政府的经济法责任浅议

摘 要:政府的经济法责任是政府因违反其经济法职责而应承担的法律上的不利后果,内在地包涵了责任及制裁两方面。经济法责任是独立的,有独立的经济法责任才有研究政府的经济法责任的必要与可能;研究政府的经济法责任又证实了经济法责任的独立。本文在对经济法责任等概念进行解析之后,试图通过对政府的经济法责任与民事责任、行政责任的比较,论述研究政府的经济法责任问题对于经济法责任独立性问题的巨大作用。又从实际出发,论述了我国政府的经济法责任从立法情况到实现途径的不足,并提出一些建议。

关键词:政府的经济法责任;经济法责任的独立性;政府经济法责任的立法;实现机制

正如耶林所说,没有强制力的法律规则是“一把不燃烧的火,一缕不发亮的光”。任何部门法都应有自己的法律责任,这是法的强制性的内在要求和体现。有了法律责任的约束,权利义务的实现才有保障,法律才能够在现实中发挥作用。经济法是以社会利益为本位的法,要发挥其特有的调整国家经济调节关系,维护社会经济稳定发展的作用,必须建立完善的经济法责任体系,对各种违背经济法的行为进行制裁。其中,政府的经济法责任对于整个经济法责任体系的构建起着重要作用,需要学界予以关注。

在我国,政府作为经济法的主体,针对市场缺陷引起的市场失灵采取包括市场强行规制、直接参与投资经营、宏观调控等一系列救济措施,这是政府行使法律赋予的职权。那么,根据权利(权力)义务相一致原则,政府理应在没有依法履行职责的情况下承担责任。政府的该种责任是经济法责任的必要组成部分。同时,政府是权力中心,权力如果不被加以制约,容易随意扩张。权力与经济结合,更容易导致腐败和侵犯民众正当经济权益情形的出现,出现政府失灵。为防止政府失灵,确立政府的经济法责任有着重大意义。

一、经济法责任的界定

要界定经济法责任首先要界定责任。何为责任,学界基本有义务说、制裁说、后果说三种观点。通过比较分析本文更倾向于后果说。首先义务说认为,“法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系有责主体的、带有直接强制性的义务,亦即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。”①义务说承认了责任与权利和义务之间前后有序、紧密相连的逻辑联系,这一点值得肯定。义务是第一性,责任是第二性,义务并不当然产生责任,只有在义务没能依法履行时方有责任产生。这是由于在权利本位观念的影响下,法律责任的设置以权利的实现为依归,责任是在违反“第一性法定义务”(即义务)的情况下产生的,有保障权利的有效行使以及义务的顺利履行的作用。但是将责任表述为“第二性义务”不符合厘清概念与清晰表述的需要。其次就制裁说,后果说更加贴切。责任实则是因违反法律的强行性规定而导致的否定性后果,这种后果包括法律责任与法律制裁两个相关联的环节。总的来说,违反法律义务,导致法律后果;法律后果即行为人应负法律责任,并需强制其履行法律责任;强制其履行法律责任即为法律制裁。那么,违反经济法所规定的法律义务需承担经济法所规定的后果,行为人承担经济法责任,受到经济法制裁。

因此,经济法责任,或称经济法主体的责任,是经济法主体因实施了违反经济法规定的行为而应承担的法律后果,或者说,是经济法主体因实施了违法行为,侵害了经济法所保护的法益,而应受到的经济法上的制裁。

二、政府的经济法责任之界定

在对政府的经济法性质的研究中发现,有学者把政府的经济法责任看作是一种角色责任。经济法的本质是国家干预之法。国家干预就是为了维护和促进社会经济结构和运行的协调与稳定,对社会经济进行某种调节。由于国家是国际法上抽象的主体,国家将其干预经济的职能让渡给政府承担,在实践中由各级政府、政府中的各种职能部门代表与行使,总体上表述为政府。②因此,国家干预也可以说是政府干预,政府扮演社会整体经济利益的维护者之角色,替代国家行使经济职权,就是所谓的政府在经济法上的角色责任。经济法调制主体与调制受体并不处在同一层级,二者的权利义务分配的不同,责任的分配不同,各自承担分内的角色责任。角色责任的意义在于其点明了经济法主体权利义务分配的特殊性。但如果要把政府的经济法责任定义成角色责任,就应把政府的角色责任限制在政府在没有依法或者正当行使其经济调节职责时承担的不利后果,包括责任与制裁两个方面。

