大型在建项目内控建设探讨

【摘 要】 文章从加强股份公司大型在建项目精细管理的角度，对大型在建项目内控的必要性、风险性进行分析，寻求在内控设计时必须遵循的关键点，为大型在建项目内控建设提供有益借鉴。

【关键词】 控制观； 内控环境； 内控风险识别

一、大型在建项目内控实施的背景

（一）宏观背景

从中国实行积极的财政政策以来10年间，我国对基础设施建设的投资力度逐年增加，固定资产投资增长速度明显加快，成为拉动经济增长的主要因素。

中国经济GDP增长连续5年保持在10%以上的增长速度，2008年，全年实现GDP的额度为300 670亿元，比上年增长9.0%。全年居民消费价格上涨5.9%，其中12月份上涨1.2%；工业品出厂价格比上年上涨6.9%，12月同比下降1.1%。中国经济GDP增长连续5年保持在10%以上的增长速度。

近10年，中国固定资产投资一直持续增长，2006年投资达到10.9万亿元，2007年达到13.7万亿元。投资增长对经济增长贡献作用明显，其中2007年在地产高速发展阶段对GDP的贡献达到4.2个百分点。中国的GDP增长与固定资产增长是不可分割的，二者成正相关的关系。投资增长推动GDP的增长（见图1）。

固定资产投资增长拉动经济增长，作为经济的增长点必然得到充分体现。众所周知，美国历史上的1929-1933年经济大危机的创伤靠罗斯福新政得到了改善，罗斯福新政核心内容就是政府加大对基础设施投入，其作用一方面是拉动经济的增长，另一方面增加就业、刺激消费。

在当前经济世界经济危机波及我国，导致经济萧条的大环境下，我国政府推出了4万亿投资的经济刺激计划，其中80%用于大型建设项目中。因此，无论是在经济良性发展还是经济萧条时期，固定资产投资增长对经济的促进和推动作用都是非常关键的。

在国家加大对固定资产投资力度大背景下，大型在建项目的有效管理是政府、企业领导者和执行者必须面对的课题。

（二）具体背景

大型在建项目实施中存在着诸多问题，如投资决策失误导致巨额亏损、“截留、挤占、挪用”建设资金、预决算超标等现象比比皆是，严重影响了投资效益。这些问题产生的原因是多方面的，但勿庸置疑，建设单位在工程项目管理中缺乏有效的内部控制是其中最重要的原因之一。因此，在固定资产投资空前增长的当前时期，加强工程项目内部控制已成为当务之急。

根据2003年财政部的《内部会计控制规范――工程项目（试行）》，工程项目内部会计控制是指工程项目建设单位，为保证工程项目顺利进行，实现工程项目管理目标，提高资金使用效益，从工程项目决策开始，经过工程项目概预算、招投标、施工，一直到工程项目竣工的整个周期的内部控制活动。

股份公司作为美国上市的海外上市公司，在萨班斯法案和COSO法案的规范下，早在2005年已经建立和实施了内控手册，并邀请毕马威会计师事务所对公司内控进行评价并在纽约证券交易所披露，但是股份公司内控制度是针对常规生产、经营业务的内控，涉及大型在建项目内控条款较少，不能满足大型在建项目内控活动的需要，因此建设和实施大型在建项目的内控成为项目部的当务之急。

本文从建设单位的角度，阐释作为大型工程项目管理中如何建立健全内控制度，这将对防范工程项目建设过程中的差错与舞弊，提高资金使用效益，从源头上规范基本建设投资市场秩序，具有十分重要的现实意义。

二、大型在建项目内控风险识别

项目部内控制度建设是项目立项以后的管理控制，对项目的前期管理不能左右，因此风险识别主要是在建设过程中的风险识别。

（一）业主+监理的管理模式容易产生金字塔型的管理模式，从而导致决策者工作量的繁杂且缺乏有效的决策依据或信息

如项目预决算审核、工程进度款审核等项目成本控制上、现场施工上、设计变更、工程进度验收等现场管理上均归口工程技术部门及监理公司管理，这种在机构设置与职能划分上看似问题不大，但在实际上作中，则形成“打包管理”和“直通车”现象，缺少有效的监督审核控制，掩盖了问题和风险因素，不利于项目成本管理。

