构建失地农民权益的保障机制

在城市化过程中，失地农民的合理利益结构应该包括获得两个方面：一是生存权的保障，二是发展权的保障。生存权的保障通过社会保障来实现，再进一步细分，社会保障包括基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障。发展权主要包括就业权、接受教育和培训的权利。我们要从以下几方面来构建失地农民权益的保障机制。

(一)集体土地产权制度的创新

重构农村土地产权关系，全面保障农民的土地财产权益。事实表明，完整的产权将具有较高的经济效率。为此，必须重新确立农村土地的真实所有权。运用现代产权理论，合理界定和安排农用土地产权，重点是明确农民的土地所有权主体地位，使农村土地的占有权、使用权、收益权、处置权都逐步做到有法可依、有规可循，减少土地产权运行过程中的不确定性和随意性，防止对被征土地所有权的严重侵害。

(二)建立合理的征地补偿和利益分享机制

目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益,是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此,寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制,是解决失地农民问题的关键。

一是提高征地补偿费标准。征地补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应每隔几年调整一次。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。

二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。

三是征地补偿市场化。允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“买断式”征占；对开发性项目用地(如房地产开发等)，引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。

四是为集体经济组织保留部分财产。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。

五是加快“城中村”农民宅基地制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来。

(三)建立医疗、养老社会保障机制

为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先扩大城市最低生活保障覆盖面，失地农民享受低保标准应等同城镇居民，然后建立失地农民养老保险和医疗保险，因地制宜、循序渐进，社保待遇随着经济发展水平提高而逐步提高。

建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决：政府应规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的征地，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。

(四)建立教育培训保障机制

对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四个部分：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难:就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。在加强失地农民的培训时,还应对其他农民进行培训,因为今天的有地农民可能就是明天的失地农民。加强教育培训,首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系;其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金,以党校、职工学校、乡村职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体,建立培训基地,充分利用公共财政资源,开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作,纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

(五)建立再就业创新机制

失地农民顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。三是建立以市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。

(六)推进基层民主和法制建设

给予农民平等的谈判权利。在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，让农民以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。农民直接参与谈判，有助于征用过程的全程管理，可减少集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。

进一步完善村民自治。针对目前存在的问题，一方面，要进一步完善《村组法》中的执行制度(操作规则或程序制度)，明确界定乡镇政府与村委会关系，防止乡镇行政对自治组织的制度侵权以及对农民利益的过度提取。另一方面，要建设一支民主、秩序、廉洁、务实和高效的村(居)基层干部队伍。使村委会真正成为能替农民说话，维护农民权益的基层组织。

为失地农民提供法律援助。失地农民作为一个庞大的弱势群体迫切需要法律援助，法律援助机制的建立可直接保护农民权益，强化失地农民权益的司法保障，真正解决他们告状无门、告状难问题。同时，要鼓励法律志愿者通过定期地送法下乡，上门服务，解决他们的法律疑问，帮助失地农民在其合法权益受到侵害的情况下进行诉讼。

（作者单位：广东金融学院）

（摘自2006年第4期《南方农村》）