政府业务梳理逻辑转换论文

编者按：本文主要从引言；业务梳理流程；业务梳理结果的逻辑转换进行论述。其中，主要包括：政府业务梳理是规范和创新政府管理的基础，也是建设电子政府的前提、政府业务的梳理，需要从业务框架、业务流程、业务数据三个层面开展、业务框架的梳理、业务流程的梳理、政府业务梳理的目的不单纯是为了实现部门的业务明和数据清、基于管理制度创新的逻辑转换、业务区分是基于管理制度创新的逻辑转换的前提、基于社会公共需求的逻辑转换、基于社会公共需求的逻辑转换，主要分为两个步骤、基于行政能力提升的逻辑转换、基于电子政务需求的逻辑转换等，具体请详见。

［摘要］本文提出的理论和方法在中央和地方政府管理实践中已得到应用或验证。本文主要从职能、业务和数据三个层面对政府业务梳理流程展开系统研究，同时，根据管理制度创新、社会公共需求、行政能力提升和电子政务应用的要求，探讨业务梳理结果的逻辑转换方法。

［关键词］业务梳理;政府业务;电子政务；逻辑转换

一、引言

政府业务梳理是规范和创新政府管理的基础，也是建设电子政府的前提。在政府管理实践中，存在业务流、数据流、资金流、物质流、人员流等复杂关系，还有应对危机、发展产业、部门协同、数据共享、权力透明等多方面的需求，要理清这些复杂关系，满足各种工作要求，需要创新政府业务梳理理论和方法。

目前，政府业务梳理的研究对象主要是业务关系和业务数据的梳理，研究领域多为电子政务、流程再造、知识管理等。［1］［2］［3］现实上，如何科学全面地梳理政府业务，如何把业务梳理结果的应用范围延伸到管理创新和电子政务等领域，此类需求尤为迫切。本文系统地研究政府业务梳理流程，根据政府工作的实际要求，探讨业务梳理结果的逻辑转换方法。这些理论和方法在中央和地方政府管理实践中已得到应用或验证。

二、业务梳理流程

政府业务的梳理，需要从业务框架、业务流程、业务数据三个层面开展。业务框架的梳理，是从职能关系的角度，通过划分问题域、工作对象、行政范围、业务事项、关联业务、上下级部门等要素来准确界定部门的职能，描述“应该干什么”；业务流程的梳理是对业务事项中的各个环节进行刻画，描述“应该如何干”；业务数据的梳理是对业务事项中涉及到的用来说明职能行为和工作对象的信息内容及其属性进行格式化表达，描述“按照什么样的样式来干”。

1．业务框架的梳理

业务框架的梳理是业务梳理的起点，以部门业务关系为主线，遵循从问题到目标、从职能到业务、从业务到事项的分析过程。

在界定及填写业务和业务事项名称的过程中，需要采取各种措施确保一级政府各个部门对于同一类业务和业务事项采用统一的称谓，否则，业务框架就会花样百出，后期管理有可能失控。业务和业务事项名称，一般采用动宾结构或者偏正结构来表达，具体可以采用本级政府各个部门所遵循的上级法律、法规和规章的具体条款表述方式；不宜采用本部门内部对同类业务和事项的通俗称谓，不过可将其视同别名看待。

业务和业务事项的填写，需要区分业务部门自行填写、调研单位分析填写、梳理组织部门规范填写等环节的差异。业务部门填写真实发生的各项具体工作事项，不填写需要后期分析的内容；调研单位负责填写需要后期做分析处理的内容；梳理组织部门负责规范不同部门填写的共性的内容。业务流程和业务数据的梳理可参照此做法。

2．业务流程的梳理

业务框架主要反映部门业务的内在逻辑及整体结构，业务流程的梳理则是在描述业务事项的基础上，进一步深入刻划每一个业务和业务事项。

业务流程的梳理分为手工办理流程的梳理和信息化操作流程的梳理。这两类流程之间的关系是，手工办理流程是政府部门各个岗位遵照一定的规章制度在物理空间内实际办理业务的工作流程，信息化操作流程是将手工办理流程经过由事到人的合并、同类归并、资源优化、信息化转化后，在信息空间内对部分手工办理流程采用计算机操作语言来描述和表达的信息处理过程。手工办理流程的梳理和表达是规范信息化操作流程的基础，信息化操作流程是手工办理流程的转化。业务流程梳理的重点为手工办理流程，信息化操作流程直接参照信息系统操作规范。

