补充耕地须质量先行

摘 要：结合实际，探讨了如何合理控制耕地开发强度，有针对性地加强中、低等别耕地质量建设，开展耕地质量等别提升工程，把耕地质量这个维系耕地数量和生态平衡的基点做大做实将是耕保工作的重点。

关键词：耕地；问题；对策

随着城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线即“三线”划定工作的完成，建设占甩耕地的规模和边界得以控制，耕地开发的边界予以明确，耕地保护工作的重心势必从落实数量管控转向质量建设。下一步，合理控制耕地开发强度，有针对性地加强中、低等别耕地质量建设，开展耕地质量等别提升工程，把耕地质量这个维系耕地数量和生态平衡的基点做大做实将是耕保工作的重点。

1 存在问题

1.1 数质难并重。根据国土资源部1997年～2008年土地变更调查报告数据分析，全国耕地增加值中，通过土地开发方式增加耕地的比例基本稳定在63.6%左右，通过土地复垦方式增加耕地的比例基本稳定在15 8%左右，而通过土地整理方式增加耕地的比例仅为20.9%。因为以土地开发方式增加的耕地成本最低，需要的投入最少，经济效益最高，所以补充耕地的方式中土地开发一直占据主要地位，这种状况在一定时期内还无法改变。

1.2 优质耕地减少过快。第二次全国土地调查数据显示，我国优质耕地减少较快，最近13年间城镇用地增加4178万亩，大多占用优质耕地，仅东南沿海5省就减少水田1798万亩，相当于减掉福建全省水田面积。“二调”数据还显示，全国耕地总量中有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有6471万亩耕地位于25度以上坡度。这些耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。

目前，耕地占优补劣、占水补旱、占近补远现象非常普遍.耕地质量总体下降已严重影响到我国耕地生产能力，威胁到国家粮食安全。根据全国土地利用变更调查（2003年～2007年）数据，建设占用的耕地多为有灌溉设施的水田，而通过土地开发整理复垦补充的耕地多为早地，缺少灌溉设施。《全国土地利用总体规划纲要（2006年～2020年）》中分析，1997年～2005年全国灌溉水田和水浇地分别减少1397万亩和449万亩，而同期补充的耕地有灌排设施的比例不足40%。

耕地补充潜力分布不均。现阶段我国处在城镇化高速发展时期，无论是数量还是质量，补充的耕地短时间内都难以与占用耕地平衡，由此导致土地开发可补充的耕地潜力始终不足。

1.3 开发监管难平衡。随着各地宜耕后备资源的减少，耕地开发中暴露的问题目渐增多。

1.4 占优补劣影响粮食安全。无论是用于占补平衡，还是用于耕地总量平衡的补充耕地，质量普遍不高。相对于建设占用的耕地来说，补充的耕地大多位于土地后备资源相对丰富的偏远地区，区位条件的不同必然导致补充的耕地和占用的耕地在质量和产出水平上存在差异。此外，被建设占用的耕地土壤大多通过长期自然和人为作用，熟化程度高，而土地开发复垦的耕地表土多为生土，熟化程度低，土壤有机质含量低，粮食产君自然也无法与占用耕地相比。

1.5 占补平衡忽视生态平衡。一些地方为确保耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，重视耕地开发的数量，忽视对生态影响的评价和规划，由此导致部分地方生态环境面临着严峻考验。在局部地区，由于片面追求耕地数量平衡，通过围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地，导致水十流失、土壤沙化、洪涝灾害等频繁发生。根据统计数据，截至2009年，全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的37%，年平均土壤侵蚀量高达45亿吨，损失耕地约100万亩。全同第二次土地调查也反映出，近年来因草原退化、耕地开垦、建设占用等因素，全国草地、滩涂、沼泽、冰川与积雪面积下降明显，而局部地区盐碱地、沙地却有增加趋势，显示了生态环境面J临的严峻形势。