（二）详细设计的不准确产生材料采购的浪费

项目的工程进度和效率管理指标要求较高，因此备料一般依据设计单位对工段详细设计后所需的材料进行采购，但项目施工过程的复杂性导致了设计变更可能性非常大，因此导致材料浪费风险较大。

（三）招（议）标过程容易产生的舞弊和不实

劳务和材料招投标过程中缺少监管和有效控制程序，导致的漏标底、不能优选施工队伍、高成本施工在建设项目中屡见不鲜。

（四）预付款、进度款的确认和支付过程产生的风险

由于项目投资大的特点，项目开工时要相应支付一定比例预付款，对于信誉较低的单位如果支付过高预付款，预付款支付不准确，可能导致施工单位携款外逃的可能性较大。因此施工单位的甄别和发包项目的预算制定准确性要求较高。

工程款确认如果不明确导致进度款支付过高，在工程竣工时，施工单位在综合考虑税金等机会成本的情况下，不及时进行竣工结算和中交，导致工程进度的延误风险。

三、大型在建项目内控设计的原则

（一）在建项目内控范围确认

按照目前理论界对内控的认识，区分为部分控制和全部控制两种观点。

部分控制论，一是认为包括与考核经营活动、确保会计资料真实、完整有关的内部管理控制，强调内部管理控制；二是认为只包括与处理经济业务有关的内部控制，即仅与资产管理和会计管理有关，将内部管理控制排除在外；三是认为内部控制包括内部牵制和内部稽核，即将内部控制限定在会计控制的范围。

全部控制论认为内部控制应当包括全部管理控制。

项目部内控制度包含了以下控制范围，见图2。

项目内控制度包含了内部会计控制、内部管理控制、内部审计控制，因此项目的内控制度符合全部控制论的观点和股份公司内控理念要求。

（二）内控设计原则

大型在建项目内控建设应坚持以下原则：

1.坚持以内部会计控制为主线贯穿整个内控过程

正如财政部刘玉廷司长所指出的：“在企业建立完善的内部控制体系的过程中，会计控制是基础，应当从会计控制入手，同时兼顾与会计相关的控制。

2.选择在建项目过程中重点环节实施重点控制

大型在建项目在招投标、进度确认和款项支付等重点环节容易产生问题。项目内控建设和实施中，对这些重点设置流程和权限进行控制，杜绝风险。

3.注重项目部内控环境建设

项目部内控环境的优劣关系到内控制度执行的效果，没有好的内控环境项目部的内控目的、方法、内容得不到好的体现，内控环境建设从组织机构、人员素质、权责分工方面进行了有效的改善和规范。

4.将全面风险管理的思想融入项目部整个内控过程中

大型在建项目投资大、覆盖面广，工程项目的影响因素很多，投资的风险性很大，对由此产生的风险不能有效控制，将会产生各种风险。因此，在工程项目内部会计控制中，要增强风险意识，将风险管理融入其中，做到事前的防范和事后的有效控制，这也符合当前内部控制逐渐向全面风险管理发展的国际形势。

四、内控环境的建设

（一）项目部应推行现代化的管理模式

项目部要推行以项目法人责任制、招投标制、建设监理制及合同管理制为核心的现代管理模式，项目法人对项目建设的全过程负责，对项目的质量、进度和资金管理负总责。

项目法人对本单位工程项目的内部控制制度的建立及执行负责，并与总会计师、会计主管等人员一起商讨制定符合本单位工程项目建设实际的内部控制制度，督促有关人员贯彻实施，并监督其执行情况，发现问题及时修改完善。

