我国公共政策制定中公众消极参与现象的原因分析

摘 要：公共政策的制定是社会公众与政府决策者之间互动的过程，需要公众的积极广泛参与。目前，我国的公众参与还存在着参与意识淡薄，参与热情不高，参与消极被动的现象，因此，还需要对公众消极参与问题的原因进行深入分析，笔者认为，这些问题既有深层的理论根源，又有现实的多重因素影响。

关键词：公共政策制定 消极参与

随着我国民主政治的发展和公众个体意识的提高，公众参与公共管理及公共政策的行为愈来愈多，但是，公众参与中的问题也不断凸显出来，具体而言，我国公众参与意识不强，参与热情不高现象仍然存在。随着我国政治体制改革的进一步深入，政府公共管理职能进一步强化，这就客观上要求政府提供的公共产品或公共政策尽可能满足公众的需求，然而现有的政治、经济发展水平还不能满足公众的需求，这就必须借助于公众的集体智慧和力量，充分调动公众参与的积极性，但是现实情况却是我国当前的公众参与意识淡薄，参与热情不高的现象仍然存在。因此，还需要对公众消极参与问题的原因进行深入分析，确立政府引导、公众积极参与的公共政策制定模式。

马克思主义认为，经济是基础，一切社会变革都需要从经济基础的变迁中获得理解。公众参与作为一种新型的社会行为模式，它的出现和发展都需要在社会经济的发展中才能得到科学地解释。

一、理论根源：政府与公众的“经济人”理性

从某种意义上讲，公共决策的过程实质上就是政府对社会利益、社会价值进行权威性分配的过程。随着改革的深入发展，社会利益多元化的发展趋势日益明显。政府及其官员的行政行为往往也带有追求自身利益的倾向。正如公共选择学派所认为的那样，在社会公共生活中的公众同样是一个“经济人”，他的行为也是以成本收益分析为基础的，如果公众参与政策制定所需要投入的时间、精力、以及其它的成本与该参与者所预期会得到的收益不相称，就必然导致主动参与者的消沉。只有当公众个人认为其参与政治立法过程所带来的个人好处超过参与可能耗费的时间和精力时，公众才会以积极的姿态参与到政策的制定过程当中。

1.公共政策制定弈双方的自身利益表现。

⑴公众的利益影响。北大教授王浦劬先生讲过：“人们的社会关系形成以后，不仅使人们在特定的社会范围内生产和生活，而且支配着生产成果在社会成员之间的分配，因而本质上制约着人们需要的满足，这使得人与需求对象之间的关系转化为人与人之间的关系，需要由此以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性。这种获得了社会内容和特性的人们的需要，就是利益。” 现代西方公共选择学派所使用的话语和分析工具虽然是经济学的，但同样是肯定了利益在人们进行公共选择时的决定作用，其基本的理论出发点是人是“经济人”，其在公共选择活动中首先是在追求个人利益，每个人在经济活动过程中无论是作为消费者还是作为生产者都力求一个与已最有利的结果；同样，在政治环境中，个人也同样是自利的、理性的效用最大化者，他们所追求的是自己的政治利益或者是其他方面利益的最大化。正如马克思所说的，人们所要奋斗、争取的一切同他们的利益有关。社会无论是何种政体形式，也无论政治系统是何种性质的，相关性利益都可能是用来说明公众的政策参与和衡量政治参与程度的指标。

⑵政府利益的影响。政府的公利性和自利性历来是有争议的，政府既是公共利益的实现者，又是自我利益的主体，从应然或道德伦理上，应具有公利性，但在事实层面上，不可否认其经济人的一面。现代西方经济学认为，政府在很大程度上也是一个经济人，也会追逐自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量与分析，他们认为，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有自己的利益，也是一个经济人，也会追求自身利益的最大化，由此甚至会导致政府的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等，这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题。一般地讲，政府利益具有三种表现形式：政府工作人员的个人利益；地方和部门的利益；整个政府的机构利益。由于存在着上面的几种利益关系，因此，在公共政策的制定过程中也是各种利益博弈的体现。

