关于草原生态保护补助奖励机制的几点思考

2010年10月，国务院做出决定，在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制。我区经过积极准备，认真筹划，出台了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》遵循统筹规划、分类指导，生态、生产、生活“三生”共赢，政府引导、部门合作、牧民为主体和公平合理的原则，特制定了适合我区的更具体的方法和措施。《方案》设计的补奖面积达到10.2亿亩（包括尚未到期的退牧还草工程区和阶段性紧牧区），占自治区草原总面积的89.6%。

一、《方案》七大亮点

（一）采取“四到盟市”的措施

即资金、任务、办法、责任到盟市。《方案》要求，各盟市在自治区统筹监管下，制定各自实施方案，报请自治区并经审核批准后实施。“四到盟市”的措施有利于各盟市根据自己的情况制定更适合当地的相关措施，避免了在全区范围内搞“一刀切”。

（二）采用“标准亩”为计算方法

内蒙古草原面积达到11.38亿亩，东西跨度达2400多公里，从大兴安岭沿麓的草甸草原到阿拉善的荒漠草原分布着5大地带性植被，各类草场平均单产在23-191公斤/亩之间，载畜能力每个羊单位在7-106亩之间，各类草原产草量、载畜量差距较大。《方案》根据我区实际，以全区平均载畜能力为“标准亩”，按标准亩系数分配每个盟市补奖资金，实现了东部、西部的区域平衡，同时也为各盟市进一步分解资金提供了合理依据。

（三）实行封顶和保底措施

我区实行草原“双权一制”，推行草牧场承包经营时，集体所有草原基本以嘎差村为单位，以牧户人口或人口、牲畜数量相结合的办法，给牧户划分草牧场。因此，受到嘎差村原有草牧场面积、牧户人口和牲畜数量等因素的影响，各地牧民人均草牧场面积差距较大。《方案》中禁牧补贴、草畜平衡奖励以草牧场面积进行补贴，容易造成牧户之间补贴金额的较大差距。《方案》实行封顶和保底的措施，避免了农牧户补奖额度过高或过低，保障了绝大多数农牧户的合法利益。

（四）实施分期减畜制度

《方案》确定，禁牧区按照4:3:3的比例3年完成减畜。草畜平衡区原则上也是4:3:3的比例3年完成减畜，对于个别减畜压力大的旗县按照2:2:2:2:2的比例5年完成减畜。分期减畜降低了我区畜产品市场的供应波动和价格波动，也避免了农牧民收入的大起大落。

（五）在牧区优先实施

《方案》确定，在33个牧业旗市和其他地区牧业苏木镇、嘎差村优先覆盖。进入新世纪以来，国家加大了“三农”扶持力度，使各级财政的“三农”转移补贴快速增长，而牧区政策性补贴无论种类还是总量明显少于农区，成为影响牧民稳定增收的重要因素。为此，我区出台内政发[2010]1号文件，即《内蒙古自治区人民政府关于促进牧民增加收入的实施意见》，对减缓农区与牧区、农民与牧民的政策性补贴差距起到重要作用。但是，从整体看，农民的政策性补贴仍高于牧民。草原生态保护补助奖励机制优先在牧区覆盖，对进一步缩小农民与牧民的政策性补贴差距将起到积极的作用。

（六）坚持“五到户”

《方案》明确提出任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。“五到户”不仅保障工程的顺利实施，也保障了农牧户的应得利益，体现了政府及相关部门的公平、公正、公开的服务理念。

（七）建立动态监测与评估保障服务体系

为了及时掌握草原生态保护补助奖励机制实施的成效，将遥感卫星技术与地面抽样调查相结合，在机制实施区设置988个地面监测点，838个主要草原类型的调查路线样点，对植被生长状况、生态状况、家畜状况等30个指标进行监测，从植物种类、盖度、产量等13个指标进行评价。同时，草畜平衡区以牧户为单元的检测评价措施不仅有利于《方案》的顺利实施，更有利于在牧区建立全面、系统、动态的草原生态监测和评估体系。

二、几点思考

草原生态保护补助奖励机制是继退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大农牧民期望已久的利国利民的工程，将为草原生态保护及农牧民增收起到非常积极的作用。但是，因地区差异和工程启动时间紧迫、任务重实施当中可能会面临一些问题和挑战。