项目法人组织相关职能科室建立严格的奖惩制度，并对违法违规行为进行严惩。

（二）项目部组织结构的建设

项目部应按照集中控制架构模式为导向，以适应性、牵制性、协调性、效率性为原则建立项目部的内控组织架构。具体组织形式见图3。

项目部按照以项目法人为中心，各职能科室合理分工，内控办公室集中协调、内控穿行测试、检查的管理架构模式。

（三）完善项目部内部控制岗位分工与授权机制

组织结构只是给项目部运作与控制提供了一个合理的框架，实施管理控制的主体是各个岗位上的员工。权责分派包括指派进行营运活动的权与责，以及建立沟通渠道和设立授权方式等。因此，在项目部设置合理的组织结构基础上，配合以明确的岗位分工与授权机制，将各部门的业务活动按其业务流程或特点再划分为若干个具体的工作岗位，并分派至人，同时赋予其应有的权限，使得整个工程项目的内部控制分工清晰，权责明确显得尤为关键。

1.不相容职务分离机制

工程项目内部控制必须建立工程项目的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保工程项目业务的不相容职务相互分离、制约和监督。对不相容职务应合理分工，把授权批准与执行业务分离，把业务经办与审核监督分离，把业务经办与会计记录分离，把财产保管与会计记录分离，把业务经办与财产保管分离，使不相容职务由相对独立的人员担任。项目部关键的不相容职务分离点有以下点：

（1）采购计划与招投标分离；（2）项目实施与付款分离；（3）详细设计与采购计划分离；（4）工程量确认与进度款支付分离；（5）工程进度确认环节不同职能分离；（6）竣工结算和竣工审计分离。

2.授权批准机制

授权批准是指项目都不在处理经济业务时，必须经过规定程序的授权或批准。授权批准机制是内部控制的一种方法，能够有效杜绝职权滥用和越权，保证同责同权的管理理念的实施。

授权批准形式有一般授权和特别授权之分，一般授权是对办理常规性的经济业务的权利、条件和有关责任者作出的规定，这些规定在管理部门中以文件形式存在，或在经济业务中规定一般易办理的条件、范围和对该项交易的责任关系等。在日常处理中，有关人员可以按照规定的权限范围和有关职责自行办理。特别授权指授权处理非常规易事件，比如重大的费用报销、大额价款支付等。对于这类业务，有关人员要经过特别授权才能办理。

项目部内控权限划分是按照分级授权的原则执行，对不同的层级设置相应的权限，如费用报销针对不同种类费用按照项目分部负责人、处室负责人、项目部经理三级，并按照部门和分部费用预算范围内数额和不同层级的审批金额设置权限。

（四）充分发挥审计部门的职能

大型工程项目审计是对项目内部控制的再监督，加强工程项目审计对于控制工程造价、保证工程质量和工期，从而从根本上提高投资效益，具有十分重要的意义。项目部邀请指挥部和股份公司内审部门和会计师事务所对项目部各个项目进行审计，并要求审计部门转变角色定位，在行使传统的监督评价功能的同时，增强其组织、协调及管理咨询作用。

主要措施如下：

1.邀请审计部门对风险较高、隐蔽性较高的项目实施跟踪审计。

2.审计部门充分发挥监督作用，包括内控制情况。

3.审计部门提供内部管理咨询服务。

五、重点环节内控设计

（一）业务风险识别

1.不履行项目前期工作程序和项目审批手续，总体（基础）设计与批准的可研报告变化较大，造成预计投资回报风险；年度投资规模预测和确定不准，控制不力，造成超投资和计划外投资，投资规模失控，投资回报率降低。

2.项目管理体制和建设模式选择不当导致项目不能顺利实施；出现重大质量、安全事故、生产考核达不到设计要求、不能通过竣工验收等导致工期延长、投产滞后；擅自增加建设内容、提高建设标准、控制措施不利等造成投资超概算，投资效益降低。