2.公共政策制定中的利益博弈。

⑴政府与公众之间的博弈。根据布坎南的公共选择理论，政府及其官员也是经济人，要对公众参与政策过程这一行为带来的成本和收益进行分析，公众也要对这一行为的成本收益分析，以期获得收益的最大化。对于政府来说，要考虑采取措施支持和不支持公众参与分别带来的收益和要支付的成本，公众也要进行参与政策过程所需的成本以及不参与可能获得的收益的比较。而他们的选择又取决于对方的选择，这就构成了政府和公众之间的博弈。最终，政府和公众陷入了“囚徒困境”的博弈之中，双方都在猜测对方的情况下不遗余力的追求自身利益的最大化，而博弈结果对于集体来说往往并非帕累托最优状态。 政府若支持公众参与，扩大信息透明度，这在一定程度上会减少政府的权力。由于权力是一种稀缺资源，它可带来利益，减少权力就意味着利益寻租可能减少；而若政府不支持，可能制定的政策会受到公众的抵制，产生不良的社会后果。公众若要参与政策过程，就要支付参与成本，如信息收集费，还要考虑这种参与被真正采纳的可能性有多大，即：参与后对自己利益的实现有多大帮助，如果公众发现参与成本大于收益时，就会选择消极参与。这种博弈过程是公众消极参与可能产生的经济学原因之一。⑵公众与公众的博弈――“搭便车”现象。公众在参与公共政策之前首先会做这样一种理性的分析，作为一个独立个体，在公众或是一个规模较大的集团中只是极其微小的组成部分，需要对整个政策参与过程进行成本――收益分析。得出的结论是，如果参与到政策制定中，需要支付一定的成本，例如：花费较多的时间、精力、金钱来收集充分的情报信息、研究相关的参与策略以及加入到投票过程中，但在决策过程和结果中个人只是极其微弱的一票；如果不参与，也许不会影响到决策结果的产生，他们也同样能够享受决策后所带来的服务。因此，在这样的理性分析之后公众个人就会选择不参与，通过降低自己的成本或零成本来获得同样的收益。正如奥尔森所说：“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性地寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。” 换句话说，公众会保持一种“理性无知”的状态。这种策略行为表现于具体的社会政治过程就是公众对参与政策决策和政策制定过程表现出一种消极和冷漠的态度。

二、现实原因：多种因素的结果

公众在参与公共政策制定的过程中所表现出消极参与的态度，一方面，与公众在多种博弈中所作出的自我利益的保护，另一方面，还存在许多现实的客观原因所致。主要包括以下几点：

1.信息获取的高成本。在现代信息社会，信息就是金钱。政府由于其本身的特殊性，占有着大量的信息。有些信息是部门出于其自身利益的需要不对外公开，这就是信息寻租。在我国传统政府体制下，政府根据职能和权力，占有着大量信息行使行政权力。他们独占的这部分信息往往就会成为政府部门寻租的基本资源与来源，而信息的共享和公开则会导致租金的流失或减少，从而减少原来部门的经济利益。因为信息的共享和公开将导致交易成本的降低，为公众带来便利的同时也意味着部门原有的寻租机会的降低，因此，作为既得利益获得者，政府忽略了相关信息的及时而完整地公布以及对公众参与政策制定的宣传和引导，在这个力量和信息严重不对称的博弈过程中，公众的参与积极性当然会受到一定的制约。

2.“内输入”的政策制定模式。我国当前的政策制定是一种具有“内输入”特征的模式。这种“内输入”的模式是“在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替公众进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动”。改革开放前，我国实行的是计划经济体制，在这种经济体制下政策制定由国家统一规划，社会利益分化不明显，政策方案是政府系统由内向外的“输出”，公众处于被动接受的地位不可否认，这种模式是与当时的具体国情联系在一起的，具有一定的合理性。但是随着改革开放步伐的加快，我国的政策形成环境发生了变化，社会利益的多元化和公众参政议政意识的提高都要求改革传统的政策制定模式。“内输入”中政府同时承担利益聚合与利益表达将不可避免地造成政府在两种角色之间协调的困境。同时，这种模式下公众参与政策制定的权利和身份得不到政府的认可，公众参与渠道很少等，公众由于长期不参与形成了政策参与冷淡，即使现在有了参与的机会，政府有关部门对公众参与特别是公众举报、反映的问题相互推诱或者束之高阁、置之不理，严重挫伤了公众参与的热情和兴趣，他们认为自己人微言轻，说了白说。因此，调动不起公众参与的积极性和主动性。

3.政治文化――“官本位”思想。公众参与公共政策制定是一种政治行为，因而必然受到一定社会的政治文化及意识形态的影响。政治文化是通过政治社会化而形成的一套关于政治的心理取向，包括政治信仰及政治价值选择、政治情感、政治态度和政治认知等基本要素。政治文化影响甚至决定了公众参与行为的指向、方式和程度。我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想、清官情结、臣民意识等极大地压抑了公众参与，长此以往，公众缺乏参与的热情，认为政策制定是政府的事情，作为平头自姓只有按章办事的份。

4.公众自身政策参与素质。政策参与素质是公众政策参与知识与技能等多种因素的综合体现。当前，一些人在参与愿望增强的同时，忽视了提高相应的政策参与素质，不仅没有确立有效政策参与所必需的制度意识、守法观念、责任感和知识技能，而且缺乏政策参与的相应经验和心理承受力以及获取政策信息的能力。在自己的认识与现行政策不一致时，明哲保身，不愿表露自己的意见，甚至可能违心地“赞成”，支持某种错误主张。这种随大流无主见的政策参与，有时会在客观上加剧社会动荡。

三、结论

本文就目前我国的公众参与还存在着参与意识淡薄，参与热情不高，参与消极被动的现象原因进行了深入分析，既有深层的理论根源，又有现实的多重因素影响，为我国的公共政策的制定与完善提供了一定的指导意义。

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张德宝：山东交通学院。