三、政府的经济法责任与经济法责任的独立性——学理上构建政府经济法责任的意义

(一)经济法责任的独立

政府作为经济法的重要主体,通过规制市场主体行为、宏观调控市场引导资源配置等手段,维持着社会经济的快速发展。经济法的独立性已被广泛认同,但学界对经济法责任的独立性还有争议。由于传统的民事责任、刑事责任、行政责任、违宪责任四大责任的划分根深蒂固,而且经济法责任的形式除个别外大部分都来自这几大责任,因此,很多人认为经济法没有自己独立的法律

责任,或者经济法责任是民事责任、刑事责任和行政责任的综合(经济法综合责任论)。

实际上,经济法没有独立的责任或者经济法综合责任论都是站不住脚的。经济法是近展起来的法,以政府职能的社会化为产生前提,它从传统的民法、行政法的狭缝中脱胎而出,其法域也应有自己独立的责任形态。因为任何部门法都应当包含有本部门法的法律责任,这是法理学上法的强制性的要求和体现,以及能够在现实生活中发挥作用的前提条件。

既然经济法是独立的,通过一般法学逻辑可以推演出经济法责任同样是独立的。主要理由是法律责任不是孤立存在的,而是立法思维活动的自然延伸和必然结果,是权利义务配置后的必然环节。③如果经济法对主体的权利义务已有规定,并明确了违反义务的法律后果,则只要相关主体违反经济法规范,便同样应承担经济法上的责任。④经济法的权利和义务是特殊的,特殊的权利义务配置必然需要与之适应的责任制度。

对经济法责任独立的肯定也是以下将经济法责任与民事责任、行政责任相比较的前提。

(二)研究政府之经济法责任对经济法责任独

立之裨益

经济法责任要实现独立,离不开对政府的经济法责任的学理探究。这是因为,任何法律责任首先是法律主体的责任,经济法责任主体有别于民事责任主体、行政责任主体的重要一点就是有关政府责任的制定。对政府经济法责任的研究有利于对经济法责任独立的论证。

1、政府的经济法责任与民事责任对比

首先,民商法中并没有直接规定政府的民事责任,这一点与经济法中直接规定了政府的经济法责任有本质差别。由于政府不是民商法上的平等主体,民商法没有对政府的民事责任的直接规定。但政府是经济法上的调制主体,因此经济法中天然地有对政府责任的规定。也就是说,民商法的制定是为了让社会上每个平等主体遵行,政府并不直接参加该法律关系,不以自己为一方权利义务主体。即使政府有时会以特殊民事主体身份承担民事责任,但民商法中政府并不是责任主体。

进一步从调整对象来看,经济法的调整对象是国家经济调节关系,即在国家调节社会经济过程中因国家调节而引起的,以国家或者政府为一方主体的关系。⑤民商法调整的是平等主体之间的权利义务关系。不同的调整对象决定了法的功能和目的不同。民商法维护的是个人利益,为了实现私人利益多规定补偿的填平的责任。经济法维护的是公共利益,强势主体给弱势主体造成损害时不仅应为弱势主体进行补偿,同时要为可能损害的公共利益进行维护。其中,政府的经济法责任尤为重要。一方面,政府承担着维护公共利益的职责,应为其设置经济法上的责任以督促其履行职责;另一方面,政府拥有很大的公共权力,这种公共权力与经济结合,其不当或者违法行使对社会造成的损害更大,也就更需要设立责任。因此,制定政府的经济法责任是经济法责任的重要一环,单凭民事责任是不能满足的。

2、政府的经济法责任与行政责任对比

有学者认为,政府的经济法责任就是行政责任,因为都是基于限制政府公权力的考虑而设置的制度。其实不然。行政责任虽然也规范了政府的行为,但是行政责任不能保护社会利益。行政法是公法,目的是限制公共权力滥用,维护相对人的利益。而政府的经济法责任,不是仅仅对单个人负责,而是对整个社会负责。这样看来,行政责任保护的利益范围是有限的,行政责任保护行政相对人,不是不特定的整体,不能涵盖社会利益。因此,政府的经济法责任不能与行政责任划等号,维护社会公共利益,必须要规定政府的经济法责任。

通过以上分析,我们可知,经济法特别规定了政府责任,这是单单调整平等主体关系的民法里所没有的;经济法责任包括政府的经济法责任旨在维护社会利益,这是仅仅保护行政相对人利益的行政责任所不能涵盖的。因此,经济法责任是特殊的、独立的。

