中小学教师绩效工资政策的价值追求和有效实施

从2009年1月1日起，我国率先在义务教育学校实施教师绩效工资政策。在具体的实施过程中，引发大家讨论和关注的，主要集中在如何理解教师绩效工资政策的本质和价值追求、经费保障和激励比例以及相应的绩效考核评价制度上。反思和讨论这些问题，对于我们执行好和进一步完善该政策意义重大。

教师绩效工资本质意义不是涨工资

近几年来，义务教育学校教师绩效工资制度的实施，促进了义务教育教师队伍建设和教师整体素质的提高，促进了各地义务教育的良性发展。但同时在实施过程中，也存在一些认识上的偏差或误解。比如，由于宣传不到位、理解不深入等原因，有些学校和教师把绩效工资政策理解为涨工资，以致有些地方实施绩效工资遇到了很大的困难。笔者在调研时，就有很多教师认为，既然不是涨工资，那为什么还要加强对教师的考核和监督，为什么还要无形中去增加教师的工作负担？这种认识误解，让笔者觉得，一定要首先理解绩效工资政策的特殊背景和价值追求，才能正确、顺利地推进该项政策。

什么是绩效工资？它本身是指将工资支付金额与某些预先规定的行为或成果挂钩，是为鼓励、引导或控制员工行为而设立的工资。目前，世界上许多国家都在实施中小学教师绩效工资政策，在基于绩效评价的基础上给教师奖励或惩罚，以追求更高的教育质量和教育效益。

就我国实施中小学教师绩效工资政策而言，主要是出于两个方面的考虑：

一是改变传统的工资给付方式，提高教师工作积极性，提升教育质量。任何组织引入绩效工资，都是为了提高员工积极性、保留和聘任优秀员工。从世界各国的经验看，各国教师绩效工资改革都与追求优质教育、提升教育质量的内在需求相联系。实施教师绩效工资之前，大多数国家主要采用“单一工资制”，如美国主要采用由教师的教龄和学历决定的单一工资制；英国中小学教师工资则由基本工资和各种津贴两部分组成，基本工资主要是依据教师的学历、职称和教龄三个因素来确定；澳大利亚是在起始工资（该工资与教师的学历水平层次相应）的基础上，按照教龄增加工资的“单一工资制”。这种主要以教师的教学资历和教育背景为标准的传统工资制度存在着平均主义的倾向，剥夺了学校管理者调整薪酬以反映教师表现和劳动力市场需求的权利，不能体现多劳多得、优劳优酬的原则，无法激励教师的工作热情，因而导致了教师教学水平低下、学生学业成绩下降等问题。

这种传统的教师工资制度遭到了强烈的批评。大家呼吁，要建立与教师知识技能、课堂表现和努力程度密切联系的教师薪酬制度，这是提高办学质量的关键环节。有国外专家的研究表明，绩效工资能够极大地提高学生的学业成绩并减少辍学率，而学校资源分配，如添置教学设备或改善学校环境等，虽能提高学生成绩却不能降低辍学率。由此可见，在同样的资金成本投入下，绩效工资的激励对学生学习成绩作用更大。因而，通过提供有效的激励以提高教师工作积极性、促进教师专业发展、提升教师质量和学生学业成就水平，并最终促进办学质量的提高是许多国家推行教师绩效工资改革的根本诉求。我国随着义务教育的全面普及，全面提升教育质量成为当前基础教育发展的核心和关键问题。而通过软资源——教师素质和工作质量——的提升去提高教育教学质量更成为关键所在。

