我国城市土地征用与房屋拆迁中的行政程序研究

摘要：随着城市化进程的加快，因城市土地征用与房屋拆迁引发的突发性、暴力型已经成为公众高度关注的社会问题。文章通过研究目前征地拆迁的现状及存在问题，结合国外先进的立法经验，剖析征地拆迁引发冲突的深层原因，研究得出正是行政程序上的缺陷导致政府行政权力的滥用，其中，听证程序和征地拆迁程序是两个重要因素。因此，应完善拆迁中的正当法律程序，理顺拆迁、征用、补偿三者的前后关系；严格制定区分公益拆迁与商业拆迁的程序法规，使我国的行政征用和拆迁程序更加完善。

关键词：土地征用；房屋拆迁；行政程序；听证

一、问题的提出

近年来，全国各地频频发生因“强制拆迁”、“暴力拆迁”引发的流血事件，折射出当前我国拆迁制度尚不合理，政府征地拆迁程序存在诸多问题。2001年国务院颁布的《城市房屋管理拆迁条例》（《条例》）给拆迁矛盾频发埋下隐患，成为违法暴力拆迁的“合法”依据；于是2004年修改宪法加强了对公民合法的私有财产不受侵犯的保护性规定，但并没能阻止地方政府对土地和城市开发的贪婪；而2007年《物权法》的出台，由于种种利益纠葛和政府经济人的本质，该法也没能改变违法拆迁的现状。事实说明，实体法的相对不足需要通过程序机制来弥补。就本质而言，房屋拆迁是政府为满足公共利益需要依法行使公权力限制私权利的行为，这种对私人权益限制与克减的正当性需要合理的机制来保障，尤其是程序机制。倘若政府的强制行政行为没有按照正当法律程序进行，那么征地拆迁权力的滥用就极具危险性和高发性，公民的财产权及人身权都将因程序的不可操作而变得毫无意义。所以，政府对公民房屋及土地的征用必须借助严格的法律程序完成，接受正当程序的检验。笔者从政府行政程序着手来研究征地拆迁过程中的问题。其中，听证程序是保证征地拆迁行为合理、合情、合法的前提条件，严密完整的征地拆迁程序是规范行政行为的有效保障。

二、国外关于土地征用与拆迁行政程序的相关规定

第一，征用的强制性并不阻碍财产所有者的发言，正当程序对财产权的保护，就是要为权利人提供申述意见的场所与程序。

英国：征用就是强制购买，根据1946年《征用土地法案》，标准的征地程序是经内阁会议批准，强制购买令。内阁会议在核准强制购买令以前，通常要举行公开调查，以便能够事先获得土地及房产等相关信息和利害关系人的意见。

美国：宪法第五条修正案规定：非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。其宪法第十四条修正案规定：州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。因此，美国的征收程序中就包含了公开听证制度，即行政机关采用征用措施前必须举行听证会，说明征收的必要性和合理性。如果被征收方有质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。

加拿大：其整个征地拆迁过程具有透明性，征地管理流程包括预征土地、批准、补偿、进入使用土地等，都必须告知被征用者。如果在预征中产生异议需要举行听证会，听证会由批准机关组织举行，征地机构和被征者都是批准机关的调查对象，综合考虑各方意见后由批准机关裁决。

第二，土地征用与房屋拆迁必须遵循从开始到最后阶段的完善流程，以保证政府征地拆迁权得以有效制约，公民个人权利得以充分保障。

美国：其正当程序包括：一是政府预先土地征收的通告。二是政府对拟征收土地进行评估。三是向被征收方送交评估报告并提出补偿金的要约，被征收方可以提出反要约。四是召开听证会，说明征收土地的必要性和合法性。如果双方不能就补偿金达成一致，可以聘请评估师对被拆迁房屋资产进行评估，请求公证机关公证。若双方协商不成，则进入司法程序。五是进入拆迁程序，拆迁公告。

加拿大：其征地管理从预征土地开始，征地批准后，征地机构进行规划登记，进行征地补偿公告，征得土地所有者同意后请估价师对征用土地进行评估，若无法达成补偿协议，则由政府组织成立协调委员会，事务性和技术性工作则由专家承担，批准机构则行使协调、裁判的职能，最后是进入使用土地程序。

