食品安全的经济法学分析

一、中国食品安全问题成因的一般认识

（一）法律因素说

法律因素说包括法律体系、法律制度两个层次的不同认识。1.法律体系方面：杜文波认为，诱发我国食品安全问题的首要原因在于法律体系和制度的不完善。当前我国的食品安全法律体系并没有对我国的食品行业的健康发展产生良好的、直接的、导向性的影响。[4]杨永华认为，食品安全立法的不足则是造成我国当前食品安全问题严峻形势的主要原因。[3](P65刘畅指出食品安全法律规范的系统性与专业性不强。很多法律法规比较落后且分散，不能满足统一监管食品安全问题的需要，建立科学、高效的食品安全规制法律体系尚需较长时日。[5]郑春燕认为，我国当前的食品安全法律体系内规范性文件质量不高且条款分散，很多单个规范性文件调整范围较窄。另外，该体系内的多数规范性文件存在部门利益的痕迹和规范性文件之间的冲突、摩擦。[6]2.法律制度层面：华亚伟、孙春菊认为，《食品安全法》未对分散在各监管系统中的检验机构责权利作出明晰界定，实践中存在的突出问题有：各检测机构自成体系，重复建设，同质化严重；检测标准和信息共享困难；采样计划不够科学规范；收费标准偏低等。这些问题使得食品安全监管体制的运行缺乏重要的技术支撑。[7]朱珍华、刘道远认为，从我国现行食品法律体系整体来看，当前最大的问题在于立法者和执法者轻民事责任而重刑事责任和行政责任，但实现后两种责任在国家机关的监管实践中困难重重，从而滋生了更多的违法行为。[8]张莉、曾国真认为，我国《食品安全法》第96条规定的惩罚性赔偿制度、《食品安全法》第84条、85条规定的针对食品违法行为的行政处罚制度、现行的刑事法律中对食品犯罪行为的刑事责任规定均存在明显的缺陷，处罚力度不够。[9]吕丽梅、李茂春在分析了《食品安全法》96条规定的惩罚性赔偿制度、《食品安全法》第53条规定的不安全食品召回制度的缺陷。[10]崔卓兰、赵静波指出，我国的《食品安全法》没有规定欧美等国家大量采用的食品安全风险预警机制成为我国食品安全法律制度缺失的一种体现。[11](P104)

（二）政府监管因素说

郭斌认为，我国当前的食品安全监管模式在存在以下几点缺陷：（1）监管部门、环节太多，监管资源分散，不利于形成高效、统一、权威的食品安全监管效能；（2）政出多门、多头执法，监管职能交叉重叠，部门之间互相制约的情况时有发生，食品安全监管难以形成合力；（3）各食品安全监管机构执法依据不统一，执行的标准也不统一，经常存在地方保护的现象；（4）食品安全的监管基础建设浪费严重。另外，食品安全执法队伍也较为弱小、分散，在针对某一具体违法行为上，往往被迫采取的联合执法模式往往又是临时的、应急的、松散的、治标不治本的。[12]杨泱也认为，我国现行食品安全监管执法体制不明确，国务院仅从宏观上划分了各监管部门的食品安全监管职能，其中职能部门包括农业部门、质监部门、工商部门等20多机构，而其实际解决食品安全问题的效果不够理想。[13]刘畅认为，食品安全委员会的设立，仅强化了国务院的领导和委员会的综合协调职能，并没有从根本上改变各管理部门及责任分工。旧有的、欠缺有效性的多部门分段管理模式依然大行其道。[5]龙一平、徐宏伟认为，食品安全执法主体在行政执法中并没有严格遵守法律对食品行业的生产者、经营者规定的特殊条件和特殊程序性要求，没有严格把好市场准入关，让一些不合格的主体及其伪劣产品进入了市场，成为诱发食品安全问题的一个不利因素。[14]

