竞技体育发展方式转变的多中心治理路径

摘要：在分析政府单一主体治理下竞技体育发展方式弊病的基础上，就多中心治理理论及其在我国竞技体育领域运用的必然性进行探讨，进而提出转变竞技体育发展方式的多中心治理路径，包括：政府主导竞技体育发展方式转变，推动体育项目分类管理；企业成为发展竞技体育的主体性地位必须强化；非营利组织构筑竞技体育发展的社会基础；谋求政府、企业与非营利组织之间的广泛合作等，以促进我国竞技体育发展方式由政府主导型向多中心治理型转变。

关键词：竞技体育；发展方式；多中心治理

中图分类号：G80-05 文章编号：1009-783X（2014）01-0003-04 文献标志码：A

自新中国成立以来，体育尤其是以“奥运会”为主战场的竞技体育承载了华夏儿女几代人的“中国梦”。“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金”，中国竞技体育可谓九转功成，成绩斐然。

然而，随着社会、经济与文化的快速发展，全球化、信息化的不断推进，竞技体育的结构形态、运转规律和民众的体育观念都发生了根本性转变。中国以乒乓球、羽毛球、体操、跳水、举重、射击等优势和潜优势项目为竞技体育主体项目，以各层次竞技体育训练基地为空间载体，以举国体制为资源配置方式，以奥运会为主战场，以为国争光为主要目的的竞技体育发展方式存取得举世瞩目成绩的同时，面临着不平衡、不协调和不可持续的问题十分突出。《国家体育总局2011-2020年奥运争光计划纲要》中也已鲜明地指出我国竞技体育“在发展方式上仍然主要靠扩大投入和规模，依靠政策和保障等要素驱动，创新驱动不足，科学化管理和训练水平不高，复合型训练管理团队建设滞后，训练效益不高，职业体育和职业联赛发展缓慢”的严峻事实，并在主要任务中提出要“努力推动竞技体育发展方式的转变，提高发展的质量和效益”。

由此可见，转变竞技体育发展方式已成为现实所迫、当务之急、必然之选。可以说，转变竞技体育发展方式是贯穿于我国体育强国建设的主线，对于促进我国竞技体育全面、协调与可持续发展，适应国际国内经济、社会和文化发展的新要求，推动我国由体育大国向体育强国迈进乃至全面建成小康社会都具有十分重要的意义。

1.政府单一主体治理下竞技体育发展方式之困

1.1公共资源的利用效率不高

毋庸置疑，我国竞技体育的发展方式是在计划经济体制下孕育、形成与演进而来的。尤其是在1979年国际奥委会恢复我国的合法席位以来，竞技体育优先发展的战略便已确立。1984年中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》进一步强调了“集中力量发展优势项目，把那些短期能赶上世界先进水平的项目抓上去，争取在今后的重大国际比赛中，夺取更优异的成绩”的指导方针，接而“举国体制”逐步定型。作为一种发展方式的体育管理体制，“举国体制”强调生产资料的国家所有制，运动员、教练员、运动场馆设施，以及体育赛事等资源都由国家集中掌控，政府以行政指令的计划形式完成对相关资源的配置，换言之，就是将竞技体育产品的生产资料视为国家资产，然后动用体育公共资源为夺取金牌服务。

然而，随着我国竞技体育规模的不断扩大，人力资本和物质资本的边际效率在持续下滑，维持既定竞技体育发展目标所需要的公共资源投入却在不断上升；因此，便极易造成竞技体育发展所必需的原材料（主要是运动员、教练员、运动场地及各种保障服务设施设备）的资源紧张与资本投入的加大，加之，竞技体育人力资本与物质资本的有限替代性更加剧了这一趋势。在现行竞技体育发展方式下，政府作为竞技体育成绩（尤其是金牌）的主要生产供给方，资源紧张与资本投入的难以为继，必然会加大竞技体育成绩下滑的潜在风险；因此，依靠增加生产要素的投入、扩大生产数量与规模的现行粗放型发展方式，必然会造成公共资源的极大浪费，也不具备可持续性，更不符合科学发展观的要求。

1.2非公共资源的调动范围有限

非公共资源即指私人资源，它广泛地掌握在企业、非营利组织及个人手中，非公共资源比政府公共资源更为博大，而且在市场经济体制下其发挥的效益也更加突出与高效，它可以而且理应成为中国竞技体育发展的重要依仗；但是，“举国体制”作为一种发展方式，它强调的是政府动用大部分且有限的体育公共资源以发展竞技体育，政府的主导地位十分突出，因此，在体育领域同样表现为一种“大政府、小社会”的格局。显然，在长期的竞技体育发展进程中，政府在发展竞技体育的同时，也自然地割裂了体育小系统与社会大系统的联系，使得竞技体育的发展具有了独立性、神秘感和封闭性。换言之，政府主导下的竞技体育发展方式未能扎根于社会大环境之中，消解了企业组织、非营利组织的积极性和社会责任，更没有将竞技体育视为一种社会公益事业加以培育，使得竞技体育产生的溢出效应越发窄小，从而使得金牌带给社会组织及公众的边际效用不断下降甚至产生逆反。非公共资源的闲置既不利于竞技体育的发展，又抑制了竞技体育产品的多样化供给机制的衍生。

