国外推进区域协调发展的管理体制和机制及对我国的启示

一、国外主要国家推进区域协调发展的管理体制

(一)专门部门管理体制

专门部门管理体制是指中央政府为了推进区域协调发展，成立或指定专门的管理部门，并赋予其相应的管理职能，对特定区域的开发和发展进行特定管理的体制。一般来说，在问题地区行政边界比较明确，问题比较突出的国家，有不少采取这种管理体制的。例如法国、意大利和日本等国家大都是采用这一模式。

(二)联合部门管理体制

联合部门管理模式是指中央推进区域协调发展的职能由中央政府内的相关部门联合执行的体制模式。一般来说，在地方自治权利比较强，区域问题不是十分突出，问题地区的行政边界不是十分清楚的国家倾向于采取这种管理体制，比如在英国、瑞典与丹麦等国家。在联合部门管理体制下，介入区域管理事务的部门比较多，分别由负责经济发展、环境、劳工与社会问题等方面的政府部门分别负责各自领域的区域协调管理问题。

二、国外推进区域协调发展的管理机构安排

(一)纵向上多层次的区域协调机构

纵向上的多层次协调机构与相应的行政管理层级匹配，主要体现国家运用行政、财政、金融等手段推进区域协调发展的意图。比如，欧盟形成了超国家、国家、地方等多个等级层次的区域协调体系，实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。在日本也形成了这样多层次的区域协调机构，如1950年日本政府在内阁府设立了北海道开发厅，同时下设北海道开发管理局，形成了纵向延伸的区域协调管理模式。这种纵向上多层次的区域协调机构，便于发挥专门职能部门的综合管理优势，形成高效、便捷的区域管理模式。

(二)横向上多形式的区域协调组织

横向上多形式的协调机构主要是在同等行政管理区域之间或不同的经济区域之间成立的各类合作组织，主要是通过充分发挥区域比较优势，利用市场的作用来推进区域协调发展。具有横向意义的区域协调组织名目繁多，在这些组织群体中，区域间的各类合作组织、跨行政边界的金融机构、相关的利益团体等是几股重要的力量。在推进区域协调发展方面，与纵向上多层级的区域协调机构相比，横向上的区域协调机构所发挥的作用要小的多，主要是在互补性较强的区域之间发挥作用。

三、国外主要国家推进区域协调发展的机制

(一)扶持机制

扶持机制主要针对落后地区或者萧条地区，往往通过直接拨款、优惠贷款、减免税收等直接扶持的手段或者通过加强基础设施建设、提供教育培训等间接的扶持手段促进落后地区或者萧条地区的发展。在直接扶持中，包括财政转移支付在内的直接拨款是推进区域协调发展的重要机制，也是推进区域协调发展最基础、最重要的手段。主要形式是中央财政向地方拨付国库补助金，以支持欠发达地区的各项基础设施建设等。间接扶持是将问题区域而不是问题区域内的企业或者其他主体作为区域政策工具作用的直接对象，通过在问题区域内创造良好的投资与经营环境而间接地援助问题区域的发展。

(二)限制机制

国外为了促进区域协调发展，也曾经针对过度膨胀的区域，制定相应的限制机制，以限制膨胀地区的发展，这便是所谓的区域政策“大棒”。由于目前的区域发展条件与格局已经发生很大变化，当初倡导控制措施的西欧国家大都纷纷取消了限制措施，而偏重积极的扶持机制。

(三)合作机制

在国外，促进区域协调发展，还侧重运用市场化的手段，发挥不同区域的比较优势，促进区域之间的合作。比如，各经济主体的广泛参与和地区间的有效合作是欧盟区域政策的两大原则和特点，近年来欧盟区域合作取得了许多新的成效。如德国的巴登一符腾堡地区、萨克森一安瓦尔州的化工产业集群区域、意大利的艾米利亚一罗马格纳地区、荷兰林伯格省的多国跨边境创新合作区等等。涌现了一批具有国际竞争力的创新区域。

