规范执法行为 提高依法行政水平

在建立社会主义市场经济体制过程中，工商行政管理机关承担着监管市场主体、规范市场行为、维护市场秩序的重要职责。近几年来，遵义市工商局从规范执法行为人手，开展了案件“五评”工作，即评优秀个案、办案能手、优秀法制员、优秀办案文书、最差案件，对于进一步规范执法行为，提高依法行政水平，树立执法形象取得了较好的实效。

一、案件“五评”是提高依法行政水平在实践中的探索

依法行政是指行政主体在宪法、法律和法规赋予的权限内，依据法律和法规的规定，管理国家政治、经济、社会事务和文化教育事业的活动。按依法行政要求，行政主体必须做到：(1)职权法定，合法行政。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，没有法律、法规和规章的规定，既不越权又不渎职，不得作出损害合法权益的行政行为。合法行政要求摒弃“人治”思维和习惯，树立起法律权威和依法办事的观念。(2)合理行政。行政机关在维护市场经济秩序，履行职责过程中，具有自由裁量权，但应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。(3)实施行政行为程序正当。行政程序是实施行政行为的过程，严格遵循法定的步骤、方式、时限和顺序进行，是时间形式和空间形式的统一，它是实现实体法律制度的形式和保障。落实程序正当要求，对于防治腐败和维护相对人合法权利具有重要作用。程序正当的最基本要求是行政机关作出行政决定时，应当允许受决定影响的相对人提供证据，陈述和申辩，行政机关必须听取相对人的意见，相对人有权要求参加行政决定的过程，有权参与和监督行政决定。(4)坚持权责统一。行政机关的权力与责任应当保持一致，这是法治国家和法治社会的重要标志。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一，必须做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

工商行政管理机关行使行政权是通过其工作人员行为实施的，这就要求其工作人员必须具备依法行政能力。依法行政能力，就是遵循依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。

二、案件“五评”的推行与实效

以案件“五评”为核心，制定评比程序、奖惩兑现等一系列的制度和操作规程，确保案件“五评”制度化、规范化和可行性，使案件“五评”工作的实效性、科学性、合理性得到实现。

(一)建章立制，确保案件“五评”规范化

(1)制定《行政处罚案件五评办法》。根据实施案件“五评”的内容、目的和意义，确定了评比规则，评比程序、条件、范围、方法、奖惩和评审标准，使行政处罚案件“五评”具有可操作性、务实性和针对性；(2)制定规范行政执法办案行为的工作制度。主要有《执法过错责任追究制》、《工商所行政处罚规定》、《罚没财物管理规定》、《办案纪律若干规定》、《工商所案件核审办法》、《案件评审制度》等，这些制度的建立为行政处罚案件“五评”的全面开展创造了条件：(3)修改《工商所绩效考评办法》、《案件核审考评办法》，将案件“五评”内容纳入日常工作考核，使案件“五评”与其他工作相融合，构建起较为科学的评价激励机制，对评出的“优秀个案、办案能手、优秀文书和优秀法制员”进行奖励，对评出的“最差案件”的办案机构和办案人员进行惩戒；年终时按照各季度案件“五评”情况，评出“红盾执法流动红旗单位”、“红盾执法标兵”、“红盾执法优秀监督岗”、“办案质量警示单位”。

(二)依程序进行，确保案件“五评”的合理性

为把案件“五评”构建成“办案经验的交流平台、业务技能的培训课堂”，确定了“不定数量、不定比例、不滥竽充数、不搞形式、不走过场”的评比原则，按程序进行。首先是初评，由法制机构对本季度已办结的案件按评比条件进行筛选后，交初评组进行初评，其次是评定，按照公平、公正、公开的原则，召开“五评”现场评比会。会议采取民主表决的方式进行；最后，按无记名的方式进行投票表决，选出“五评”。

(三)突出侧重点，确保案件“五评”的实效性

在评比范围上以一般程序案件为主，“优秀文书”侧重于办案文书的准确、规范和完整；“办案能手”主要考察办案人员具体办案能力和适用法律法规水平；“优秀法制员”主要考察法制人员在业务培训、案件核审的把关和指导方面，“优秀个案”和“最差案件”则是对行政处罚案件的综合评判，通过树立正反两方面的典型，对执法队伍进行教育、引导，使其不断得以提高。