1.3运动员的全面发展受到约束

运动员是我国竞技体育发展的主力军，运动员人群的生存、发展状况，尤其是文化教育状况历来受到各级政府及社会舆论的高度重视。从科学发展观的角度出发，“以人为本”是其核心，我国竞技体育的发展也必须循序科学发展观的要求――“以运动员为本”；然而，过于功利化的竞技体育发展指向，使人们的价值观念发生了扭曲并形成了思维惯性与认知依赖：“成王败寇”“千银不抵一金”“一切为了金牌”等观念积习已久。“以运动员为中心”未能得到有效贯彻，高度集中的体育训练体系使大部分运动员从小就必须进行专业化、长期化和封闭化的刻苦训练，运动员的文化教育、伤病治疗与康复及其社会角色的认知等都在一定程度上有所偏废。由此造成的运动员退役安置、伤病纠纷、后续发展等问题成为长期困扰竞技体育发展的顽疾，加之新闻媒体及社会舆论的广泛报道，社会、家庭希冀青少年投身竞技体育以为国争光的动力必然逐步衰竭，从而从根本上影响竞技体育后备人才的数量与质量。

2.多中心治理理论及其在竞技体育领域运用的必然性

2.1多中心治理理论

20世纪80年代以来，在公共政策领域占据统治地位的是政府范式和市场范式，前者依赖政府，后者强调市场；90年代以来，新公共管理理论揭示了治理范式的多中心性。迈克尔・博兰尼在其《自由的逻辑》中首次提出“多中心”的概念，他认为开展社会任务的2种秩序形态：一种是“有机会的"（deliberate）或“有指导的”（directed）社会秩序，依赖统一命令结构行使控制权；另一种是“自生自发”（spontaneous）或“多中心”（polycentric）的社会秩序，即在规则允许范围内自由追逐利益。治理理论重要创始人之一罗西瑙在《没有政府的治理》一书中将“治理”定义为一系列领域里的管理机制，认为其并不一定能获得正式授权，却能有效发挥作用。而以埃莉诺・奥斯特罗姆为代表的制度学派提出“多中心治理”理论，认为在一具体领域存在着多种可能的治理方式，各类社会主体在结构、功能、外部运行环境等方面具有互补性，可以有效解决采用某种单一的供给方式无法解决的问题，从而实现产品供给的优化配置。多中心治理理论致力于治理主体的多元性、权威性与多样性，它与一元或单中心行政秩序截然对立，它强调了政府、企业、非营利组织的多中心主体地位，它是对具体的事务进行分工与合作的有效安排，多中心治理既保证了“行政机制、市场机制、志愿机制”作用的有效发挥，更保证了这些机制的协同与合作。

2.2竞技体育领域多中心治理的必然性探讨

2.2.1体制改革的必然选择

在我国改革开放持续深入的背景下，“把错装在政府身上的手，换成市场的手”的进程在不断加快，特别是在竞技体育市场化、职业化的助力下，政府发展竞技体育的权力边界将得到新的界定，其权力边界将得到适当并渐进性的收缩，企业与非营利组织将不断培育并将直接参与到竞技体育发展的整体过程中来。随着“服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”的建设，竞技体育的管理体制与运动机制将会发生显著变化，而政治体制改革的不断推进，必然使政府、市场、社会3个层面的关系得到合理摆正，因而竞技体育领域的多中心治理也便成为必然之选。

2.2.2社会主义市场经济的逻辑必然

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，市场对竞技体育资源发挥的基础性配置作用将逐步成为主导作用，竞技体育领域的多种经济形式及经营方式将不断涌现，市场化运营与管理将成为一种趋势。如前所述，政府在竞技体育领域的近乎垄断式生产，势必造成竞技体育产品供给的单一化、服务质量不高、效率低下等问题。为了提高公共资源的使用效率，避免因政府规模膨胀而增高行政成本，同时为了尽可能地调动最广泛的资源来参与竞技体育的发展以满足人们对于竞技体育产品的多样化需求，政府可以将企业、社会能够承接的竞技体育发展职能，通过自治、委托一、竞标的形式让渡给企业、非营利组织，甚至个人来实施，政府仅行使监督权和服务权利来对其发展进行评测，以提高竞技体育发展的经济效益和社会效益。