三、我国城市征地与房屋拆迁程序现状

城市房屋拆迁是政府对房屋产权者的房屋及国有土地使用权的行政征用行为，从现象上看，拆迁即拆房，是对公民的财产所有权、使用权的剥夺；但从实质上看，拆迁即征地，是一种对产权者的房屋及附属的土地进行行政征用的行为。征用是宪法上的概念，即指政府为了公益需要，依照宪法和法律的规定，强制取得所有权人的财产并且给予适当补偿的行为，是一种特定的强制性行政行为。

目前，我国的土地征用与房屋拆迁一般包括以下程序：首先，申请规划用地许可证。即拆迁人按规定向政府规划管理部门申请建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围。其次，编制拆迁方案。拆迁人获得土地使用权后，到当地公安派出所和房管所摘录拆迁范围内的常住人员及其房产资料，根据有关拆迁补偿安置的规定，编制详细的拆迁方案。然后，拆迁人向政府房屋拆迁管理部门申请领取拆迁许可证。接着，拆迁公告。房屋拆迁管理部门将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以公告形式公布。再次，签订拆迁补偿、安置协议。拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、过渡期限等事项，签订协议。最后，拆迁人实施拆迁。

四、征地与房屋拆迁程序中的问题及原因分析

在征地拆迁的行政程序中存在的问题：

第一，征用与补偿未能同步进行。征用是对私人财产的强制剥夺，有征用就必须有补偿；而且按照宪法和物权法的规定，补偿是征用合法有效的构成要件，应在房屋拆迁之前完成。而《条例》却将补偿与征用人为割开，本应在征用阶段完成的补偿问题却变成拆迁阶段的一部分，这明显有违“先补偿、征用，后拆迁”的公正程序。

第二，征用拆迁缺乏正当程序。行政机关做出影响行政相对人权益的行政行为，应遵循正当法律程序，但实际情况却是政府行政行为未按照相关程序进行。表现在：一是缺乏听证程序，规划、征用和拆迁过程不透明。政府未向被拆迁人说明征用拆迁的必要性和合理性，也没有听取各方意见，因而被拆迁人不能提前知晓政府决策的相关信息，难以在决策中表达自己的诉求。现实中，许多拆迁决策存在着暗箱操作的现象，被拆迁人的权益得不到保证。二是缺乏公众参与监督机制。《条例》未规定被拆迁人有权利参与拆迁的监督过程，公众话语权和参与监督机制的缺乏，导致政府的随意行政、野蛮行政及违法行政。而且倘若政府将征用土地交给了土地使用人，其在用地过程中改变土地使用用途，进行商业开发，此种无人监督的情况下同样会损害被拆迁人的合法权益。

第三，公益性拆迁与商业拆迁易混淆。我国宪法和物权法明确规定，征收私有财产的唯一合法条件是满足公共利益的需要。所以，非因公共利益而实行的商业拆迁，属于平等民事主体之间的市场交易行为，应遵循等价有偿原则，在购买房屋产权后方能拆迁。然而《条例》以及地方性法规并没有区分拆迁是否属于公共利益，致使公共利益和商业利益混同，商业性拆迁搭了公共利益征收的便车，政府将低价收回的土地高价出让给开发商，公权力成为寻租腐败的手段。尤其是开发商与被拆迁人在无法达成拆迁补偿安置协议时，交由拆迁主管部门裁决。缺乏制度约束的权力在利益的驱使下恣意行使，促使其做出强制拆迁的决定，损害被拆迁人的人身财产权益。

五、完善我国城市征地与房屋拆迁行政程序的建议

（一）理顺拆迁、征用、补偿三者的前后关系

如前所述，实施房屋拆迁必须先依法对土地进行征用、补偿，但《条例》却将本应在征用阶段完成的补偿问题延至拆迁过程中，导致房屋拆迁管理部门在没有依法征用的前提下就可给予拆迁许可，且绝大多数拆迁都是“先拆后补”或者“边拆边补”，该程序存在严重的立法缺陷。笔者认为，立法应首先理顺拆迁、征用及补偿的关系，规定拆迁方在按照市场价值给予被拆迁人合理补偿的前提下对其房屋及国有土地进行征用，然后再进入拆迁程序。

