我国农村金融制度变迁的思考

（三）不公正对待非正规 金融 的深层原因

经济 的长期快速增长，加上财政与金融推进的制度变迁，中央政府财力有了极大增加，2006年中央财政收入已近4万亿元。在此同时，国家 工业 化和城市化有了长足 发展 。在这种情况下，中央根据日显突出的 农村 经济发展 问题 ，适时地实施了“工业反哺农业、城市支持农村”的根本性战略调整，并从农村金融安排上进行了制度变迁。主要有继续深化农村信用社改革，大幅度增加农村信贷资金，推广农户小额信用贷款，采取联保贷款等，试图从供给型金融抑制的角度解决农户融资难的问题，然而收效甚微。有调查及报告已表明，现在我国农民的借款大多仍来自农村非正规金融。近年国内许多相关的个案调查也支持上述的结论。例如，周立等人对广东东莞、惠州、梅州的调查 研究 表明：农村正规金融供给的刚性甚至萎缩，使得非正规金融安排在农村金融市场中的地位越来越重要，市场利率也逐渐发挥作用。2005年针对江西上饶市农业发展银行的问卷调查和实地调查也证实：农户获取的融资中，30%左右来自银行和信用社，其余的70%左右则来自民间融资（熊建国，2006）。可见，在农村金融市场上，最活跃且起主要作用的是非正规金融。

面对我国农村这样庞大的非正规金融市场，中央政府采取的措施主要是打击和取缔，最典型的例子是1999年关闭或由当地信用社兼并的全国上千家农村合作基金会。实质上，在当今世界的许多发展 中国 家，除了正规金融之外，还存在一个与之基本平行的金融市场－－非正规金融市场。鉴于此，有两个问题要回答：第一，既然中国有这么一个能满足广大农户融资需求的市场，为何还不断遭受政府的打压。第二，中央政府每年特别近几年大量增加的农村信贷资金哪里去了。

农村正规金融与农村非正规金融的各自表现是一种制度现象。按照诺思的国家“经济人”观点，中央政府应该是农村金融制度的提供者，而它之所以要压制农村的非正规金融，不愿为其提供制度安排，原因有三：一是基于金融风险考虑，农村非正规金融市场如果出现危机，有可能会殃及整个 社会 的正常经济秩序，而危机的化解最终要由中央政府来承担，这需要付出巨大代价；二是对非正规金融监控需要高昂的监督成本；三是农村非正规金融会对正规金融形成冲击，损失部分垄断租金， 影响 中央政府的经济利益。上述的三种情况都会影响到中央政府的利益，从而造成了农村非正规金融市场制度的缺失，也导致了中央政府对非正规金融市场的打压。地方政府则有所不同，由于税制改革，其预算内的原本的“吃饭财政”更是雪上加霜，一些地方连行政事业费、人头费等开支都难以保证，这种状况表明，中央政府与地方政府的效用函数明显不一致。不一致的效用函数也反映在对待非正规金融发展问题上态度迥异。为了保证地方政府利益并追求自身效用的最大化，地方政府只得求助于“第二财政”，他们想方设法把本地方的金融资源滞留在自己管辖范围内，并希望吸引外资，对本地非正规金融的发展容易采取“默认”甚至有时还“合谋”的方式（姚耀军，陈德村，2005），尽力规避中央政府的金融管制。然而，由于我国在 政治 上是高度集中的，地方各级官员被要求必须在政治上与中央保持一致，这样一来，地方各级官员时常要在本人政治前途与地方经济利益之间进行选择，所以，每当有利于地方经济的非正规金融的发展有违中央政府的某种政治或经济意图、与地方官员的本人政治前途相冲突时，往往是地方经济利益服从于官员个人政治需要。正因如此，非正规金融也由于官员个人政治需要而遭受地方政府的打压。但是，农村非正规金融能否存在，最关键还是取决于地方政府的态度。不过，无论是中央政府还是地方政府对农村非正规金融的打压都造成了广大农户的利益损失，农村经济发展受阻。

至于中央政府为农村经济发展所提供信贷资金大多数无法到达农户手中为农户所用，除了一些客观因素外，还有一个重要因素是地方政府为地方经济增长而截留中央政府的支农资金。这一点从上面 分析 中也可以体会到。

通过对我国农村金融制度变迁的研究，可以勾勒出现阶段农村金融发展状况的粗略轮廓框架（见图1），并形成一些基本认识：中央政府为解决农村资金投入而进行的制度变迁，由于受到现有的利益格局和一些短期目标的影响，难以收到预期效果。因此，在 目前 我国这种体制下，要想探索出一条适合农村经济发展、社会进步的农村金融发展道路，则需要制度变迁的新范式。

图1：我国农村金融发展现状

四、政策建议

建立高效的农村金融体系是农村金融发展的目标模式，也是农村金融制度变迁的落脚点。要让制度变迁沿理想的路径演进，不能就金融论金融，为此，本文提出如下政策建议：

1.推进农民组织化，为农村金融发展培植制度环境。首先要合理定位政府角色，转变政府职能，加大推动农民组织化的政策和资金扶持力度。对农民经济组织可以在税收上采取必要的优惠政策，并加大财政上的支持力度，在农民组织的建立和登记上提供便利，要特别重视对农民组织管理层的专业培训。其次要加强法制建设，构筑完备的农民组织 法律 体系，认真组织实施好《农民专业合作社法》，完善《农民专业合作社示范章程》。

2.创新土地制度，通过制度供给增加农村金融的有效需求。一是对耕地实行国家发包，明确赋予农民一定时期的产权，建立保障农民权益的产权制度，切实保护农民的合法利益。二是规范农村集体建设用地的流转收益分配关系。三是建立土地市场，加速建立和完善农村土地流转的价格机制。

3.主动引导农村非正规金融的适度发展，构建符合国情的农村金融体系。第一，正视和承认非正规金融在农村经济生活中的作用，改变对其持有的漠视和敌视的态度，并认真研究其特有的 规律 。第二，制定相关法律为非正规金融提供一个合法的活动平台，减少其躲避管制所发生的成本，规范其行为。第三，明确监管主体和责任，加强对非正规金融监控，把其负面效应减至最低。