典型的例子就是，把网站评价等同于电子政务评价，直接基于政府网站建设情况来对电子政务的水平进行打分和排序，把政府网站建设水平或绩效简单等同于电子政务的水平或绩效。还有一些评价体系因追求理论上的逻辑性而在实践中产生误导，或因缺乏可操作性而流于形式，或因各地具体情况不同而导致评价指标的不适用。

电子政务评价的目的是为了从根本上改善政府管理和服务，提高电子政务绩效。“评价”本身不是目的，不能为了“评价”而评价。但现实中的一些电子政务评价，很多人把目光放在那些“名次”上，而不是放在通过评价所找出来的问题上，尤其对于一些评价结果较差的对象，缺乏必要的措施来激励和督促他们改进。这种过度重视评价结果而相应的激励制度又不合理的评价会产生很大的负面影响。

⑶现有的电子政务评价机制较为单一。目前有很多电子政务评价是上级行政机关对下级的绩效评价，带有比较浓的行政管理色彩和任务检查的性质。事实上，电子政务的评价需要建立多重评价机制，不仅需要来自上级管理部门的评价，还需要部门内部的自我检查式的评价，更需要来自外部第三方机构的评价，以及来自社会公众的评价。部门内部的评价，可以保证电子政务的建设与运营在正确的轨道上发展。来自外部第三方机构的评价主要是起到外部监督的作用，虽然现在有一些来自外部第三方的评价，但由于其缺乏权威性而往往不被政府机关重视，自然也就起不到监督的作用。而来自社会公众的评价，也是有效衡量电子政务绩效和服务水平的重要手段。

⑷评价活动的秩序缺乏法规和制度保障。电子政务评价活动很多处于自发状态，带有很大的随意性和偶然性，普遍存在无章可循、无责可言的情况，缺乏相应的法规、制度作为保障。这样的评价活动导致评价结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。比如对政府网站的评价，政府、企业、协会都在进行，但评价方法、评价指标、评价过程，乃至评价结果都不尽相同，这在一定程度上影响了政府管理部门和公众对政府网站水平的认识。再比如，很多地方把电子政务的有关评价列为信息化主管单位的一项常规工作，但绝大多数又没有上升到制度层面，甚至被用作创造政绩和“抓权”的手段。因此，需要建立与完善电子政务评价的法规与制度，通过立法途径使这项活动走上法制化、规范化和经常化的轨道；赋予电子政务评价明确的法律依据，使电子政务评价从一种零散的活动上升为一种科学的机制。如此通过科学、正确的评价促进政府信息化水平的提高、电子政务绩效的提高以及政府管理和服务能力的提高。

三、电子政务评价的标准化

⒈标准化的需求

从根本上讲，电子政务评价的标准化建设是电子政务发展本身的需要。从上文的分析来看，一方面是电子政务评价活动正在不断发展，另一方面有关电子政务评价的标准化进程还相对滞后。因此，电子政务的评价活动需要有标准化的支持，通过标准化的导向、规范、约束等作用，保障电子政务发展的协调一致和整体效能，使电子政务建设少走弯路。

首先，是与国际接轨的需要。信息化浪潮推动下的电子政务是社会发展的必然趋势，世界各国都要面对并顺应这一趋势。各国的具体情况不同，电子政务的建设与发展自然不会完全一样，但全球化的趋势又要求各国间的交流日趋加强，发展电子政务也不能例外，这就要求在电子政务评价的标准化方面也应符合这一需要。

其次，是与技术标准互补的需要。有人认为，评价活动通常是事后的，但实际上评价可以在电子政务发展的任何一个阶段发挥不同的作用，因此电子政务的评价标准建设是不能滞后的。虽然电子政务的建设很大程度上依赖于信息技术的发展，制定有效的电子政务技术标准是必需的，尤其是基础性技术标准在电子政务发展的初级阶段更为重要，但是技术标准的作用主要体现在对发展进程的推动，体现为电子政务发展的驱动力。而评价标准的作用是保证对电子政务发展的有效引导，体现为电子政务发展的牵引力。因此，电子政务技术标准和评价标准可以形成良好的互补机制。

此外，也是提高政府电子化服务水平的需要。电子政务的根本目标在于对社会与公众的服务，要规范和约束电子政务，因此，电子政务评价标准化还是为了保证和提高政府的电子化服务水平。通过科学合理的评价，可以使政府在大规模电子政务的实施与应用中做到政令畅通、业务联通、资源共享、提高绩效、减少重复、避免混乱等。从某种意义上说，电子政务评价标准化也是提高政府的电子化服务水平的根本需要。

⒉标准化的目标

电子政务评价标准化的目标在于：将电子政务评价活动作为一种长期的制度安排确定下来，以具有法律效力的规范性文件形式对电子政务评价过程中的各要素进行规范和约束，明确评价各方的责任；以制度机制来规范和引导电子政务建设，保证评价结果的科学性、客观性、公正性和决策支持性。

⒊标准化的原则

对电子政务的评价活动进行标准化，应遵循以下原则：

⑴依法原则。电子政务评价的标准化，可以保证评价活动能得以有效而持续地开展下去。对于标准的制定和执行，需要有法可依，即以立法推动电子政务评价的标准化，而且标准本身就是具有法律意义的规范性文件。

⑵目标适应原则。电子政务评价的标准化要与电子政务发展战略目标相适应。标准化本身不是目的，推动电子政务的发展才是目的，因此评价的标准化要与电子政务发展战略目标相适应，而且要体现一定的前瞻性和可持续发展性。

