乡镇行政管理改制研究

【摘要】随着我国城镇化进程的快速推进，部分乡镇迅速发展成为经济发达镇，但传统的乡镇行政管理体制使经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地，严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。因此，探讨我国目前乡镇管理体制中存在的问题，以及如何改革和完善乡镇管理体制，以适应农村经济发展的要求具有十分重要的意义。

【关键词】乡镇行政管理：体制；问题；改革；趋势

魏庄镇位于河南省长垣县东南部5公里处。国土面积46平方公里，耕地面积37230亩，全镇辖46个行政村，人口人，是“第一批全国发展改革试点小城镇”。镇域综合实力跻身全国乡镇500强，在河南省排名第八。然而魏庄镇历史上却一直是个典型的农业小镇、工业小镇、财政穷镇、防汛重点镇。该镇在历史上又是黄泛区，十年九淹，可以说是地上无资源、地下没矿藏。没有明显的区位优势，基础设施也很落后，建国以来，国家、省、地(市)都没有在魏庄镇“建厂布点”，工业投资几乎为零。尤其令人称奇的是，在这个没有资源优势的地方，河南长垣魏庄镇，这个地处黄河故道、镇域面积仅lOO平方公里毫不起眼的豫北小镇，竟是全国起重行业执牛耳者，居然打造出闻名全国的起重机，成为拉跑长垣县域经济的马车。到底为何，让这样一个“穷乡僻壤”能迅速崛起?又是什么，成为魏庄镇经济发展背后的神秘推手?

一、魏庄镇行政管理体制发展历程中存在的问题

改革开放以来，我国农村经济社会状况发生了巨大变化，城镇化发展速度不断加快。然而，传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的基本的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，严重影响经济发达镇经济社会的发展因此，经济发达镇的行政管理体制改革现已成为我国城镇化中一个亟待解决的重要问题。

(一)权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题。

(二)官员的传统观念不利于实现政府职能向服务型转变

政府通过官员来完成对社会的管理，管理的对象是人的行为。在这种观念下形成的政府行为必然是管治型的。但乡镇不仅是政治的统治机器，也是社会事务的公共管理机关；作为行政机关的政府只是权力机关的执行机关：行政人员只是国家为完成对社会事务管理而雇佣的工作人员，是国家行政机关中工作的国家雇员；行政人员所进行的社会事务管理是人们在社会活动中产生的，管理的目的是形成一个正常的社会秩序，这种社会秩序是国家向全社会提供的公共物品，因此管理本身就是一种特殊形式的服务。但因为政府现代化进程开始较晚且较为迟缓，传统观念根深蒂固，因而政府从管治型向服务型转变非困难。

(三)镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权

在以前政府管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门。据典型调查，有的镇有约30％以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低。

(四)经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

税费改革以前，乡镇财政收入的70％来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

二、魏庄镇行政管理体制的改革实践

近年来，围绕着小城镇行政管理体制改革问题，魏庄镇相关部门组织开展了一系列改革试点工作，进行了有益的尝试和探索。

(一)完善政企关系协调机制引导企业健康发展

与温州模式一样，民营经济壮大的关键在于政府为非公经济发展营造了一个宽松的环境。在魏庄镇民营经济发展之初，魏庄政府更多的是“无为而治”。镇政府有关领导曾八下温州学习“温州模式”，温州市政府前期的“无为而治”，对2O世纪8O年代初的魏庄镇政府影响深刻。在“无为而治”中，魏庄镇政府更多地是充当了服务的角色。企业发展需要资金，镇政府本着银企自愿、互利的原则，在政策许可的前提下，千方百计为民营企业解决发展资金。自2000年开始，镇政府坚持每年举行两次银企恳谈会，增进双方的相互了解和信任，促进双方的相互支持。与其他地方相比，魏庄镇官员的为官情结要显得平淡很多。

魏庄镇的民营企业家和政府工作人员的关系并不像其他地方，是泾渭分明的两个阶层。政府官员在民营企业家面前，并没有其优越性。与之相反，那些善于创造财富并善于投资公共事业的民营企业家却越来越得到更多的尊重。魏庄镇党委、政府根据外出务工经商人员多、富裕户多、经济能人多的特点，在以亲情感召的同时，实施了诸多的优惠奖励政策，吸引在外存款和社会闲散资金、技术项目、人才信息回乡，从各方面保护个体私营企业。先后出台了一系列扶持创业的具体措施。为鼓励民营经济发展，一套相对完整的保护企业发展制度，比如《企业试运营制度》、《封闭管理制度》、《执法执罚审批制度》、《服务承诺制度》等也相继出台。

(二)服务调控产业结构，统筹发展乡镇企业

服务也是生产力。镇党委、政府建立了镇领导联系企业制度，做到一包到底，责任到人：深入开展了“诚信魏庄”和“效能革命”活动，组织全镇各部门向社会公开承诺依法行政、规范服务的措施：成立了经济环境整治领导小组，努力营造了“负担最轻、程序最少、办事最快、信誉最高、企业最满意”的发展环境。

