全面深化改革进程中的制度执行问题探析

【摘要】制度执行力是国家治理能力的集中体现，是国家治理现代化的重要基础和前提。然而，随着社会价值选择日趋多样化，在以“多元共治”为核心的现代治理理念下，作为实际制度执行者的多元治理主体，易产生违背制度设计的初衷来展开治理活动的动机，并导致制度执行不规范、不彻底问题在现实中时有发生。解决制度执行过程中的委托问题，提高制度执行力，成为决定国家治理现代化目标加快实现的关键。

【关键词】制度执行 治理能力 委托

【中图分类号】C936 【文献标识码】A

2014年2月17日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上，发表了重要讲话，指出“国家治理体系和治理能力是一个有机整体”，是“一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”。该科学论断说明，推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的实现，不仅需要完善和发展中国特色社会主义制度，更需要提升制度的执行力，使制度的效能在实际运行中真正得以有效发挥。近年来，随着改革的日益深化，我国关于改革和发展的各项制度在科学性上得到了切实提升，经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的制度建设稳步、有序推进，中国特色的社会主义制度在整体架构和具体安排上均日趋成熟。在这样一种现实背景下，实现国家治理现代化的目标，就更主要地取决于各项制度在现实中能否按照最初所预设的那样得到有效执行。可以说，今后在全面深化改革进程中，通过提高制度执行力，来促进国家治理能力的提升，成为国家治理体系全面发挥其自身应有作用，继而加快推进国家治理现代化进程的关键因素。

然而，尽管从总体上来看，自实施改革开放以来，党和国家有关改革发展的各项制度在各个层面都得到了较为有效的执行，但是地域大国、人口大国等现实国情所决定的多层级政府共同治理的架构，使得“委托问题”一直存在于上下级的政府关系之中。其具体表现为，在缺乏切实有效的监督和问责等机制的情况下，作为很多制度的实际执行主体的地方政府，为实现与作为委托主体的中央政府所“不一致”的最大化目标，经常出现越权、缺位等问题，进而使得其中的一些制度在执行过程中偏离了党和国家最初所预设的路径，执行不到位、不彻底、甚至完全得不到执行等情况时有出现。可以说，经济分权是理解转型期中国的基本制度背景①，其不仅一定程度上造成制度执行效率的低下和制度效能的更为充分发挥，而且也影响了改革发展的实际进程。积极创新政府职能转变过程中职能部门的管理模式等，能够有助于提高政府部门在推动改革过程中的执行力，降低成本。②

全面深化改革进程中，“多元共治”成为核心的治理理念，除各级地方政府外，企业、NGO（非政府组织）以及公众个人在很多时候都成为国家和社会的实际治理主体，也即成为制度的执行主体。而随着社会价值选择越来越多样化，社会主体之间在利益诉求、最大化目标等方面变得更加复杂多样，这无疑助长了委托问题出现的可能性，应引起足够重视。

制度执行力与国家治理能力的内在统一

国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。如果说国家治理体系是治国理政的制度体系的话，那么对于国家治理能力，就可理解为国家和社会治理主体通过应用治理体系而参与治国理政的能力。遵循着这样的逻辑，在中国的语境下，国家治理能力就是善治背景下多元治理主体应用中国特色社会主义制度，对经济、政治、文化、社会等领域的各项事务进行管理的能力。这其中，作为治国理政的各项制度，不仅对国家治理体系的架构做出了本质规定，而且为国家和社会治理主体开展相关的治理活动提供了手段和工具，使相关治理活动在现实中的有序展开和推进成为了可能。因此，通过不断完善治国理政的有关制度安排，是逐渐搭建起完整的支撑现代国家运行的制度结构，以及促进国家治理能力不断提升和最终走向现代化的必要基础和前提。

但是应该注意的是，现实中，即便制度设计和构建得再科学完善，倘若没有被国家和社会治理主体按照预定的路径加以运用和实施，那么制度注定将形同虚设，难以实现预期的目标和发挥应有的效能，治理体系和治理能力的现代化也就无从谈起。

另一方面，从内涵来看，制度执行力就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力。③也就是制度执行主体对制度的有力执行。因此可以说，制度执行力与国家治理能力两者之间有着内在的统一关系。更确切地说，强劲的制度执行力，是实现高水平的国家治理能力的根本前提。