3.资金挪用，资金安排不及时，影响投资项目的顺利进行。

达到预定可使用状态后，未及时转资入账，固定资产等投资成本不准确。

4.合资合同（合营协议）不符合合同法等国家法律、法规和股份公司内部规章制度的要求，造成损失。

（二）主要控制环节设计

1.概算的详细分解作为具体控制目标

项目部工程管理部门依据总概算详细划分每一标段的各专业发包项目的概算金额，为投资控制部控制投资的具体目标和季度投资控制分析的依据。

2.年度投资建议计划管理环节

投资控制部依据工程基础设计和工程进度的要求，投资控制部编制年度的投资建议计划，经工程管理部审核报项目部经理审批后报上级主管部门审批后执行。保证投资建议计划执行、审核、审批分离，做到年度投资建议计划的透明、科学、合理。

3.工程承建方的确定

招投标

明确工程管理部作为招投标的事务性机构，招投标领导小组作为招投标领导性机构。

招投标小组中不仅要有项目部职能科室还要有党委会成员和上级主管部门人员作为监督人员参与。

招投标申请经指挥部层层审批后需向指挥部提交申请，批复后方能实施。

招投标严格按照以下程序：

邀标―严密的标底编制―招投标人入会签到―商务标和技术标同时评定方式―评标报告书签字―评标结构报上级审批―公开招投标结果。

通过严密的程序控制保证招投标公开、公正。

4.合同签订

合同签订坚持集体会签和项目法人审批的原则。保证各个部门对合同层层把关的基础上，项目法人对合同的签订拥有决策依据。

5.工程质量

工程质量管理建立内外部双重监管机制，即内部由工程管理部统筹管理，外部单位由监理公司监管施工方管理的模式，工程管理部对监理公司施工过程的监控实施有效的监督和控制，并在合同相关条款设定对其的考核管理机制。

对监理公司在现场监控中影响投资进度和变更事项及时跟踪汇报，对施工用料核实数量和质量，对隐蔽工程要求监理方、工程管理部、分部技术人共同签认，保证施工过程严格和竣工结算的顺畅。

工程管理按照ABC三级检查的模式对各工段的施工项目进行检查和考核。

6.进度工程量的确认及进度款的支付

由于项目工程量巨大，涉及范围广，工程期限长，所以正确核算施工进度和合理支付进度款，既能保证施工方资金的供给，又不能多付造成工程概算超支的风险。因此准确、合理的确认进度款并按照相应比例支付进度款显得尤为重要。

由于施工方距项目部相对较远，因此工程量确认实行相对灵活的办法，实行季度集中确认和按照合同约定的付款节点分次确认相结合的办法。工程量确认和进度款支付按照以下流程图审核、会签确认。

工程量的会签确认是由分部经理、各处室负责人会审，按照同权同责的原则，通常一般不能由一般职员会审。在各部门会审过程中，不同的部门担负的职责不一样，要各尽其责。付款一般不宜全额付款，一方面是因为工程量确认毕竟是一个进度过程不一定百分之百准确，另一方面在项目竣工阶段的进度款全额支付，工程质保金和竣工阶段进度无法保证。

为了保证确认过程的高质量，采取以下方式控制确认过程，对已确认工程量单位，监理部每季度要组织工程管理部和投资控制部的相关人员对分部和监理确认的工程量进行抽查。抽查结果要形成书面报告上报项目部经理或是项目部经理转授权的主管副经理，抽查结果及时反馈到分部。抽查结果作为对监理工作考核的依据和修正已完工工程量的依据。

进度确认和进度款支付的流程图如图4。

股份公司的内控制度是一套科学、有效的制度体系，本文在研究大型在建项目管理需求的基础上，按照股份公司内控管理方面的理论和要求，在大型在建项目内控建设方面进行了一些思索，鉴于个人认识的有限性，难免存在不足和偏颇，敬请读者批评斧正。