2.2.3竞技体育发展主体的法律地位是平等的

尽管在社会大环境中政府与社会其他主体问的身份和职责各不相同，但就参与体育尤其是竞技体育发展权利而言，政府与其他组织的法律地位是平等的。而且，基于法治政府的治道构架下，要求“让权力在阳光下运行”“把权力关进制度的笼子里”，可见政府对竞技体育的管制必须遵循“社会主义民主法治、自由平等、公平正义”的理念与原则。因此，企业、非营利组织及个人参与竞技体育发展的权益必然要得到依法保障，即发展竞技体育的法定向度是多元的、相互的，而不是单一的或自上而下的。

3.多中心治理路径及其实施

3.1政府主导竞技体育发展方式转变，着力推动体育项目分类管理

作为历史发展进程而沿袭形成的当代中国竞技体育发展方式，从历史唯物主义的角度而言，有其合理性；但是，当前的竞技体育发展方式已然完成了其肩负的历史使命，需要在转型中寻求新的发展方式以适应社会主义市场经济体制的新要求。推动体育项目分类管理，可以视为促成我国竞技体育发展方式转变的有力举措。体育项目分类管理是指遵循体育项目本身的发腰规律，按照其最优的发展主体（政府、市场、社会）进行合理化的归类，然后逐步推动分类管理以满足不同利益主体发展竞技体育的异质化需求。推动体育项目的分类管理，将会逐步突破竞技体育举同体制的藩篱并进一步培育并强化企业、非营利组织在发展竞技体育过程中的主体作用，从而达到竞技体育固本强基之功效。

推动运动项目分类管理的首要任务在于摈弃当下在竞技体育领域奉行“全能政府”的认知依赖，构筑竞技体育多中心治理的制度环境。即便当下竞技体育产品（尤其是金牌）被视为公共产品的倾向依然突出，但制度学派代表人物科斯、德姆塞茨等早已论证公共产品非政府供给的可能性。科斯指出，如果政府能够界定产权并且允许产权自由转让，市场机制就能够有效地解决公共产品供给中的外部性等问题，而不用政府直接插手干预；德姆塞茨认为，如果存在排他性技术，私人可以很好地供给某些公共产品，竞技体育市场化与社会化的发展趋势从实践层面印证了上述观点。

因此，推动体育项目分类管理是转变我国竞技体育发展方式的重要环节；但是，长远而言，竞技体育发展方式转变的最终目标是：政府应着眼于退出直接生产竞技体育产品这一领域，将角色由“直接管、办竞技体育”转向“构建竞技体育的公共服务体系”，即由“管”“办”向“服务”转变。政府将职责定位于完善相关制度体系，以“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，规范市场化、社会化的竞技体育发展方式，为企业与社会组织全面接收、发展竞技体育提供全方位的、科学的制度支撑体系。

3.2企业成为发展竞技体育的主体性地位必须强化

随着市场经济体制的不断完善，竞技体育的市场特质将被不断激发出来，围绕运动员和体育赛事等竞技体育核心资源而进行专业化、科学化、市场化运作的体育企业日益成为引领体育进步的佼佼者。从市场需求角度而言，随着职业体育的全球化蔓延，社会公众的需求日益多样化，竞技体育需求的“公共性”和“同质性”正在大幅减少，公众对于竞技体育的“异质性”需求不断增加。企业作为以营利为目的的社会经济组织，将最大化利用与配置发展竞技体育所需的各种生产要素，向消费者提供高品质、专业化的各种竞技体育商品和服务以最高效率满足市场的多元化需求。正如奥斯托罗姆所言；“每一个公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量各不相同的公共服务产业所服务。”

从我国企业参与竞技体育发展的项目而言，政府应将市场前景看好的，例如篮球、足球、乒乓球、羽毛球等项目有序月，有效地转由企业来发展，通过规范的市场化操作，逐步建立以现代体育俱乐部为主体的联赛体制，彻底界定与政府之间的权利边界，禁止政府及其派生组织的搭便车行为。同时，政府应有序地释放竞技体育发展的场馆资源，通过多种形式盘活大型体育场馆资源，最终形成“以运动员为核心，职业体育赛事为主体，大型体育场馆为依托”的竞技体育企业化运营格局，使我国竞技体育发展方式由粗放型向集约型转变，提高竞技体育资源的使用效能以达到帕累托最优。

此外，由于竞技体育产品、技术等方面的创新通常具有投入大、收益慢、风险大、外部性显著等特征；因此，只有当企业对外部市场有精确把握且其支付的要素成本不断攀升时，整个社会的大规模、普遍化的竞技体育创新才能变成企业的现实选择。当前，在我国以市场需求为导向的科技型体育企业正在迅速崛起，作为科技创新主体的体育企业不能再长期坐冷板琵或居于替补席，应从全面建成小康社会及体育强国的战略高度重新审视转变竞技体育发展方式的路向，从根本上构建“以企业为主体，市场为导向，产学研相结合的国家竞技体育科技创新体系”，逐步促成我国竞技体育发展方式由要素驱动型向创新驱动型转变。