改革进程中的委托问题

关于委托关系。20世纪30年代，美国著名经济学家伯利和米恩斯进行的一项研究发现，企业所有者兼具企业经营者的身份，存在极大的弊端和隐患，在此基础上两位经济学家提出了“委托理论”，倡导将所有权和经营权相分离，使企业的实际所有者在保留对生产经营剩余的索取权的情况下，将经营和管理企业的权利让渡给企业的“实际管理者”，以促进企业的实际管理者通过加强管理、改善企业效率等来实现企业经营利润的最大化。该理论的主要观点是：委托关系的产生及产生的必要性，在于社会生产力的发展和企业规模化生产的出现。例如，随着社会生产力的发展，促进了社会分工的进一步细化，而绝大多数的社会资本所有者，由于自身知识水平，以及能力和精力上的限制，使得其在现实中没有能力全面地行使其所有者的权利。而专业化的分工，又促进了具有专业知识和技能的企业管理经营人员的产生，与资本所有者相比，他们更加有能力和精力行使好管理经营企业的权利。

该理论同时认为，在信息对称的情况下，人的举动和行为是能够被日常观察到的。因此作为委托人的企业所有者，可以根据其自身所观测到的人的行为，针对人制定有效的激励和约束措施。而在这种情况下，人就将按照委托人的意愿展开管理经营活动，并实现委托人所期待的最大化目标。此后，新制度经济学派将该理论从企业进一步扩大到了整个社会领域，即认为制度制定者和实施者发生分离后所可能产生的问题，也可从委托关系的角度加以分析。

但是，新制度经济学派所开展的相关研究和论证还发现，在委托关系中，委托人与人两者的效用函数往往是不一致的。例如，作为一个资本或企业所有者的委托人，更多是从纯粹的经济利益的角度来考虑问题，因此更主要是追求自身财富最大化；而作为实际管理或经营者的人，则更多是从效用的角度来考虑问题，因此所追求得往往是工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间等要素总和最大化。所以，在委托人和人之间，必然存在着利益上的冲突和分歧。

进一步地，新制度经济学派的有关研究还发现，在现实中，信息对称的情况是极少的，更多时候，在委托人和人之间，往往存在着较为严重的信息不对称问题，而且交易成本又是大于零的。这意味着，为了实现信息对称，往往要产生较高的交易成本。所以，因交易成本所带来的限制，将使得委托人发现，准确地观察人的偏好和行为，继而制定有效的激励和约束机制，成为了一种偏离帕累托最优的选择。另一方面，在缺乏有效监督的情况下，人会产生实现自身效用最大化的动机和行为，并最终损害到委托人的最大化利益，也即产生了委托问题。

改革中委托问题的出现。在央地关系框架下，应该说，委托关系在我国的政府间长期存在。但是在计划经济时期，有关经济社会发展政策，完全是以行政指令的方式下达给各级地方政府，因此在央地关系中，中央的行政指令是其中的唯一变量，地方政府部门并没有实际的决策权和与中央所不一致的最大化目标，其集中的表现就是地方政府并没有掌握一定的财权。因此，地方政府在开展经济社会建设活动中，与中央所指令的保持着高度一致性。单纯就当时的制度效率来看，中央制定的有关制度，在地方基本得到了切实而有效的执行。

然而，自实施改革开放以来，央地之间的权利义务关系发生了改变。特别是“放权让利”改革，一方面使地方政府承担了推动地区经济发展的重任，另一方面相应给予了地方政府在经济社会建设和资源分配上的一定决策权。在这一过程中，中央与地方政府之间的关系，从单纯的“行政隶属”转变成了“契约关系”。当然，这种契约关系的形成有其合理性和必要性，实施改革开放后，面对越来越多的对于公共物品和公共服务的社会需求，以及面对众多经济社会资源、产品等的调节和配置，仅仅依靠中央政府部门，注定将是无法实现的。也正因此，中央通过给予地方一定的权利并使其承担相应的义务，促成了两者之间的契约关系。

与此同时，在“放权让利”改革过程中，央地间的最大化目标事实上也发生了偏离，对于中央政府部门而言，更多是从全局出发，考虑如何实现整个社会利益和社会福利的最大化；对于地方政府来讲，则更主要是为了推动地区经济的高速增长，以实现税收以至自身收益的最大化。加之当时对地方政府的考核主要以GDP总量和增长为标准，因此地方政府追求经济增长的动机无疑进一步得到强化。

而从对于各种信息的获取上来看，在中央政府与地方政府之间，现实中存在着较为严重的信息不对称情况，因中央政府获得地方经济社会等领域的信息往往要面临较高成本，使得中央政府在委托关系中由于缺乏足够的信息收集量而处于信息劣势；地方政府则凭借其自身的地域优势掌握着大量的信息，因此处于信息优势地位。④凭借信息优势，地方政府经常在行为上出现偏离中央政府意愿和初衷的举动，对中央有关制度视而不见、执行不规范等情况时常发生。