1.6 国土部门难以肩负监管开发两职。《土地管理法》规定，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、目冶区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。然而在实际执行中，大部分占用耕地的单位缴纳一定的耕地开垦费后，就不用再考虑补充耕地的事情了，相应的义务就落到各地国土部门。致使国土部门在耕地占补平衡制度的落实中，既要为保障地方经济发展提供用地指标，又要代替建设单位履行补充耕地义务，既当裁判员又当运动员，保护耕地的责任往往流于形式。以上海市为例，已经连续3年无法实现占补平衡，全部是交纳耕地开垦费后挂账处理，这些挂账的耕地面积最后又有谁来买单？随着宜耕后备资源日趋减少，以后耕地占补平衡的难度会越来越大。

2 解决对策

2.1 以补定占、等别约束。首先，应严格按照土地利用总体规划批地用地，严谨土坡土地利用总体规划设立新城区和各类开发区，从严控制建设占用耕地的数量、质量及空间位置。其次，根据不同时期、不同区位、不同土地用途的耕地占用情况，结合市场化供求规律，建立动态可调整的耕地开垦标准体系，尤其是提高建设占用优质耕地的成本。再次，在耕地占补平衡制度落实上，实行“占一补一、先补后占、以补定占、等别约束”的原则，实行倒逼机制来确定建设占用耕地的质量等别和数量不能高于补充耕地的质量等别和数量。

2.2 综合整治，盘活存量。土地利用快速非农化的特征反映了我过城镇化的速度过程。2000年-2010年，我国城镇化率从36.2%提高到49.7%，相应的全国建设用地总量从2000年的3019万公顷增长到2010年的3568万公顷，其中城镇工矿用地从597万公顷增长到943万公顷。尤其是农村人走地不动、建新不拆旧，导致空心村问题日益突出。因此在补充耕地的方式上，首先要积极鼓励各地通过土地复垦、土地整理等方式来补充非农建设占用减少的耕地，减少以土地开发方式增加耕地规模。

同时，实施农村土地综合整治，促进城乡用地结构优化。依据市县土地利用总体规划和土地整治规划，尊重民意、因地制宜分类推进土地整治工作。对于农村土地整治腾出的建设用地，在满足农村建设和发展需要后，节约指标部分可以调剂用于市域内的城镇建设，调剂指标所获收益绝大部分归原农村集体经济组织和农民所有。为最大限度调动各地盘活存量建设用地的积极性，可探索建立补充耕地激励机制。

2.3 提升质量，耕地生态双平衡。土地开发强度和生态环境保护成本就是一对矛盾体，如果一味通过土地开发增加耕地数量，势必会减少为此生态用地数量平衡的砝码；反之，一味地通过退耕还林、还草、还牧、还湖的方式增加生态用地，耕地数量的砝码就会减轻，严重的话会威胁国家粮食安全。所以，在平衡耕地数量和生态用地数量过程中，耕地质量的重要性便凸显出来。如果把耕地质量这个基点做大做实，耕地数量和生态红线的敏感度就会降低。

保护耕地的目的是确保国家粮食安全，因此在确保现有耕地稳定的同时，逐步加强中低等别耕地的质量建设，既能提升耕地的综合生产能力，又能保障生态承载潜力。实现耕地保护和生态用地的平衡，实际上就是保护耕地后备资源，加强对耕地开发项目的立项监管，对于荒山、荒坡、滩涂等耕地开发项目，应联合多部门开展实地踏勘，具体分析，合理确定开发项目的规模，科学分析耕地开发对生态环境的影响分析，防止项目仓促上马，出了问题又相互推诿。

同时，积极探索开展用“改地”替代垦荒，优先改造中低产田，退后垦荒安排。耕地是质与量的统一体，耕地的占补平衡实质是耕地生产能力的占补平衡，在我国耕地后备资源逐渐枯竭的情况下，可以考虑通过提高现有耕地质量和生产能力达到占补平衡的目的。