业务流程的描述还需要与政府的七大政务功能结合起来，作为提升行政能力的理论出发点。根据内部办公、信息监测、行政执法、决策支持、政务公开、公共财政、应急处置等七大政务功能，从秩序稳定和动力强化的角度，按照主体、客体、行为、时间、空间、数量、关系等要素，将政府业务流再次拆分为不同的功能事项进行分析，具体内容见本文第三部分中的“基于行政能力提升的逻辑转换”。

三、业务梳理结果的逻辑转换

通常，政府业务梳理的目的不单纯是为了实现部门的业务明和数据清，多数部门希望在业务梳理成果的基础上，找出问题，提炼出可以解决本部门面临的紧迫问题的系列需求，改进管理手段和管理方式，提高工作效率，提升管理能力，支撑部门所设定的政务目标的实现，履行本部门的政治承诺。为了满足部门的政务目的，业务梳理结果需要进行逻辑转换，转化成为满足部门需求的适当的表达方式。

根据笔者的经验，业务梳理结果逻辑转换可以从四个角度进行归纳，即管理制度创新、社会公共需求满足、信息化映射和行政能力提升。下面，就分为基于管理制度创新的逻辑转换、基于社会公共需求的逻辑转换、基于电子政务需求的逻辑转换、基于行政能力提升的逻辑转换四个方面进行说明。

1．基于管理制度创新的逻辑转换

对现实业务进行梳理所形成的成果，反映了当前正在运行的管理制度。业务梳理结果，采用业务框架结构、详尽的业务流程、格式化业务数据来表达，可以从整体上描述管理制度运行的现状，有助于识别其中存在的种种不足，以此作为管理制度创新的基础。为了解决管理制度运行中支撑政务目标实现过程中存在的问题，需要创新管理制度；而管理制度创新，要求对业务梳理结果进行逻辑转换。

基于管理制度创新的逻辑转换，一般是将业务区分为部门关键业务、协同业务和全业务，从部门数、业务时长、业务量大小、空间距离远近等方面对现有业务梳理成果的内容进行逻辑转换，以满足解决社会问题，实现管理制度创新的需要。政府业务流程再造，即流程的简化、优化或再造，都是试图对部门业务进行逻辑转换，重新设计业务流程，创新业务事项，故可视为基于管理制度创新的逻辑转换。

首先，业务区分是基于管理制度创新的逻辑转换的前提。只有精确地选准业务对象，才能进行逻辑转换。重点是区分部门关键业务，具体是判断业务在该部门的公共价值实现中所起的作用，主要依据为业务是否为部门所独有、是否经常作为扩编制增经费的主要理由、是否体现部门工作特色等。

其次，逻辑转换主要从部门级别和数量、业务时长、业务量大小、空间距离远近、管理有序流畅、行为合理合规、公共资源占用这些方面对业务梳理成果的内容进行分析，从制度创新的角度提出相应的改进措施。如果某项业务涉及到多个部门，跨越多个行政层级，那么，需要考虑优化该项业务工作，要么将涉及到多个部门的工作事项合并为少数几个部门来完成，要么减少部门层级，将业务执行权限下放到下级部门或者上收到上级部门。如果业务或工作事项执行时间较长，需要考虑并行开展其他工作事项，设法压减执行时间。

在业务框架梳理的过程中，业务事项的清理也会推动管理制度的创新。业务事项内容的确定会导致对无法律法规依据的工作事项予以取消或废止，对交叉重叠、前后关联的多个工作事项依法进行调整合并或者重新界定，对本应是其他部门行使的职能还原到相应部门，对不宜归为该部门办理的事项转给其他部门或团体办理，对漏报的工作事项进行补充，对部分事项予以取消、下放或变更为备案、服务等；对于确有必要实施但现有依据不充分的，需要及时出台相关文件加以补充修订。