（三）食品安全标准因素说

刘畅认为，目前我国食品安全国家标准中，只有40%左右等同或等效地采用了国际标准，这使得我国的食品安全标准缺乏必要地科学性和严谨性。此外，我国的食品安全标准体系还存在标准短缺，标准复审和修订不及时、时效性差，标准体系不配套、缺乏协调性等诸多问题。[5]白献晓、李雅莉针对河南省内作为部分食品原料的畜产品的质量安全控制体系存在的问题进行了系统分析，指出省域范围内的一些行业从业者在其畜产品安全控制操作中采取双重标准，其出口或外销畜产品依照出口国或外销地的标准和要求进行严格生产，但对本地销售的畜产品实行宽松的管理，甚至于存在将不符合外销质量要求的畜产品转为内销的行为。[15]张莉、曾国真认为，我国的食品安全标准体系建设处于初级阶段，不足之处表现在食品安全标准数量少、标准低、不成体系，标准之间存在不统一、不衔接之处，甚至相互矛盾。此外，我国有些食品安全标准水平明显低于国际标准，不利于我国提高食品质量水平、扩大对外贸易。而我国质量标准相互矛盾的现象也较突出。[9]

（四）消费者因素说

张俊霞、李春娟指出，生产经营者往往利用其信息优势地位，采用巧妙的隐蔽手段，转嫁本应由自己承担的成本风险谋取利益———这些不安全因素给食品消费者的安全消费带来了极大的威胁。[16]杨泱认为，消费者的实际消费能力低于理论消费能力，且不同区域，特别是城乡之间的消费者的实际消费能力存在明显差异。食品产业的粗放式发展使得生产合格食品的各种成本与消费者购买力之间的存在突出的矛盾，特别是在农村，由较低购买力导致的不良市场产品需求导致不合格和不完全合格的食品大量存在。[13]张喜月发现，由于政府职能部门对食品安全知识的宣传力度不够，广大农民对相关法律知识的了解较少，识别假冒伪劣食品的能力不高。而且，大量农民潜意识里认为即使投诉或举报了也没人管，极少有农民主动投诉或举报，这些因素致使农村食品安全问题较大。[17]郑春燕指出，现代社会是消费主导型社会，是否购买特定食品消费者享有最终决定权。消费者缺乏健康饮食意识，以及自我保护意识不强也给部分不良企业制假售假提供了机会。[6]

（五）地方利益保护说

董丽英认为，在农村地区，出于官员政绩、地方经济发展等目的考虑，地方保护主义弱化了打击违法行为的力度和保护消费者权益的力度，为大规模、专业化的农村食品违法生产经营提供了良好的土壤和庇护，使得伪劣食品能够大规模的进入专业化的销售渠道，最终流向广大消费者。[18](P20723-20724)肖西喆指出，为了追求扩大就业、促进经济增长、增加税收、增强地方财政实力等目的，地方保护主义者及其姑息放纵行径成为食品安全风险的保护伞和催化剂，使得违法经营的食品行业从业者更加肆无忌惮地侵害公益。[19](P62-63)

（六）市场因素说

张俊霞指出，多起食品安全事件表明，过度是市场化，奉行绝对的市场自由，必将导致市场中弱者地位的进一步恶化和社会不公,消费者权益由此遭受极大的损失。[16]肖西喆认为，部分企业家严重缺失诚信和社会责任，以至于令广大消费者失望和惊恐。[19](P63)孙爱芳分析指出，散、乱、差、小是食品行业问题频出的主因。食品行业从业人员素质总体较低、缺乏法律意识和专业技能，加大了食品行业从业人员违法违规的概率。[20]张芳认为，食品种类众多，生产量大，涉及面广，专业性强，难以及时完全汇总食品相关信息，如若监管不力就难以保障食品的长期绝对安全，各种违法行为以与监管执法部门打游击战的方式经常在监管不力或监管不及的地方出现。[21]李海涛认为，食品安全管理存在隐患，主要是食品行业半产业链的生产模式不利于对食品源头进行全面监管，且食品生产环节，存在大量使用抗生素、激素和其他对人体有害的化学药品。[22]卫生部法监司也认为我国食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平仍然偏低。[23]

（七）科技因素说

张芳经指出，科学技术在造福人类的同时，也给食品安全监管和执法增加了难以预知的风险，容易使食品源头遭受不为生产者控制的各种污染，为食品行业的违法经营者规避和逃脱监管与打击提供了更好的工具与媒介。[21](P19)卫生部法监司也认为新技术、新资源应用（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料）给食品安全带来新的挑战。[23]