二是补足、补齐教师津补贴，稳定教师队伍。我国在义务教育学校率先实施绩效工资，除了全面提高义务教育质量之外，还有其特定的价值追求，即充分保证中小学教师队伍的稳定和质量。第一，绩效工资的实施，是要确保《义务教育法》规定的教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，吸引和鼓励各类优秀人才到义务教育学校任教，特别是农村义务教育学校长期从教、终生从教。《国家教育督导报告2008（摘要）》对艰苦地区学校的抽样调查表明，38.7%的校长反映近3年中有教师流失，其中，74.6%的校长反映主要流失的是骨干教师，92.5%的校长反映主要流失的是35岁及以下的青年教师。他们认为，边远地区学校的教师待遇低、生活条件差、工作环境艰苦、个人发展机会少，造成骨干教师流失。这需要有相应的政策予以应对。第二，绩效工资的实施，意在要求地方补足、补齐一些地区的教师津补贴。2006年我国进行了事业单位收入分配制度的改革，建立了岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资，绩效工资主要体现工作人员的业绩贡献，发挥激励功能。国家对于岗位工资和薪级工资都作了明确的规定和标准要求，而绩效工资和津补贴则根据经济发展、财政状况进行适时调整，其中属于中央财政负担的部分只占很小比例。如此，在国家政策要求下，中小学教师的津补贴就成了地方财政支出的一个很大压力，有时成为地方政府考虑教师工资结构中的选择项目，而不是必选项目。从具体落实情况看，各地中小学教师的基本工资都能够做到按时足额发放，但教师津贴补贴尚未完全得到落实，教师工资总体收入水平依然偏低。《国家教育督导报告2008（摘要）》调查表明，近50%的农村教师和县镇教师反映，没有按时或足额领到津贴补贴。但在新的绩效工资的政策要求下，一方面部分地方把没有发放的津补贴发放、补齐；另一方面，也改变了原有的绩效工资给付方式：原来所有教师都一个样，甚至有些地区根据教师职称、职务发放绩效工资，但现在则要求根据绩效去发放相关工资。从这个意义上说，我国义务教育学校教师绩效工资政策是为了监督地方按时足额发放教师的津补贴，并体现奖励绩效的原则。

由此可以判断，我国义务教育学校教师绩效工资政策的价值追求，首先是为了保证教师队伍的稳定，保留教育行业的优秀人才，并吸引优秀人才到教师行业。相对来讲，农村学校教师队伍的稳定性更为迫切。近年来，在一些县镇政府公务员的报名和录取人员中，在编教师占了一定的比例，优秀人才纷纷流入其他行业。从义务教育阶段教师学校间的流动趋势看，农村学校录用毕业生比例最高，但从各类学校调入教师的比例看，县镇学校调入教师的比例高，从各类学校调出教师比例看，农村学校最高，其次是县镇学校，城市学校比例最低。由此可见，农村学校不仅优质教师缺乏，甚至队伍的稳定性都受到了影响，此时实施绩效工资，很大程度上是为了增加教师职业的吸引力，稳定教师队伍。第二是为了提高教师的工作积极性、工作效率和质量。相关研究表明，一味增加教师工资并不能提高教学质量。因此，通过绩效工资政策，有效地利用教育资源，提高教育资源效益，成为政府关注的焦点。

由以上两点我们可以看出，教师绩效工资的本质意义并不是涨工资，其价值追求是在补足、补齐应有津补贴的基础上，改变支付方式，以建立教师激励约束机制，促进教师主动提高专业知识技能、改善教学实践和提高教育质量。

绩效工资经费从何而来？绩效工资比例因何而定？

在调研中我们发现，有些教师认为绩效工资政策是“拿自己的钱奖励别人”，非常不合理，甚至认为绩效工资只是走形式，没有体现“根据教师绩效发放工资”。因此，绩效工资经费从何而来？绩效工资比例因何而定？这两个问题非常关键。

一是绩效工资经费的来源。各国经验表明，绩效工资政策有效实施的前提之一是绩效工资经费有保障。我国义务教育学校教师绩效工资所需经费，按照国家三部门文件规定的“管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持”的模式保证，足额纳入预算，及时拨付到位。在实践中，虽然各地都努力确保资金落实到位，但这种财政责任重心层层下移的策略使得财力薄弱的县实施绩效工资政策非常艰难，出现绩效工资政策落后、滞后及低水平运行的情况。一些县级财政薄弱县，尤其是一些“教育财政”县，实施绩效工资后，县市区新增资金压力很大，而多数地方县域经济并不发达，财政能力有限，即使加上国家和省里的转移支付，有的地方还是有一定的资金缺口。为了保障绩效工资的顺利实施，一些地方甚至是靠贷款或靠上级财政调度资金才能发放基础性绩效工资，奖励性绩效工资资金还需要另想办法，很难做到足额和及时。笔者认为，这种做法，其实是将“管理以县为主”直接转化为了“经费保障以县为主”，显然会影响教师绩效工资政策的顺利实施。

因此，有学者认为，要建立中央与地方政府分地区、分项目、按比例共同分担的财政保障机制，切实加大中央投入与支持力度；根据不同地区的发展水平划定不同地区类别，分别确定中央和地方财政分担的比例，尤其明确省级财政的统筹比例，切实加大财政实力薄弱、长期依靠中央转移支付的中西部贫困地区的经费保障力度。