从某种意义上讲，政府管理创新和行政体制改革，也是一种基于管理制度创新的逻辑转换过程。

2．基于社会公共需求的逻辑转换

对现实业务进行梳理所形成的成果，通常是从政府管理的角度反映政府部门的业务办理情况，即政府部门与政府部门之间的业务，政府部门延伸到社会的业务。业务梳理结果的表达，也是以政府为主体进行描述。但是，政府存在的前提是满足社会公共需求，解决社会公共问题。因此，需要基于社会公共需求，以工作对象为主体将业务梳理结果进行逻辑转换，实现政府的公共价值。

基于社会公共需求的逻辑转换，主要分为两个步骤：首先在确定社会领域的前提下，识别社会公共问题；其次，分析该领域内的各种社会对象的行为过程的各种属性，标识出不可市场化的公共行为及其属性，根据政府部门的职能分工，逐一列举能够满足公共需求针对公共行为的政府业务，商定或者找出指向解决公共问题的政务目标，并将政府业务梳理结果的内容，转换为社会公共需求的格式化内容。

社会公共问题的识别，具有自身的规律性。任何社会问题都是基于特定的社会领域，具有确定的社会对象。社会公共问题，来自于社会问题集当中，只有进行多次试探和推理，才能明确问题的要素构成及其内在逻辑、所处的状态空间及其表达方式。［10］

某一社会领域中，不同身份的用户，具有不同的社会行为，其中的公共行为及其属性属于政府管理的内容。可以采取这样的流程进行基于社会公共需求的逻辑转换：社会领域—用户身份—用户行为—行为分类—行为属性—需政府提供的公共服务—涉及到的部门—部门业务—业务集。比如，居民购买新房，属于民生领域，用户身份为居民，用户行为为购房，公共行为为办理购房资质，行为属性为办理时间短，需要政府提供的公共服务就是给购房者快速办完房产资质审查且发放凭证，涉及到的部门为区（县）建设委员会，部门业务和业务事项为提供材料、填报表格、审查表格内容、办理发证，业务集就是政府部门为居民购买新房审查发证。

3．基于行政能力提升的逻辑转换

对现实业务进行梳理所形成的成果，通常只是反映业务的客观流程及流程中涉及到的表单资料等，可视同流程工程。最为典型的流程类业务为办公自动化业务，由于政府的其它业务也可以归纳为办文、办会、办事，因此，业务梳理的结果容易表现为流程工程的形态。

业务流程梳理完毕后，最好对业务流程的每个相对独立的环节，进行能力需求标引，标明基于行政能力提升的逻辑转换的需求点，将由不同环节组成的业务事项进行重组，转化为不同的功能事项。业务流程，只是为不同部门不同岗位解决了应该干什么、应该如何干、应该使用什么数据的问题，但是没有解决怎样才能干好、怎样才能干得更好、怎样才能更加方便等效能层面的问题。基于功能事项，可以对部门岗位实现能力分级，在以岗定职的基础上按能定级，形成以能级管理为主的政府业务运行机制。

4．基于电子政务需求的逻辑转换

电子政务现已成为各级政府部门建设现代政府、效能政府的重要手段，基于电子政务需求的逻辑转换，就成为建设信息系统之前对业务梳理结果进行加工处理的必然前提。直接按照业务梳理结果和业务数据内容，照搬不动地设计信息系统，容易产生系统离散、业务僵硬、信息呆板、政务与技术两张皮等方面的问题，很可能导致电子政务的失败。

业务梳理成果转化为信息系统的信息化需求，可分为以下四个步骤。

第一，梳理问题目标和职能范围，确立电子政务方向。业务部门首先需要知晓本部门当前需要解决的社会问题以及上级部门或者本部门确定的政务目标或者行政能力提升目标。事实上，随着经济社会形势的变化，各个部门面临的社会问题每年也在变化，政务目标也在随之而变，但是，每个部门的法定职能范围相对固定，解决本部门管辖范围内的社会问题的业务流程相对成熟，随问题和目标而变化的是能力需求和流程环节的工作侧重点有所不同（反映社会问题的症结的解决方法的不同）。

第二，从政府业务流程中划分出信息化流程，实现业务需求向信息化需求的首次映射。并非所有的业务流程都能实现信息化。需要从机器和人工的角度对业务流程进行划分，区分出可由计算机自动实现、需人机交互、只能由人工完成的三种流程，对于信息化流程还可以进一步分为键盘操作类和智能化知识化加工类。