（一）可能带来畜产品市场波动

我区牧区草原冷季实际超载牲畜为1100多万个羊单位，禁牧区、草畜平衡区减畜任务以3-5年完成计算,每年减少牲畜300万个羊单位以上，市场畜产品供应量短期内增量较大，可能导致畜产品卖难、价格走低或不法商人趁机压价的现象。因此，各地政府要对禁牧区、草畜平衡区的减畜任务，以旗县、苏木镇为单位进行统一组织，在任务期内按季度进行再分解，避免因畜产品价格降低而造成农牧民利益受损。

（二）可能进一步拉大牧民人均纯收入的地区差异

以呼伦贝尔市和赤峰市为例，2010年呼伦贝尔4个牧业旗牧民人均纯收入为8518元，赤峰市5个牧业旗为4450元，相差4068元。采用分盟市标准亩折算系数，对以上9个旗草畜平衡金额进行初步测算，呼伦贝尔4个牧业旗牧民人均补贴金额为4000元以上，赤峰市5个牧业旗为300多元，差距较大。从牧区整体看，兴安盟、通辽、赤峰、乌兰察布等盟市的9个牧业旗和锡林郭勒南部3个牧业旗牧民人均纯收入普遍较低，其中11个旗牧民年人均纯收入均低于全区农牧民人均纯收入（5530元），只有通辽市扎鲁特旗略高于全区农牧民平均水平。兴安盟科右前旗牧民收入最低，只有3577元，不足全区农牧民平均水平的2/3。同时以上牧业旗草牧场面积小、人口较多，获取的补奖金额相对较少，需要采取相应的平衡措施。

（三）草原生态监测与评估难度较大

仅以牧区频繁多发的自然灾害为例，牧区有旱灾、白灾、黑灾、病虫害等各种自然灾害，每年在各地区发生不同程度的各类自然灾害。在监测、评估中如何考虑灾害影响及其程度，对相关技术人员来说，将面临诸多的难题。

（四）实施移民工程需要科学规划

《方案》提出，计划5年完成生态移民10万人。据自治区“十二五”规划纲要，到2015年，我区城镇化率由2010年的55%提高到60%，乡村人口由1105万减少到1008万，乡村人口减少100万左右。10万移民只占其中的10%，与我区乡村总人口比较不足1%。从以上数字看，10万生态移民的任务比较容易完成。但是，我们必须清醒地认识，生态移民的重点在西部或中部的生态脆弱区，禁牧区内的很多嘎查村可能整体转移，对禁牧区来讲，移民比例不只是1%，而是百分之几十，甚至是百分之百。因此，移民集中区的各地政府要加强移民公共服务、社会保障、再就业等扶持力度，更多地鼓励和引导有较强社会责任感的企业、社会团体或个人等参与移民搬迁，采取多种形式，稳步推进，真正做到使移民“移得出、稳得住、能致富”。

三、几点建议

畜牧业生产是牧区主要收入来源，约占总收入的90%。加大牧区畜牧业生产性政策补贴，加快转变牧区生产方式，对牧区草原生态保护、现代化草原畜牧业建设、牧民稳定增收和边疆稳定将起到至关重要的作用。

（一）牧区草牧场纳入农业保险补贴范围

自治区玉米、大豆、小麦、油菜籽、葵花等农作物已纳入国家和自治区农业保险补贴范围。牧区草场、牲畜等因受灾统计难度较大，一直未能纳入相关保险补贴范围，保险机构业未设立相关业务。目前，国家和自治区正在积极推进草原生态保护补助奖励机制，将遥感卫星技术与地面抽样调查相结合，在机制实施区设置988个地面监测点，838个主要草原类型的调查路线样点，对植被生长状况、生态状况、家畜状况等30个指标进行监测，从植物种类、盖度、产量等13个指标进行评价。这对保险机构对草牧场的检测、评估提供了极其有力的条件，对牧区草牧场纳入国家和自治区政策性保险补贴铺平了道路。草牧场政策性保费补贴比例可参照农作物执行。