笔者认为，一些国家和地区的经验也值得我们借鉴，他们主要是通过提供额外的资金对绩优教师进行奖励，成为一种补的工资。比如美国政府，就为教师绩效工资的实施提供了比较稳定、充足的财政支持。在美国丹佛市，经纳税人认可，每年从地方税收中拨款100万美元作为教师的绩效工资；佛罗里达州则由佛罗里达州教育财政计划（FEEF）提供资金支持；明尼苏达州由州政府提供资金支持。美国2010年的联邦财政预算中，为绩效工资计划拨款5.17亿美元。

二是绩效工资比例。绩效工资比例决定着激励是否有效以及多大。从各国一些中小学教师绩效工资政策夭折的归因看，一个重要原因就是财政激励额度相对较小，降低了其激励价值。许多研究表明，较低的奖励不能提供足够的激励去改变教师的教学行为。目前大部分国家公立中小学教师绩效工资方案中绩效工资占工资总额的比例约在2-9%之间，有些国家和地区则达到了更高的比例，如肯尼亚占到了工资的约43%，美国德克萨斯州占到了工资的约20%。

我国义务教育学校教师绩效工资分为基础性和奖励性两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%，奖励性绩效工资主要根据教师工作绩效进行分配，占绩效工资总量的30%。虽然总体上都称之为绩效工资，但真正起着激励作用的、根据教师教学行为和质量支付的是只占30%的奖励性绩效工资。必须明确，我国绩效工资总量是按上年度12月份基本工资额度和规范后的津补贴水平核定的，由此可以推算，各地教师奖励性绩效工资占工资总额约在2.5～5%之间。

在实地调研中，一些学校校长和教师反映，绩效工资奖励部分比例偏低、学校自主分配的额度偏小，不利于调动全体教职工教育教学工作的积极性，不能很好地体现多劳多得、优劳优酬的分配原则。同时我们也发现，一些县区或学校将班主任津贴、农村教师津贴纳入基础性工资比例，这实际上在一定程度上隐性增加了奖励性绩效工资的额度（即奖励性绩效工资仍然为30%，全部用于绩效奖励），奖励性绩效工资占到了月工资总额的15%左右，起到了很好的积极效果。还有一些地区很好地发放了所有津补贴，并拨付了一定推行绩效工资的补助金额，奖励性绩效工资占到教师月平均工资的12-23%左右，尤其年轻教师所得比例较高，他们认为绩效工资激励作用大，能够体现他们的劳动价值。但同时校长和教师们也认为，绩效工资比例也不易过大，过大容易造成教师之间的合作意识降低，产生不良竞争。

所以，笔者认为，一方面，绩效工资的比例必须考虑能够激发教师的工作积极性、改变和影响教师的教学行为，并且能表现出实际工作业绩与绩效工资的关系。否则，很难达到绩效工资的真实目标。另一方面，虽然基础性绩效工资（70%）和奖励性绩效工资（30%）的比例是在反复测算的基础上确定的，但我国各地学校差异大，一个标准很难适应多样性。可以在一定政策范围内，在稳定教师队伍的基础上，允许各地在一定范围内作一些调整。

个体考核还是团队考核？如何确保考核内容指标科学有效？

绩效工资分配的基础是绩效考核评价制度。考核制度既要体现客观公正，还要推动员工之间的竞争，从而提高团队或者个体的业绩。在实际调研中我们发现，有些学校和校长希望国家能制定出一套绩效考核制度，而不愿意根据学校的具体情况去制定绩效考核制度，认为制度设计太难，容易得罪人。笔者认为，在这个制度建设中，有两个问题应该特别关注。

一是绩效工资制度的模式。绩效考核包括对教师个体或团队教育教学行为和质量的测评，并将测评结果与工资薪酬相联系。个人绩效考核和团队绩效考核各有优劣。个人绩效工资制主要是基于学生成绩和课堂观察，针对教师个人的物质奖励。其优点是能鼓励优秀教师进一步努力工作，并鼓励其他教师为得到奖励更加投入教学；同时也能吸引优秀人才进入教育行业，并淘汰一些能力不足的教师。其缺点是（个人）绩效工资制可能鼓励教师间竞争而不能保持良好的合作关系，教师“为考评而教学”、“为奖励而教学”，从而偏离了教育本质。现实中这种以奖励少数人的方式激励多数人，很难取得平衡，也容易将学校目标狭隘化。我国目前实施的教师年终考核制度，就是一种针对个人的教师评价制度。在此基础上，将评价结果与工资挂钩，就成为绩效工资制，这也是目前我国义务教育学校实施绩效工资较为普遍的模式。