（二）完善拆迁中的正当法律程序

1．应实施严格的听证程序。由于《条例》并未规定拆迁听证程序，使得规划、征收和拆迁过程不公开透明，因此笔者认为应在立法中增加征地拆迁的听证制度，让利益各方能够充分参与到拆迁的各个步骤中，特别要听取被拆迁人的意见和诉求。这样不仅使补偿、征用、拆迁等方案合法合理合情，且保障被拆迁人的知情权、参与权、正当程序权及人身财产等权益。

值得注意的是，2004年建设部下发了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（《裁决规程》），该《裁决规程》建立了拆迁听证制度，第五条第二款规定：对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。第十六条：房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。可以说，这是我国行政征用程序法律制度的一个进步。

2．建立土地使用监督机制。在征地程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，因此，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制土地被政府或土地使用人滥用的状况，保证被征收人对行政主管部门及其工作人员的监督批评权，也使政府的行政行为置于阳光之下。

3．健全征地拆迁的一系列流程。为了保护公民权利，防止政府权力滥用，健全征地拆迁的一系列程序是非常必要的：首先，征地机关向批准机关提出征地申请，确定征地拆迁的地域范围，批准机关应严格审核其征地是否具有公共利益的目的。其次，政府向市民征地通告，批准机关举行征地听证会，综合考虑各方意见后再由批准机关裁决；接着，在征地获批准后，征地机构进行规划登记，征地补偿公告，补偿方式和金额应按照“适当补偿”原则对被拆迁人房屋资产进行补偿，若补偿金不能达成一致，则由政府将案件送交司法程序，法院聘请独立的资产评估师进行评估，得出最终补偿方案。再次，拆迁方与被拆迁方签订补偿安置协议。最后，进入拆迁程序，拆迁公告，同时召开拆迁听证会，说明拆迁的可行性，如果拆迁方案能达成一致，则实施拆迁。

虽然《条例》第十五条赋予政府有关部门强拆的权力，但是根据法治原则，凡限制减损剥夺公民的合法私有财产的，除必须以公共利益为目的外，还必须遵循正当的法律程序，即拆迁与否不得由政府说了算，更不能实施强拆，而应该通过司法程序，由法院做出最终裁决。

（三）严格制定区分公益拆迁与商业拆迁的程序法规

笔者认为立法应当严格区分公益拆迁与商业拆迁，将国有土地上房屋征收、土地征用的范围限定在公共利益上，制定公益拆迁的特定程序；而商业拆迁也应有其自身的拆迁程序，特别是拆迁方和房屋的所有权人必须遵循民法的平等自愿、等价有偿的原则进行市场交易。此时，政府的公权力行为不得介入，更不得运用国家暴力进行强迫交易，唯有这样才能依法保障被拆迁人的合法权益。

最后，随着我国城市化进程的加快，我国土地征用与房屋拆迁的现象会不断发生，其中，如何有效保障被拆迁人的权益，加强对合法私有财产权的保护；以及如何规范政府的公权力行为，提高其公共服务职能，是核心问题所在。完善政府的行政程序是关键环节，我国的新征地拆迁制度应该坚持以人为本，行政程序的完善也应该朝着更人性化的方向迈进，这样才能实现社会的和谐稳定发展。

参考文献：

1．朱宝丽,王淑华,陈明泉.我国房屋拆迁程序的完善及立法建议[J].山东建筑大学学报,2010(2).

2．许宏波,朱小兰.从行政征用制度看城市房屋拆迁[J].天津市政法管理干部学院学报,2005(4).

3．周大伟.美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例――兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革[J].北京规划建设,2004(1).

4．杜仲霞.我国城市房屋征收制度立法的几点思考[J].财贸研究,2010(4).

（作者单位：武汉科技大学）