3.3非营利组织构筑竞技体育发展的社会基础

非营利组织的发育状况是现代公民社会发展程度的重要标志。自1973年美国学者利维特首次提出“第三部门”的概念以来，第三部门逐渐衍生出多种含义，非营利组织、非政府组织、社会团体、志愿者组织、志愿部门、利他部门和慈善组织等均是其别称。非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等特征，其类别十分广泛，基本涵盖了社会领域的各个方面，竞技体育概莫能外。

然而，我国的协会实体化工作却严重滞后，早在1993年5月《国家体委关于深化体育改革的意见》中就明确提出：“将运动项目的专项管理由‘体育行政部门直接管理’向‘事业性的协会实体管理’和‘纯社团性协会实体管理’转变，争取‘八瓦’别间要有1/2左右的全国性单项运动协会完成向协会实体转变，到本世纪末争取全部实施协会制”。然而，协会实体化改革经历了短暂的“兴奋期”后，于1998年随着“运动项目管理中心”的建立而偃旗息鼓，当前的踟会与项目管理中心的合二为一，只不过是以前协会与行政部门合一的变种，并未使协会真正走向实体化，行政力量仍是其运转的主要动力。

因此，放松规制向非营利组织及个人分权，成为了当前多中心治理的重要路径之一，“政社分离”成为了实施这一路径的必由之选。建立在满足“利益多元需求、权力分散制衡、组织异质独立”基础上的拥有自身发展理念、组织结构、组织职能、活动方式、管理体制等要素的运动项目实体性协会，才能有效激发其积极性与主动性，使非营利组织纵横联结并形成竞技体育治理的社会网络结构。一方面，在竞技体育“政府失灵”与“市场失灵”的情况下，发挥社会组织的强大力量；另一方面，使竞技体育深深的扎根于社会沃土、融入社会进步的血脉。

此外，欧、美等发达国家为我国提供了非营利组织与政府合作的良好案例。Cho等对政府和非营利组织的动态互补关系进行了研究，提出政府通过项目申请的方式，将相关事项交由非营利组织完成，政府提供必要的物资支持并对非营利组织的行为进行有效规制，以确保第三部门有效承接政府职能转变后的服务内容，从而更加有效率的完成相关任务，如图1所示。在这一过程中，政府对非营利组织的资金支持是异常必要的，Salamon对欧美22个国家的非营利组织进行的研究发现：政府的财政支持占非营利组织经费来源的4成之多，其中，德国的第三部门资金有65%来自政府，法国为58%、意大利为57%、美国为51%、西班牙为49%、英国为40%。近年来，国外体育强国的竞技体育发展方式改革也趋于限制政府直接管、办竞技体育的权利，将其发展权利交于社会组织。以英国为例，2010年卡梅伦政府倡导发起“大社会运动”，将更多的权力和资金由政府下放给第三部门，以转变政府的管理方式。目前的英国竞技体育的管理呈现了3大特色：自上而下的政策制定；自下而上的政策执行；体育组织和教育、社区、社会组织之间的有效合作共治。这些都为我国非营利组织参与竞技体育发展提供了实践进路。

3.4政府、企业与非营利组织之间的广泛合作

政府、企业与非营利组织之问的合作是多中心治理理论的重要体现。他们之间应在遵循相互认同、合作、协商，以及伙伴关系等原则基础上形成互动的双向关系，而不是通过政府支配或领导来发展竞技体育。

这种伙伴型合作关系，应紧紧围绕竞技体育及其社会需求这一中心展开，尤其是在当今以消费者为中心的社会早已取代了以生产者为中心的社会；因此，政府、市场、社会三者合作为公众提供服务，成为了社会各个组织的重要责任与使命。合作应致力于合理调动并利用最广泛的资源，避免重复建设、过度竞争、资源配置低效等问题，从而形成竞技体育的错位发展、突出特色、差别竞争的格局，满足多样化的社会需求，促成我国竞技体育发展方式的转变并最终凝聚成我国竞技体育的综合竞争力，如图2所示。

在维系政府、企业与非营利组织的合作关系进程中，政府首要的责任在于转变职能、理顺关系、提高效能，切实支持并维护企业与非营利组织参与竞技体育发展的权益；在职业体育领域，严格遵循以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度，厘清与企业的不恰当关系；同时，加快推进协会实体化并通过政府财政资金投入支持非营利组织参与竞技体育的发展。企业与非营利组织应承接政府的职能空缺，发挥市场机制与志愿机制的独特作用，促进竞技体育的市场化、社会化，真正使我国竞技体育发展方式由政府主导型向多中心治理型转变。