（二）牧区草畜平衡实施区继续实施休牧补贴

季节性休牧制度对牧区春季牧草的返青、沙尘危害的降低和全年草原植被盖度的提高起到了重要作用。国家和自治区草原生态保护补助奖励机制，把季节性休牧未纳入补贴范围，京津风沙源治理等工程只覆盖项目区内的草牧场，项目区以外的草场没有相应的国家和自治区扶持资金。例如，锡林郭勒盟12个旗县市全部在京津风沙源治理区，但是治理草原面积只占到应治理面积的20%，仍有80%的退化沙化草场在项目区之外。内政发[2010]1号文件确定，对未纳入国家和自治区生态建设项目区的季节性休牧草场，各盟市自行制定补贴办法和标准给予补贴。但大部分盟市地方政府财力有限，实施季节性休牧制度难度较大，今年春季部分牧区因缺乏相应资金未能实施季节性休牧。因此，需要把季节性休牧制度及相应补贴政策纳入国家和自治区长期扶持政策范畴，予以保障。

（三）扩大良种基础母畜补贴范围，提高补贴标准

内政发[2010]1号文件确定，对牧户养殖良种基础肉用母牛，每年每头给予50元的补贴；各地可在严格执行草畜平衡制度的前提下，对年末未超过核定载畜量牧户的良种基础母羊及其他地方优势畜种给予适当补贴。各盟市按照文件要求对良种基础肉用母牛养殖户进行了补贴，但对良种基础母羊及其他地方优势畜种给予适当补贴的很少。目前，羊是牧民饲养的主要牲畜，马和骆驼数量越来越少，甚至濒临灭绝的边缘。因此，建议自治区对良种基础母羊及地方优良品种的驼、马的基础母畜也确定相应的补贴标准。文件也确定，牧户使用良种肉牛冻精，每头基础母牛每年补贴10元。在调研中发现，随着文件的出台或市场的因素，牧区很多地区冻精价格也提高了，水涨船高政府补贴基本给了冻精供应商。建议相关部门加大冻精价格和质量监督力度，保障文件的顺利实施。同时建议自治区充分考虑市场的价格变动等因素，对市场敏感的冻精等的补贴采取年度调节机制，实施动态管理。

（四）加大草原畜牧业基础设施投入

有关部门统计，2009年，全区54个牧业、半牧业旗县畜棚面积仅6368.3万平方米，与牲畜存栏1.1亿只羊单位、畜均0.8平方米畜棚要求相差2431.7万平方米。而现有畜棚约1/3需要加固或新建；饲草料生产和加工机具缺乏，生产效率较低；饲草料基地不足，加之运距较远，外购饲草料成本高昂，很难解决休牧和冬季补饲问题，抗灾减灾能力较弱，部分牲畜还没有结束爬冰卧雪的历史。国家和自治区即将要实施草原生态保护补助奖励机制，草畜平衡区将成为牧区主要的畜牧业生产区。建议自治区在在牧区实施百万肉牛、千万肉羊高产创建工程中，以标准化饲养要求，加大牧区畜牧业基础设施建设力度，提高抗自然灾害能力，提升个体产量，为增产牛羊肉17万吨打好基础。

（五）加大牧区合作组织特别是生产性合作组织的扶持力度

随着牧区畜牧业的发展，联户经营或生产性合作组织的建立，已成为牧区畜牧业经营方式的变化趋势。随着农业合作社法的出台，牧区各旗县也建立了不少畜牧业生产性合作组织。但是很多合作组织缺乏精明肯干、甘愿起带头作用的经纪人，只停留于形式上，对合作社牧户或附近牧民的带动作用及其有限。因此建议相关部门，在扶持合作社的发展中，加强草场、良种、机械设备等硬件扶持的同时，通过大学生村官制度等方式，为牧民合作社输送更多专业人才。从政府层面，要加大合作社带头人的培训与培育，引导牧民合作社与农牧业龙头企业建立平等合作关系，帮助合作社引进和培育企业化管理、市场化经营、产业化发展的理念，完善和激活合作社经营理念，使合作社真正成为牧民的致富主要依靠，牧区畜牧业转变发展方式的主要途径之一。

（六）制定畜产品储备和最低保护价制度

目前，国家面临较大的通胀压力，其中农畜产品价格涨幅较大，成为推动居民消费价格指数（CPI）不断上升的重要因素之一。但是，无论是经济发展还是市场价格走势都具有规律性的波动周期，今日相对稳定的市场供需及较高的市场价格，不能保障未来不发生畜产品供需矛盾或价格永远保持较高的水平。因此，为了保障国家畜产品供需稳定，保障牧民收入的稳定增长，需要把牛羊肉等主要畜产品纳入国家农畜产品储备和最低保护价制度范围。

（作者系内蒙古发展研究中心农村牧区发展研究处处长）