四、政府经济法责任与制裁——现实中政府经济法责任状况及反思

根据前述,本文对于责任采“后果说”,经济法责任就是政府在没有依法或者正当行使其经济调节职责时承担的不利后果,包括责任与制裁两个方面。以下,分别对我国有关政府经济法责任的立法情况,以及政府的经济法责任实现机制两方面进行论述。

(一)我国政府经济法责任的法律制定情况以及反思

1、我国政府经济法责任的法律制定情况

政府的经济法责任规制的是政府违反经济职权的行为。主要分为三类:不依法行使经济职权、不当行使经济职权、怠于行使经济职权或不作为。对我国经济法中已规定的政府责任进行研究发现,经济法在政府的经济法责任规定上存在严重缺失。有以下几个问题:

首先,应当规定政府责任的地方没有规定,以政府不作为为典型。例如,《反垄断法》第二十五条规定,“国务院反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合规定的文件、资料之日起三十日内,对申报的经营者集中进行初步审查,做出是否实施进一步审查的决定,并书面通知经营者,如果行政机关逾期未做出决定,经营者可以实施集中”。这里,行政机关及其工作人员逾期未做出决定实际上就是一种政府不作为行为,法律却没有规定此处政府不作为应担负的责任。又比如,《价格法》第二十三条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性”。同样,此处法律对政府不举行听证会的不作为行为没有设定相应的法律责任。单纯靠政府自觉举行听证会,不利于公共利益的保护。

其次,政府责任多流于替代责任,没有体现经济法责任对公共利益的维护功能。根据前述,政府的经济法责任是政府因违反其经济法职责而依法应当承担的法律上的不利后果,而我国很多经济法律法规,往往对政府的违法行为没有规定经济法责任,却以有关责任人员的民事责任、行政责任、刑事责任取代。这种替代责任属于工作人员的个人责任,而不是政府作为经济法主体的经济法责任。⑥导致政府不能受到有效的责任监督。而且,单单追究相关责任人员的责任,对可能或已经损害了的社会利益没有起到补偿或者保护作用。比如《反不正当竞争法》第三十一条规定:“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员、,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,给予行政处分”。第三十二条规定:“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员,对明知有违反本法规定构成犯罪的经营者故意包庇不使他受追诉的,依法追究刑事责任”。此外,《证券法》第二百二十七条、第二百二十八条,《银行业监督管理法》第四十三条,《城市房地产管理法》第六十三条、第七十条等均只规定了有关直接责任人员的法律责任,缺乏对政府法律责任的规定。

2、对于采取经济法责任形式的建议

法理上有强制、补偿、惩罚责任。对于政府的经济法责任本文认为应该灵活采取多种方式。比如对于政府的不作为,应当苛以强制性责任,具体形式有实际履行、限制或剥夺相关调制资格等;对于政府不当行为,应规定补偿性责任,形式有撤销、变更或重新做出调制行为、政府经济补偿、理发行决策失误补偿等;针对违法行为,规定惩罚性责任,具体的责任形式有引咎辞职或罢免、限制或剥夺相关调制资格、惩罚性赔偿等。

(二)我国政府的经济法责任实现机制现状及建议

违法之否定后果包括责任与制裁两内容,责任是一般法律规定,要真正达到目的还需有效的责任实现机制。我国目前还没有形成完善的经济法诉讼体系,而一般采取的民事诉讼途径与行政诉讼途径对于追究政府的经济法责任都有其局限性。民事诉讼的缺陷自不用说,行政诉讼的结果也就是转化为行政机构工作人员的行政责任或刑事责任,无法维护公共利益。

鉴于我国新修改的民事 诉讼法已经规定了公益诉讼,其五十五条规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”,那么,为了完善政府经济法责任的实现机制,可以考虑建立行政公益诉讼制度,就是当公民认为政府有违反经济法职权的行为并且侵害了公共利益或有侵害之虞时,虽与自己无直接利害关系,但为维护公益而向特定机关提出诉讼请求,并由特定机关向法院提出行政诉讼。这样,避免了行政诉讼原告必须是行政相对人的资格要求,更利于对政府进行监督,保障其能够依法行使职权。

五、结论

政府的经济法责任是政府因违反其经济法职责而依法应当承担的法律上的不利后果,包括责任以及制裁两个方面。在学理上,研究政府的经济法责任对于经济法责任的独立性证明有很大裨益;在实践上,我国政府的经济法责任从法律规定到实现途径都有不足,应当重新审视并完善。有关政府宏观调控行为不具有可诉的问题,仍然亟待解决。有学者认为宏观调控决策行为不具有可诉性,但宏观调控执行行为具有可诉性。此问题是有关政府经济法责任的热点话题,有待学界的深入研究。