软件考核破解责任行政“软约束难题”

从总体上看，税收执法责任制包括：权责清晰的岗责体系、运行顺畅的流程体系、客观公正的考核体系、奖惩适当的激励体系、公正合理的救济体系。五大体系把税收执法责任制合成为一个既开放、又具有约束性的系统。其中客观公正的考核系统是完成约束、激励目标的关键和前提，因此，考核系统决定整个责任制的约束力。长期以来，麻城市地税局，借力“信息管税”高端应用，致力破解行政执法责任制软约束这一广泛性难题，率先上线应用执法软件考核系统，不但取得了阶段性的成果。2011年3月至今，省局肖厚雄副局长、黄冈市局姚涛局长，多次亲临麻城，现场指导上线工作，使这项工作初步具备了广泛推广应用的现实价值。实践经验表明，考核软件的应用，在完善税收执法责任制、整体提高行政执法质量方面，具有里程碑的意义。笔者作为基层主要负责人和这一重大事项的亲身经历者，面对发展史上的重大变局，觉得很有必要对此一重大事件进行理性思考和深入总结，以利于今后将其全面应用推广：

前期工作及其成效

为了探索运用信息化手段搭建税收行政执法考核平台，建立计算机自动考核为主、人工考核为辅、绩效挂钩的考核模式，促进税收行政执法质量与效率的提高，省局在征管核心软件全面上线的基础上，推出税收执法软件的试运行工作，并于2011年年初，确定麻城市局为试运行单位。在省局和黄冈市局的正确领导下，经过近5个月的努力，于2011年12月份正式试运行，从运行至今的效果看，初步成效主要体现在：

一是推广应用具备可行性。从试运行的结果看，税收执法考核软件，作为省局门户网站的一个组成部分，能覆盖《湖北省地方税务局税收行政执法责任制》规定的执法事项、操作环节和执行岗位等全部流程；能依据执法事项在湖北省地方税费征管核心软件中实现的载体和设定的条件，判断、分析执法事项的全部过程，并按照一定的条件归集和统计结果，实现了对税收执法行为的整体考核。

二是设计理念具备科学性。体现在设计理念先进、功能设置科学完善和操作简洁直观等三个方面。设计理念先进性表现在：对执法事项可添加，并设置了人工录入的功能，如税收执法考核事项发生变化，考核软件能及时维护补充，保障了考核软件运用的时效性；功能设置科学完善表现为：考核软件设置了自动考核功能、人工考核功能、查询功能、统计分析功能，个人过错申辩功能、过错申辩功能和数据调整功能等，具有查询事项清楚、统计分析全面准确、考核客观人性化的特点。自动考核是指通过对核心征管后台的工作流数据，进行抽取加工，根据考核标准判断是否是逾期办理或是未办理应办事宜。每次报批一项待审批记录，就会在核心征管系统中生成一条工作流数据，这条数据包含发送人信息、接收人信息、创建时间和完成时间，并且在接收人员的待办事宜中会显示其待办税务审批事项，其中接收人信息就是被考核的税务行为信息，被考核人员如果收到待办事项信息后，未在规定的时间内及时办理，则被自动考核系统视为逾期处理。自动考核在前台配置考核信息后，系统后台自动运行，每月10号对上个月产生的执法行为进行自动考核，并且生成数据，系统、网络等不可抗因素产生的过错行为数据，可以通过数据调整功能解决。人工考核是指对系统无法自动考核的考核环节，考核指标，进行相应的人工考核，由实施考核的职能部门特定的人员操作，录入人工考核结果。其中数据调整功能模块由实施考核的职能部门特定人员操作，对系统自动生成或者由人工录入的考核数据进行调整。对于因执法人员非个人主观因素造成的执法过错行为，可以经过申辩后进行调整，对于调整过后的执法过错行为归属为无过错执法行为；操作简洁直观，表现为：考核软件页面设计方便、直观、准确、符合操作习惯。

三是基础数据具有深度利用性。执法考核软件具备一个显著特点，即软件系统对核心征管软件基础数据的加工、挖掘，能二次利用。执法考核软件与核心征管软件紧密结合，数据共享，定时同步。技术上执法考核软件采用先进的数据库与数据仓库技术，提高了大规模复杂数据的查询性能，同时对核心征管软件性能影响达到最小。业务上执法考核软件对核心征管软件中常用的高频率的税务事项流程都进行了考核，有效反映了广大税务人员的工作情况和工作量。

四是运行过程具备严密性和开放性。我们于2011年下半年全面展开前期测试：对考核软件和核心软件进行配比。麻城市局工作组将税收执法责任制考核软件业务需求中的60个工作流和核心征管软件进行配比对接，通过大家讨论研究和对考核软件的系统测试，获得相关具体数据。其中能够和考核软件匹配对接的工作流有29个，目前不能和核心征管软件匹配对接的工作流有21个，不能和核心征管软件匹配对接，但能够找到节点的工作流有10个；找出了软件考核需求与征管软件之间在相关环节的差异。诸如，申请环节：（1）纳税人提出的申请。启动环节依据一般为各种申请书，但是这些申请书有些是在实际工作中被省略掉了，有些则是纸质文档，而且在核心征管软件中没有功能专门录入。（2）工作人员自行人工判断，需要提起的申请。由于是由专管员人工自行判断是否需要启动，在核心征管软件中的录入环节既是启动环节又是传递环节。（《湖北省地方税务收行政执法责任制考核软件业务需求》大部分的考核环节都要对传递情况进行考核，要求在收到之日起几日内发送。但是现在核心征管软件中绝大部分的流程审批中的信息，都是通过计算机系统进行传递的，录入信息保存、报批后即传递到下一结点，中间都是瞬间即完成传递环节。这样的情况下还要对传递环节进行考核，就没有太大的意义了）（3）《湖北省地方税务收行政执法责任制考核软件业务需求》中部分处理环节要求有《税务文书送达回证》，但是核心征管系统中当初为了简化流程，都将送达文书的环节交由专管员自行掌握了，系统中并没有录入《税务文书送达回证》的功能；公示环节：在工作中需要公示的环节，在核心软件中都没有对应的功能，如果加入是否公示的功能，最终也是有业务办理人员自行来录入系统，判断是否公示，并无考核的意义。通过考核软件和核心征管软件的配比，我们发现并解决了一系列重大问题，如核心软件有64个工作流和许多工作节点，这些工作流和节点能更加规范税收执法行为，而《湖北省地方税务局税收行政执法责任制》没有提出需求；税收执法软件的考核应全面的反映税收工作人员的工作量，牢牢地抓住工作重点，如征管率和发票管理事项的考核等，在试运行中，我们改进了征管软件与考核软件的配比。此外，我们对税收执法事项具体指标进行了完善。工作组将税收执法考核软件比照湖北地税现有运行的征管核心软件进行查漏补缺，同时对征管核心软件中从2008年上线以来使用频率较高的工作流进行梳理，并比对税收执法考核软件，将税收执法考核软件中没有但可以进行考核的工作流对税收执法考核软件进行补充，共补充17个工作流。