总之，处于转型期的中国社会，存在较为普遍的“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有对策”“约束有效、监督乏力”等制度执行不力的问题。⑤如为了实现地方利益的最大化，地方政府对区域性公共物品和服务的供给不足，对区域性公共事务和公共问题采取“不理会”和“不作为”的态度，对区域性公共资源和设施采取偏离帕累托最优的过度使用等等，以至于在推动地区经济高速增长的同时，也带来了一些较为棘手的经济社会问题，降低了经济社会整体的运行效率。

“多元共治”下的制度执行难题。随着国家治理现代化这一全面深化改革总目标在十八届三中全会被提出，政府、企业、NGO、社会公众等作为治理主体的身份越来越得到强化，在这样的背景下，国家治理体系中的委托关系变得更加复杂，其不仅存在于不同层级的政府之间，而且存在于政府与企业、政府与社会组织、政府与公众等不同的国家和社会治理主体之间。当然，这种“多元共治”的治理格局，不仅有利于引导更多的社会力量参与治理活动，而且有利于更为广泛地调动各种社会资源。

然而，互联网信息技术在近年来的飞速发展，并没有解决社会上所存在的信息不对称问题，虽然高速发展的互联网使得信息的获取变得更加便捷，但面对海量信息，人们在阅读方式上却逐渐出现了碎片化倾向。不同社会个体之间，所获取和掌握的信息往往不同。近年来不断波动的中国股市，就是信息不对称问题的直接体现。

与此同时，多元化的时代，不同社会个体之间的价值判断和选择日趋多样化，也并非单纯地追求经济意义上的利益最大化。相比之下，其更多是从效用最大化的角度来作出决策和行为，而且其自身的效用函数，也包含了越来越多的具有个性化特征的要素和变量。这使得有关制度被制定后，相关治理主体往往会有意识地按照自身最大化的目标对其进行选择性执行，并造成制度执行不力问题。现今社会生活的各个方面、各个领域甚至各行各业，其制度化建设、法制化建设、规范化建设均取得了长足的进步，制度的空白点越来越少，但是制度的执行效果却不甚理想。⑥

提高制度执行力的对策措施

激活“沉睡”的制度，高效、规范地执行富有“生命力”的制度，唯此才能在完善和发展中国特色社会主义制度的进程中，实现制度的真正效能，以更为有效地推进国家治理现代化。具体而言，为有效解决委托问题，提高制度执行力，可从以下三方面着手。

提升制度执行的可操作性。制度执行过程中所必须要付出一定成本的现实，是影响制度执行力的重要因素之一，故而也成为影响制度最终发挥其自身应有效力的关键环节之一。因此当制度被设计和构建出来以后，有关部门要在制度的运作机制、制度执行主体的配置等方面做出科学、明确、具体的安排和规定，以此降低制度执行成本，进而促进国家和社会治理主体规范、高效地执行相关制度。

强化问责机制。虽然新制度经济学派强调了以道德为核心的非正式制度在规范个体行为方面的重要性，但仅靠道德上的自律和自觉，并不能从根本上解决制度执行不力的问题，特别是在当前人们价值选择更加趋于多元化的社会背景下。强化和完善相应的问责机制，通过加强对制度执行过程公正性、规范性等方面的考量，是非常重要的。当然，为提高问责的信度，可在落实问责机制的过程中实行程序透明化和问责结果公开化，并鼓励公众参与监督和问责。

建立责任共担机制。随着社会网络化的日趋深化，对于制度的执行，也往往需要多个部门和主体之间展开合作，共同推进，单靠某一部门来执行制度的时代已然成为了过去。而一旦某个部门或主体出现制度执行不力的情况，就会导致整体的制度实施路径偏离既定的方向。与此同时，在多个部门和主体共同参与制度执行的情况下，相互依赖和推卸责任的心态也很可能导致搭便车情况的出现。为此，通过建立责任共担机制，一方面能够保证各部门和主体之间展开通力协作与配合，另一方面能够激发各部门和主体相互监督的积极性。

（作者单位：中原工学院信息商务学院）

【注释】

①陈硕，高琳：“央地关系：财政分权度量及作用机制再评估”，《管理世界》，2012年第6期。

②方强：“政府职能转变过程中的职能部门管理模式创新”，《管理世界》，2014年第12期。

③莫勇波，张定安：“制度执行力：概念辨析及构成要素”，《中国行政管理》，2011年第11期。

④高燕妮：“试论中央与地方政府间的委托―关系”，《改革与战略》，2009年第1期。

⑤麻宝斌，段易含：“再论制度执行力”，《理论探讨》，2013年第2期。

⑥李拓，童泽林：“制度执行力：国家治理能力现代化的关键”，《领导科学》，2014年第3期。

责编/王坤娜