通过案件“五评”，工商行政管理机关在队伍素质、执法能力、执法形象方面取得的明显进步和转变，主要表现为“五提高”：(1)干部素质明显提高。案件“五评”现场会本身就是生动的办案培训，是以执法人员自己办理的案件作为案例和教材，用最直观的方式，以案说法、展开讨论、促使和引导干部钻研法律法规，提高办案能力和水平。(2)案件质量明显提高。开展案件“五评”，就是对查出的问题进行修正、补充和完善，使执法办案质量普遍提高，程序违法问题明显减少，实体违法的问题大幅度减少，行政诉讼败诉率下降。2001年全市工商系统被提起行政诉讼8件、被撤销5件，2002年、2003年被提起行政诉讼案中无一件被撤销的案件，2004年被提起行政诉讼9件，有1件被撤销。(3)执法人员办案积极性明显提高。在进行案件“五评”中，办案机构、办案人员取长补短、共同提高，感受到了履行职责责任重大；评比中互相比、学、赶、帮，形成良性竞争机制；对优秀进行奖励，激发出荣誉感。责任意识的树立、荣誉感的增强、竞争机制的建立，使办案积极性明显增强。2001年至2004年所办案件中，基层工商所办理案件占案件总和的96％，实现了全员能办案、而且能办好案的工作目标。(4)执法权威明显提高。执法权威的树立需要两方面同时到位，一方面是职能到位，另一方面是依法履行职能到位。案件“五评”促进执法人员办案能力和水平的提高，使他们会办案、敢办案；同时通过评比查找问题，不断改进，使他们办理的案件能在行政复议、行政诉讼、行政强制执行中经受检验，从而树立起执法权威，得到社会各界的肯定和赞扬。2001年至2004年遵义市工商系统向人民法院申请强制执行案件的执行率达98％。(5)绩效考核和错案责任追究制的落实。案件“五评”是对已办结案件的合法性和合理性的评查，它为办案工作的绩效考核提供了充分有力的基本情况，进一步量化了绩效考核工作目标，也为错案责任追究打下基础。

三、案件“五评”的启示

案件“五评”立足于规范行政执法行为，以创新执法监督制度为突破口，以制度化、程序化为保证，达到了提高执法质量、加强行政执法队伍建设的目的。

(一)依法行政是执政为民的集中体现

工商行政管理机关的行政执法权来源于人民，依法行政就是人民当家做主、人民意志得以实现的集中体现。因此，“违法行政”就是损害国家、集体和群众的利益，离间干群关系，败坏党和国家在广大人民群众心目中的良好形象。深刻认识工商行政管理机关依法行政的重要意义，对全面推进依法行政进程具有重要作用。

(二)探索案卷评查制度的有效形式，建立行政执法责任制

《纲要》提出：“健全行政执法案卷评查制度”，案件“五评”的各项评比的判断依据和标准，都是以案卷为载体的，因此，案件“五评”是案卷评查制度的探索和创新，为在行政许可、行政强制、行政征收中开展案卷评查提供了经验。

(三)案件评议考核制度化是推行行政执法责任制的基础

有效制度安排及其实施，可以充分发挥其激励功能、约束人们的行为，减少无序现象和利益冲突，降低整个社会制度运行的交易费用。案件“五评”通过制度规范化，为执法人员指明了努力方向和预期，成为执法人员规范执法行为的压力和动力。为更好发挥“五评”的作用，需要进一步加以完善：(1)考评主体不仅是行政机关内部，还应当让社会公众成为考评主体；(2)考评内容应当涵盖全部行政执法；(3)考评程序应更加科学、合理和效率；(4)考评方法应少采取定性方式，多采用定量方式；(5)考评效应方面，对评议查找出的问题不仅在内部纠正，涉及外部的该撤销的要坚决撤销。完善考评体系依赖于制度建设的加强，用制度将评议考核明确为各级政府及其部门应尽的职责和义务；明确赋予群众参与评议考核的权力，赋予群众参与评议考核指标体系构建、考评方法选择、考评主体确定、考评程序制定的权力，使考评制度尊重和反映考评活动的客观规律。

(四)加强执法队伍建设是提高依法行政水平的根本

案件“五评”现场会就是以案说法，在评中学，在评中教，与实践结合十分紧密，是一种较为有效的现场培训，这是其他培训手段难以替代的，也是学法制度的落实和创新。要建设法治工商，提高依法监督大市场的能力和水平，关键在于行政执法队伍应当具有依法行政的观念，履行法定职能所需的法律知识，准确、全面执行法律的能力。

(五)建立和落实责任制是提高依法行政水平的关键

案件“五评”的核心强化了行政执法机构和行政执法人员的执法责任，通过责任与奖惩挂钩，与责任追究挂钩，与绩效考评挂钩，建立了较为切合实际的激励机制。从人的趋利避害的本性和权责利的辩证关系的原理看，将责任与行政执法联系起来，能有力推进依法行政的进程。

(六)加强行政监督是提高依法行政水平的保障

案件“五评”是自上而下进行的，既有管理层的主导和引导，又有执法人员的积极参与，是实施层级监督的具体形式，充分体现了民主与集中、管理层次与执行层次的结合，做到了监督与被监督的和谐统一，确保了监督制度的生命力和开展监督的有效性。要真正发挥行政监督的作用，必须加强行政监督的立法、健全行政监督的体制、完善行政监督程序、强化行政监督的手段、明确行政监督的责任，从而建立起较为完备的行政监督体系。

正是由于遵义市工商局案件“五评”取得了较好实效，贯彻落实了《纲要》，贵州省工商局对此项工作给予了充分肯定，于2004年10月在遵义市湄潭县召开了“贵州省工商行政管理局案件‘五评’经验交流会”。贵州省政府法制办对案件“五评”进行专题调研，认为案件“五评”是“符合《纲要》关于建立行政执法案件评查制度和创新层级监督的精神，对加强行政执法监督工作，推进依法行政，如何贯彻实施《纲要》很有启发。”