四、启示与建议

(一)发挥政府在区域协调中的主导性作用

从国外政府推进区域协调发展管理的实践经验来看，政府需要在推进区域协调发展中扮演主导性作用，只有建立起政府主导的区域管理体制和管理机制，才能取得较好的效果。一是要建立相应的管理体制。二是要有明确并具有针对性的区域管理政策。三是要有完善的制度基础。

(二)发挥市场在区域协调中的基础性作用

发达国家经过长期发展，一般都具有相对完善的市场经济体系，包括劳动力、资金等各种生产要素的区域间流动比较顺畅，特别是人口的集聚与经济的集聚在空间上基本相匹配，这就使得发达国家尽管不同区域之间的经济总量相差甚大，但是不同区域之间人均可支配财力相差不大，完善的市场经济体制在推进区域协调发展中发挥了基础性的作用。特别是在竞争性领域，一定要发挥市场在区域协调方面的机制。一是发达国家的税收体制使得经济集聚与人口集聚在空间上基本匹配，从而使得发达国家在追求效率的同时，并没有使不同区域之间人均可支配财力过度拉大。根据发达国家的税收经验，对生产环节少征税甚至不征税、对最终消费环节多征税可以推进区域协调发展，因为消费税是地方的主要税源，因此人口多的地方所获得的税收也多，人口少的地方获得的税收也少，地方税收的多少是和当地的人口规模息息相关的。二是发达国家相对均衡完善的基础设施对于促进落后地区运用市场机制加快发展起到了推动作用。基础设施是区域经济发展中必需的公共品，而发达国家十分注重强调基础设施在不同区域之间人均水平的相对均等化，这样，落后地区在基础设，施建设方面往往可以获得中央政府的大力支持，这为推进落后地区依靠市场机制来提高资源配置效率和经济增长动力起到了十分积极的作用。

(三)发挥财政转移支付和金融支持的主体作用

在推进区域协调发展，增强落后地区和萧条地区的自我发展能力，国外发达国家普遍采用了规范和大规模的财政转移支付制度并加强对落后地区和萧条地区的金融支持，财政转移支付和金融支持在推进区域协调发展方面起到了主体性作用，这是国外区域管理体制和机制的重要特点。实行规范和大规模的财政转移支付，既可以增强落后地区政府提供公共服务的能力，保证当地居民能获得一定水准之上的公共产品和服务；又可以通过改善当地的投资环境，提高企业投资效益，增强对资本和劳动力的吸引力。以较优惠的信贷条款、较低的利率以及提供信用担保等来支持落后地区的企业融资、项目融资，并多种途径拓宽落后地区的融资渠道和融资方式，可以对落后地区中小企业发展产生积极的推动作用，缓解当地的就业问题。从建立完善的区域管理体制和管理机制，有效推进区域协调发展的角度看，我国有关财政转移支付和金融支持方面的管理体制仍有进一步完善的空间，一是要建立起规范、透明的财政转移制度，确保落后地区的人均财力不能落后全国平均水平太多，保持其在提供区域基本公共服务方面的能力。二是要加强对落后地区的金融支持，特别是要营造有利于中小企业的发展金融环境，以解决当地的就业和居民收入问题。

(四)采用法律、经济、行政等综合区域协调手段

发达国家非常重视区域协调发展问题，且采用了法律、经济、行政等多管齐下的区域协调手段。就法律手段而言，往往都有相应的立法来推进区域协调发展。就经济手段而言，发达国家往往根据典型的区域问题。设立相应的基金或者给予一定的资金倾斜、税收优惠、金融支持等。就行政手段而言，对于问题地区的甄选、扶持力度的确定、扶持手段的选择、实施效果的评估等方面都十分规范透明，并保证相关利益群体的充分参与。

(作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所、北京工商大学商学院)