气象行政强制措施实施困境刍议

【摘 要】本文从新颁布的行政强制法和行政强制的概念谈起，通过对气象行政强制的界定，提出了气象行政强制的法律概念，并对气象行政强制面临的执法主体不合法、程序不规范、执行难、法律依据缺失的四大法律困境展开论述，进一步明确了当前部分气象法规、规章对行政强制措施规定存在的问题，并针对这些问题，提出了加强执法队伍建设、建立部门联动机制、及早修订《气象法》及配套法规和规章、积极探索和谐执法等建议和对策，从而促进气象行政强制措施更加规范、合法实施，确保行政目的实现。

【关键词】气象；行政强制措施；困境

新的《行政强制法》已于2012年1月1日起正式实施，其宗旨是通过规范行政强制的设定和实施，以保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。而在行政执法实践当中，既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有效违法行为不能有效制止等问题。显然，气象部门行政强制的实施现状应该属于后者。在此，笔者将着重从以下几方面论述：

1、气象行政强制和气象行政强制措施

根据《行政强制法》对行政强制的定义，笔者总结气象行政强制应当是指气象部门在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、控制危害扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的具体行政行为的总称。根据现行气象法的规定，笔者认为气象部门的行政强制措施主要包括：责令停止违法行为、限期恢复原状、责令改正、给予警告和其他补救措施。笔者总结行政强制措施的特征应当有以下三点：（1）行政强制措施是对相对人权利的一种临时限制，而不像行政处罚那样是对财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。（2）行政强制措施不是一种行政制裁行为，它与行政相对人的行为是否违法没有必然联系，可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。（3）行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。行政处罚则是一种最终行政行为。

2、当前气象行政强制措施的实施困境

2.1 行政强制措施实施主体混乱。目前，在行政强制措施的实施主体上，我们气象部门主要存在的问题应当是裁执不分，决定者就是执行者，这样的后果是无法体现权力的监督与制约，容易导致权力滥用。按照行政强制法的规定，实施行政强制措施一般应具备四项条件：一是行政强制措施只能在履行行政管理职责的过程中实施；二是必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施情形；三是必须有法律、法规的明确授权，即需要单行法律、法规对行政机关的具体授权；四是行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，不得委托其他机关实施，也不得由其他不具备执法资格人员实施。

2.2 行政强制措施程序不规范。行政强制法规定了行政机关实施行政强制措施应当遵守的一般程序，概括起来有五个方面：内部审批程序：实施前应当向行政机关负责人报告并经批准；两人执法程序：由两名以上行政执法人员实施，便于相互监督；表明身份程序：执法人员必须向当事人出示其合法的执法证件，表明身份，提升行政执法形象；保障当事人权利的程序：告知当事人采取措施的理由、依据及其依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩；制作现场笔录的程序。通过调查了解，部分气象部门没有规范的行政强制措施实施程序，加上行政强制措施实施程序比较复杂，实际执法过程中都是直接采取强制措施或者是通过内部一个简单程序就开始实施，行政强制措施的实施仍然停留在“重结果、轻程序”的层面，大大影响执行的力度和效率。

2.3 行政强制措施执行艰难。执行难不仅在法院执行中存在，在气象部门的大多数执行中也严重存在，尤其是在气象设施和探测环境保护执法方面。虽然《气象设施和探测环境保护条例》已经出台，其中也规定了气象部门针对破坏气象设施和气象探测环境案件可以采取的一些行政强制措施，但由于气象设施和气象探测环境保护重点在县级最基层气象部门，这些部门普遍存在人员少、任务多、力量弱等多种原因，致使这些行政强制措施的执行力度很软甚至不敢实施，最终无法达到控制危害扩大的目的，造成破坏气象设施和气象探测环境案件屡屡发生。

2.4 气象行政强制措施法律依据欠缺。案例：某广告公司未经审批私放庆典气球，××县气象局执法人员根据《通用航空飞行管理条例》和《施放气球管理办法》规定，当场没收了所有的施放设备，并对行为人进行了行政处罚。案例中执法人员当场没收施放气球设备的行为当属行政强制措施的实施。《行政强制法》第十条规定“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”，而依现有气象法律法规，根本无从查出气象部门具有没收财物行政强制权力的规定。这一案例也反映出我国在新的行政强制法出台前普遍存在的两方面问题：一方面是部分地方性法规乱设行政强制和滥用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。

3、建议及对策

3.1 增强法制观念，切实提高执法队伍整体素质。在行政强制措施的裁决和实施过程中，执法者的素质是一个至关重要的因素。笔者以为应该从三个方面加强：首先，要组织执法人员多学习行政法学相关知识和气象行政执法的所有依据，通过举办法制讲座、召开学习讨论会等形式，充分利用各类媒体，开展分层次、多渠道的培训。其次，还要注意要将学法和实践结合起来，引导执法人员结合实际工作，经常开展部门联合执法检查，加强兄弟单位之间的气象依法行政工作调研和交流，不断提高运用法律知识管理行政事务的能力。最后，作为气象行政强制措施的决定者和实施者，必须通晓相关气象业务，甚至要跨领域扩大知识面，做到与时俱进。

3.2 建立切实可行的部门联动机制。气象部门毕竟属于执法弱势部门，在一些执法实践过程中，难免要借势实施气象行政强制措施，以达到行政目的。这里所说的借势实际就是要求气象部门建立切实可行的部门联动机制，特别是针对气象设施和探测环境保护行政强制措施执行。笔者认为要建立一套切实可行的联动机制，大多数工作要从部门内部开展，主要包括两个方面的工作：一是气象部门自身要加强气象行政许可和气象探测环境保护的宣传力度，增加社会公众的认知程度，同时要积极争取政府发文以示重视；二是要在完善相关备案和前置的基础上，加强与城建、规划、公安、安监、国土等部门联系，通过签订合作协议、开展联谊活动等方式建立良好的部门联动工作机制，将一些违法案件消灭在萌芽状态，对已出现的违法行为及时采取相关强制措施。

3.3 及早修订《气象法》及配套规章、地方法规。《气象法》自2000年1月1日起实施，到现在已有13个年头，经过这十几年的执法实践，其中出现的一些与实际不相符的问题野逐渐凸显出来，为弥补漏洞，不断完善气象法，笔者建议及早开展《气象法》及配套部门规章、地方性法规的修改、修订工作。随着新的行政强制法的出台，尤其应当在《气象法》中增加施放气球、防雷减灾管理必要的行政强制措施规定，并在相应的部门规章和地方性法规上作以修改完善，以适应气象社会管理的需要。

3.4 积极探索气象和谐执法。构建和谐社会是我们这个时代的主旋律。所谓和谐执法就是指协调好行政执法与行政相对人、市场监管、防雷技术服务之间关系，构建相互支持、彼此促进的执法工作模式和执法监督机制的执法实践活动。笔者认为应从以下方面探索气象和谐执法：重视制度建设，提高执法人员规则意识，完善执法合理性程序。在实践中充分尊重行政相对人，在平等中执法，在平衡中裁决，在共赢中理解，从而达到和谐执法与行政强制相统一；不断强化执法人员自身的服务意识，自觉维护好相对人根本利益，将气象执法融入地方经济建设的大局中；在依法行政的前提下，通过对违法相对人进行耐心教育沟通，使其在思想上真正理解，在行动上积极整改，既体现了行政强制的实施原则，又实现了执法管理的最终目的。