（八）低违法成本说

董丽英认为，现有农村食品安全法律法规对农村食品生产企业违法责任追究不力，对违法个体或企业处罚过轻。低廉的违法成本导致和助长了农村食品安全事件多发和频发。[18](P20724)张莉、曾国真认为，一方面现行法律规定的法律责任制度对食品行业的违法经营者惩罚力度不够。另一方面，民事诉讼中，食品消费者依法维权举证难度大，维权成本高。两个方面消极因素是相互作用的。[9]崔卓兰、赵静波认为，利益驱动和一些经常发生的地方利益保护行为，无疑大大降低了食品行业违法经营者的违法成本。低违法成本驱动下的追逐违法经济利益的强烈欲望，成为食品安全监管永远存在难点的原因之一。[11](P103)

（九）污染因素说

杨永华认为，环境污染（主要是工业三废排放对环境的污染）和生态破坏（主要是农业生态环境的急剧恶化）是导致食品安全的直接诱因，并进一步加剧了食品安全中的许多不确定因素。[3]白献晓、张健、李明、张兆敏等四人指出畜禽产品从养殖、屠宰、加工、储存、运销,即“从农田到餐桌”的各环节,都有可能受到污染。[24]卫生部法监司也同样认为，食品中新的生物性和化学性污染物对健康的潜在威胁已经成为一个不容忽视的问题。[23]

（十）食品安全传统文化落后说。

蒋蕙指出，政府的全能主义化、消费者的臣民主义倾向、企业的逐利主义动机，致使政府获得了监管食品安全的合法性和绝对权力。但地方政府监管不力、知法犯法的行为实践中总有发生。政府多采取事后监管的方式并非治本之策。因而，政府、市场和社会之间的地位要逐步趋于平等，而非政府独大。这样在食品安全监管中，政府之外的利益相关者也会自觉地承担起相应的责任。[25]

二、中国食品安全问题成因的经济法学分析

在2008年的经济危机影响下，中国经济发展的三驾马车———出口、国家投资、消费中，出口商品、劳务的规模、结构受到各国贸易保护主义政策的冲击，出口拉动经济的机制受到抑制，出口外贸型经济模式受到极大的挑战。国家财政、税收、金融、外汇等领域的扶持政策在客观上又进一步激发贸易关联国家的贸易保护主义情绪，加剧了当下出口贸易的严峻形势，恶化了国内市场的经营环境。另一方面，长期以来，国民财富（特别是居民收入）分配体制不完善，局部层面的不公平和不公正现象突出，社会保障体系的构建和发展长期处于一种缺位状态，公众并没有从经济的长期发展中获得实际的好处。这些使得国内居民的消费能力长期不足，没有发挥出其对经济应有的拉动和发展作用，反而加剧了国内市场的恶性竞争，恶化了国内市场的竞争环境。第三个方面，2008年经济危机发生后，我国政府实施了4万亿元的投资拉动经济计划，短期内使得中国经济的发展势头喜人，经济发展数据骄人，维持了年均增长8%左右的经济增长速度。但巨额的投资计划不仅造成了国能大部分行业产能明显相对过剩。而在金融市场领域，现行货币政策的缺陷和不完善，使得市场中既存在着过量的货币，同时又存在着货币资源分配不均衡现象。进而造成国内很多行业的经营者，特别是民营企业和中小企业融资成本上升，市场竞争力下降。需要指出的是，国内市场大部分行业的生产和经营成本的上升，并非必然导致产品质量控制和保障问题，而存在缺陷和不完善之处的宏观调控政策与行业成本因素相互叠加，才是国内大部分行业存在产品质量控制和保障问题的根本原因。从经济法学的角度看，通过制定和完善相关的税收、金融、财政、外汇、货币等政策，并在此基础之上构建或完善现行的宏观调控政策法制度体系，结合严格的市场规制法律政策，有效的国家投资经营法律政策，以降低企业生产或经营成本，或是加大社会保障投入和建设，给与企业调节产品市场价格的空间和自由，进而解决产品质量问题，无疑是我国近年来产品质量问题频发的一种新的思路和新的方法。

作者：刘镇 单位：平顶山学院