⑶绩效导向原则。开展电子政务评价工作的目的不应是建立竞争机制，尽管这种机制的存在也有一定的积极意义，但更为主要的目的应该是促成各级各地区政府部门政务电子化的绩效提高和协同发展。

⑷可比性原则。我国地域广阔，发展不均衡，发展电子政务的基础差异很大，因此对电子政务评价的标准化，要在评价体系、指标和数据等方面设定统一的解释，使得评价结果在不同政府部门之间具有可比性，且应体现明显差异，这样有利于通过比较分析找出问题，促进发展。

⒋标准化的内容

⑴对评价术语的规范。术语是传播知识、技能，进行社会文化、经济交流不可缺少的重要工具。但由于社会经济、科技等方面的快速发展，人类知识呈爆炸性的增长，由此出现相关词语概念的多态性。电子政务评价活动同样存在这种问题：不仅是电子政务方面的术语，还包括评价方法术语，都存在不统一、不规范的情况。因此，有必要首先对有关的名词术语给予规范化，这是电子政务评价活动规范化的基础和保证。只有很好地对术语进行规范化，才能提高电子政务评价活动的质量与效率。当然，术语规范化的目的，不是统一思想，而是统一表达。

⑵对评价模型的规范。评价模型是对评价过程中涉及到要素和指标及其之间的关系而采用图形或数学方式进行的描述，它所反映的是评价活动的机理，是一项评价活动的本质特征，也是评价活动的基础。评价模型应具备科学性和经济性，既能保证评价结果的准确、公正，又能够保证评价过程的效率。对电子政务评价模型进行一定的规范，就是为了很好地保证同类评价活动的一致性。

⑶对评价指标体系的规范。指标是用于评价的具体数据项，它是直接影响评价结果的因素。因此，要对电子政务评价进行标准化，必然要对评价指标及其权重的设定进行规范化。由于评价指标的选择、权重的确定，以及评价方法的选择在一定程度上会受到评价主体的价值观的影响和制约，因此通过对电子政务评价指标体系的规范，可以最大程度减少这种影响和制约。电子政务评价体系的规范应能体现“效益”、“公平”、“法治”等符合普遍利益要求的基本价值取向。

⑷对评价主体的规范。评价主体是评价活动的组织者和实施者，即评价者。其在评价活动中起着确认评价范围和内容、选择评价方法、制定评价准则、配置评价活动的资源、组合各利益相关者的需要等作用。可以说，评价主体在评价活动中起至关重要的作用，规定和影响着评价活动的方向。因此我们需要对评价主体的选择机制，以及评价主体的行为进行一定的规范化约束。就电子政务评价主体来看，其可以是来自多方面：有来自上级管理部门的，有来自政府部门内部的，有来自商业机构，也有来自非盈利的公共机构的，还有是一些高校或科研单位。由于这些机构的性质不同，其参与电子政务评价的目的也不同。为保证评价结果的公正性和权威性，需要对评价主体有相应的行为规范，以避免出现因缺乏严格的工作规范而导致评价过程混乱、评价结果失真，甚至是评价诚信危机等问题。

⑸对评价程序的规范。评价程序是对评价活动各个阶段的实施步骤的详细规定，是开展评价工作基本路径的具体描述。对评价程序进行规范化，是减少评价活动中程序变动的随意性，避免评价活动出现混乱的有效措施。美国等发达国家都很注重评价程序的规范性，例如美国国会在1993年通过了《政府绩效与成果法》，以国家法律的形式规定了政府绩效的评价。我国目前在电子政务评价程序方面还没有严格的规范，需要尽快制定评价程序的标准或规范，包括电子政务评价组织体系的建立、评价主体的认定或遴选机制的确定、评价标准的公示机制、评价过程的控制机制、评价结果的反馈机制等，以便让电子政务评价活动的所有参与者都有章可循，这也是评价活动公正性的必要体现。

四、结束语

“如何评价电子政务”本身就是一个很有挑战性的问题，而其标准化问题更具有较大难度。但电子政务的发展又迫切需要评价活动的规范化，可以说电子政务评价的相关标准是电子政务发展的重要支撑要素。笔者在进行“电子政务主要基础性技术标准的制定”项目研究时发现，基础性技术标准固然是电子政务发展的基石，但电子政务的评价标准同样也是属于关键性的标准，制定科学、合理的评价标准将有利于引导电子政务的发展，及时发现问题，保证电子政务建设与运营效率。

参考文献：

1 赵国俊．电子政务标准的类型、级别与形式[J]．情报资料工作，2005（6）：27-29

2 胡涵景．我国电子政务标准化浅析[J]．中国标准化，2002（6）：15-16

3 钟国文，陈艳红．论我国电子政务标准化体系模型的构建[J]．中国管理信息化，2005（9）：40-43

4 赵国俊．中国电子政务标准化的策略选择[J]．中国行政管理，2005（7）：41-44

5 怀进鹏，林宁，吴志刚．我国的电子政务标准化工作[J]．信息技术与标准化，2006（9）：7-10

6 徐晓林，李卫东．电子政务成熟度评价的四个基本维度[J]．电子政务，2007（8）：39-44

7 朱正威，冯波．电子政务产品质量评估初探[J]．西安交通大学学报：社会科学版，2004，24（3）：43-46

8 张成福，唐钧．电子政务绩效评估模式比较与实质分析[J]．中国行政管理，2004（5）：21-23

9 杨云飞，白庆华．电子政务评价指标体系[J]．计算机应用与软件，2004（8）：61-65

作者简介：

褚峻，男，1971年生，中国人民大学信息资源管理学院副教授、博士。主要从事政府信息资源管理、信息分析与评价等方面的研究。

（本文责编：黄蓉）