但是，教师绩效工资与其他行业的绩效并不完全相同。教育教学的特殊性在于它是一个集体的生产过程，很难将教育产出或者学生学业发展归功于某一个任课教师，严格地讲，教育产出或学生学业发展其实是所有任课教师的集体产出。这也使得对教师教学行为和质量的考核和测量非常困难。在这种情况下，产生了一种团队性考核，即班级绩效或者团队绩效。其优点是关注集体目标，鼓励合作，其奖励的标志意义比金钱更具激励效果；隐藏的缺点是可能引发教师的“搭便车”行为和学校的投机行为，所有教师都得到奖励，教师的个人表现不再重要，学校则可能为了体现“进步”而隐瞒真实的发展水平。相对于个人绩效工资制，集体绩效工资较难理解和实施，还没有在义务教育学校普遍采用。其实，在我国具体的教师评价过程中，集体评价也并不陌生。最常见的，就是各地或者学校针对高三毕业班教师的种种奖励，虽然多以奖金、集体旅游等方式体现，但却体现着集体绩效工资的种种特征。因此，如何将个人绩效和集体绩效有机结合起来，体现个体竞争和教师间的合作意识，成为未来提高教师绩效的重点。

二是如何确保业绩考核内容指标科学有效？目前，我国各地相关部门和学校把绩效考核结果作为绩效工资分配的主要依据，使绩效工资分配和考核结果紧密联系，努力实现多劳多得，优绩优酬，并重点向一线教师、骨干教师和作出突出成绩的其他教师倾斜，充分调动了广大教师的积极性。同时，各地把教师绩效考核与教师资格认定、职称晋升、岗位聘用等紧密结合起来，也在很大程度上推进了教师队伍的专业发展。

但在具体实践中，教师绩效评价制度也凸显出一些问题。首先是不同类型教师之间的考核问题，包括不同学科之间、不同类型岗位之间、年轻教师与老教师之间、一般教师与班主任教师之间的考核内容、指标以及工作量核算中的系数问题等。尤其是学校领导班子的考核，他们是学校管理的实际执行者，一定要在确保教师工作积极性的基础上，最大限度地调动他们的工作积极性。学科之间，如体育、音乐、美术等非统考学科教师与语文、数学、英语等统考学科之间的工作量系数，也很难确定。其次是学生学业成绩的测量。由于我国同一区域内城乡之间、不同学校之间以及同一学校不同班级之间，学生素质、教学设备配备等方面都存在较大的差距，如果仅以学生的考试分数来评价教师的绩效显然是不合理的。关于学业成绩的测量，笔者以为，可以借鉴美国的经验，引入“增值评估”方法来考核教师绩效，该方法通过对学生目前的学习成绩与过去的成绩进行比较，以“增值”来衡量学生的学业进步，这可以较为公正地体现教师为学生学习提高所付出的努力。

绩效工资政策的实际效果

目前，世界各国关于教师绩效工资政策的实际效果褒贬不一，各类实证研究所得出的结果也不尽一致。就我国实际运行情况来看，我国的绩效工资政策与其他政策并存进行，比如清理、规范义务教育学校津补贴等，因此很难单纯对其效果进行评估，尤其是城市学校。这也是我国绩效工资实施过程中出现“一半欢喜一半忧”的主要原因。由于规范学校收费，导致大约三分之一学校收入减少（多为城市学校），三分之一收入持平，三分之一收入增加（多为农村学校补足补齐了原来的津补贴）。同时，对学校和教师而言，有些政策已实施多年，比较制度化，学校和教师比较习惯了以往的管理模式，实施绩效工资后，这些政策就废除了，一些学校和教师有些不适应。因而我国中小学教师绩效工资政策的实际效果需要分类考察，需要更加严格的评估设计，否则很难得出客观的结论。

在绩效工资的实施过程中，虽然也出现过教师对绩效工资提出异议的情况，甚至一些地方还出现过群体性上诉行为。但实际调研表明，中小学教师还是普遍比较支持绩效工资政策的，反对的只是在实施过程中出现的“不适应”问题。因此，我们应该通过多种途径和渠道让各地学校、教师充分理解国家实施绩效工资背后的价值追求，让学校和教师充分参与绩效工资制度的设计，使得绩效考核制度各个环节科学有效、客观公正，将是实现政策目标的关键因素。