为使产业有序发展，魏庄镇对整个产业进行统筹，实施“政策倾斜、重点扶持、主动服务”，扶强、扶优、引导骨干企业向集团化发展。先后成功组建了卫华集团、豫中起重集团、河南重工集团，催生了一批产值上规模、税收上档次的大企业。同时坚持“扶小、促中间”，壮大企业群体，引导中小企业以小而专、小而精的方式进入大企业的产业链及销售网络。

(三)党建工作的有效实施

一窍通百窍通，魏庄经济驶上快车道，其他各项社会事业同样风生水起。“第一批全国发展改革试点小城镇”、“国家千强乡镇”、“中国最具投资潜力的城镇”、“外商眼中的河南最佳投资乡镇”、“河南省百强特色乡镇”等荣誉称号不胜枚举，在2008年度全省乡镇综合实力百强中排名第八位魏庄镇党委把“党员活动日”和“干群联席会”，作为推行农村民主政治建设的重要载体，形成制度，常抓不懈，一抓到底。镇党委把每月的5日确定为全镇的农村“党员活动日”，把每月的25日确定为各行政村的“干群联席会”活动日。

在全镇农村推行党员干部“创业承诺和述职评议”制度是魏庄镇党委的又一创新。镇党委围绕“保持共产党员先进性”这一主题，组织农村党员向农民群众公开自己的“创业承诺”，并定期向全村群众述职，让全体村民评议自己的承诺兑现情况。这样一来，就把共产党员的先进性体现在本职岗位上，落实在日常工作中，清清楚楚地摆在老百姓的面前，让农民群众面对面地评议党员干部的一言一行，进一步强化了广大村民的监督权。

三、从魏庄镇看我国乡镇行政管理体制的发展趋势

随着社会主义市场经济体制的不断完善与成熟，以及民主与法制水平的不断提高，中国地方政府行政体制在经历转型期后，将迈入政府行政体制现代化得阶段。在这一过程中，中国地方政府的行政管理体制的发展将呈现如下趋势：

(一)更重视居民的日常生活

地方政府通过提供公共服务，规划和协调第一、二、三部门的关系，促进家务劳动社会化。地方政府，尤其是乡镇政府，负有保障居民生活的传统职能。在生产力不充分达的条件下，第二部门在推进家务劳动社会化方面起着先驱的作用，地方政府有权对这方面的企业实施必要的监督和优惠政策。在地方财政比较充裕的条件下，地方政府通过免费或适度收费提供公共服务，推进家务劳动社会化。在居民中知识分子比重较高，公益精神较强，专业技能较多的条件下，社会团体，社区组织居民通过义务劳动非盈利的收费，为实现家务劳动社会化做出贡献，地方政府有职责为第三部门从事这方面的活动在场地，房舍，设备，收税，监督等方面创造条件，提供方便。

(二)服务对象越来越多元化

地方的公共行政和公共服务，应适应经济全球化和人口流动而引起的多种族、多民族文化共处和交融的需要。交融并不意味着同化，各种族、民族相互学习和运用科学知识而引起的同一性，与它们在文化、风俗上的多元性相辅相成，这是人类学、种族学、民族学的重要规律。地方政府的只能为适应多种族、多民族文化共处的需要，一要保护他们的合法权益；二在尊守法律方面对其他种族、民族的外来人口要保持适度的灵活性；三应该照顾他们的特殊需要；四应尊重他们的文化和风俗；五应注意听取他们的意见，请他们参与本地的公共事务。论交通行政管理创新的新趋向

(三)公民参与日益广泛

公民参与的扩大，既有利于乡镇行政管理体制决策的民主化和科学化，又有利于加强居民对地方的公共行政和公共服务的监督。居民可以通过社会团体、议员向地方的议会、议员向地方的议会、行政机构、行政机构的部门或行政机构的官员进行利益表达，提出建议和意见。最后通过向地方的行政机构和公共服务机构的投诉制度、向地方法院的制度，监督地方的公共行政和公共服务。

(四)信息化对地方政府职能实现有重要影响

信息化促使进入信息社会的乡镇行政管理体制能进入的一个新阶段。在基本实现工业化后，发达国家经历了后工业社会时期，自二十世纪九十年代起相继开始进入信息社会。从总体上来看。发展中国家目前正处在实现工业化阶段，少数大城市进入了后工业代时期，只有在大城市的少数地区，经济技术开发区，才可以说进入了信息社会。总的来说，信息化对地方政府职能的影响初见端倪，表现在：一是居民通过互联网行使参与地方公共事务决策的民力；二是信息化为实现地方政府的政务公开提供技术基础；三是信息化有利于提高地方政府的办事效率