构建重大灾害应急保障机制的设想

【摘要】地震、海啸、干旱、洪涝等自然因素以及战争、核污染等人为因素造成的灾难一旦发生，都会给人类社会造成巨大的破坏。为了保证受灾群众生活的基本稳定以及重建工作的尽快展开，必须建立一套完善的重大灾害应急保障机制。它由应急保障体系、应急保障范围、应急保障法规三部分组成，担负各种救灾抗灾物资、资金的筹集、储备和配给制能。对保障受灾群众生活，维护社会秩序的稳定，减轻整个社会的经济负担，加快灾后重建的步伐都有非常重要的意义。

【关键词】重大灾害；应急保障机制；职能；设想

地震、海啸、干旱、洪涝等严重的自然灾害，各种恶性传染性疫情，以及战争、核污染等人为因素造成的灾难一旦发生，都会给人类社会造成巨大的破坏。为了将各种“天灾人祸”造成的损害降低到最低限度，保证受灾群众生活的基本稳定以及重建工作的尽快展开，有必要建立一套完善的灾害应急保障机制。

一、灾害应急保障机制的基本职能

所谓灾害应急保障机制是指当各种重大的自然或认为灾害发生时，保证受灾群众饥有所食、寒有所衣、病有所医、居有定所，使其基本生活得到保障的常规性应急反应机制。它要比现有的“应急响应”机制更全面、更主动、更及时、更高效、更常态化。

灾害应急保障机制应有最基本的三部分组成：一是完善的应急保障体系，二是明确的应急保障范围，三是完备的应急保障法规。其基本职能是：在发生重大灾害时，保障各种生活必需物资和救灾物资的配给；在平常时期做好各种救灾抗灾物资、资金的筹集、战略储备、更新、流转工作。

二、建立灾害应急保障机制的意义

建立灾害应急保障机制，至少有以下几个方面的意义：

（一）保障受灾群众生活的基本稳定

一旦发生重大的灾难，可及时高效地保障就在于生活物资的动员与配给，切实保证受灾群众有饭吃、有衣穿，居有处所，伤病能得到及时医治，疫情能及早得到预防。从而保证其生活的基本满足于平稳过渡。2010年1月发生的海地大地震以及2011年3月11日发生的日本大地震，众多受灾民众食品、饮水严重短缺，取暖、保暖措施不力，就是缺乏良好的灾害应急保障机制的深刻教训。

（二）有利于社会秩序的稳定

古人云：“仓廪实而知礼节”。 一旦发生重大的灾难，灾区群众的饮食、起居、医疗等基本生活问题必将面临巨大的困难，心理与精神也会受到沉重地打击。此时，如果没有完备的灾害应急保障机制，很容易出现一些不和谐因素，如哄抬物价，发灾难财；抢购囤积，加剧短缺；甚至出现抢劫偷盗等违法犯罪现象。相反，如果我们建立了完备的灾害应急保障机制，使每位受灾群众的基本生活都得到有效保障，就完全能够避免这些现象的发生。从而保证灾区社会秩序的井然有序。

（三）可减轻整个社会的经济负担

长期以来，我们应对重大灾害、救助灾区群众的通常做法是：在政府拨款之外，广泛动员（乃至强行摊派）全体非灾区群众捐款捐物。在体现民众爱心的同时，也在很大程度上加重了其经济负担。如果我们建立了完备的灾害应急保障机制，就可在很大程度上减少社会募捐的额度，从而减轻非灾区群众的经济负担。

（四）有利于加快灾后重建的步伐

建立完备的灾害应急保障机制，不仅可使灾区群众的基本生活得到保障，还有利于抚慰他（她）们的心灵与精神，使其尽快走出灾难的阴影，鼓舞其面对灾害的勇气，树立重建家园的信心。使他（她）们感受到身后有强大、完善的灾害应急保障机制作后盾，从而加快灾后重建的步伐。

三、建立灾害应急保障机制的构想

完善的灾害应急保障机制，应由以下几个部分组成：

（一）应急保障机构

完善的灾害应急保障机制必须有一套完整的具体执行系统。因此，应建立一个由某部门牵头协调，由民政、财政、商业、医疗、救护、保险、福利基金组成的、分工协作的灾害应急保障系统。主要承担以下几个方面的职责：

1.负责救灾、赈灾工作。具体来说，负责重大灾害发生后，依据有关法规、程序，进行食品、饮水、衣物、卧具、医药等救灾生活物资的调运、配给与发放；负责对失去家园的受灾群众进行临时性安置；负责抢险、救护与卫生防疫工作等等。力求保证所有受灾群众都能吃饱、穿暖，又遮风避雨保暖的住所，伤病能得到及时医治，疫情能及早得到预防。力争将次生灾害降低到最低限度。

2.负责灾害的损失统计与核实工作。在重大灾害发生后，尽快做好人员、财产的损失统计与核实工作。及时将准确无误的灾害统计数据向社会公布，并通报给政府有关部门，以便政府做出正确地救灾与重建决策；也为各种公益性基金会救助、民间捐助以及国际社会的援助提供重要的参考依据。

3.负责救灾准备工作。在平常时期，负责各种救灾物资的筹措、储备、更新、流转工作；负责救灾工作的研究与演练；密切监控各地灾害的发生于受灾程度。一旦重大灾害发生，即可及时投入灾害应急保障工作。

（二）建立健全灾害应急保障法规

完善的灾害应急保障机制必须有健全的法律法规作保证。应从法律上明确灾害应急保障机制地位与作用；灾害应急保障系统的组成、职责、工作程序，救灾物资与资金的筹集、管理与时使用权限；灾害情况的统计、核实与认定；救助条件、保障标准、保障范围等等。使灾害应急保障机制的运行有法可依。

（三）明确的灾害应急保障范围

完善的灾害应急保障机制应有明确的保障范围，既能使所有受灾群众都得到充分、合理、有效的保障，又不会因保障范围的漫无边际而导致公共资源的严重浪费。完善的灾害应急保障范围应包括以下几个方面：

1.明确应急保障机制应保障的灾害类别。应急保障机制应保障的灾害范围应只限于“重大灾害”。主要包括三种情况：一是自然因素造成的重大灾害，如强烈地震、海啸，大范围严重的洪涝或干旱，以及其他自然因素造成的重大灾害。二是重大的烈性传染性疫情造成的灾害，如历史上曾发生过的鼠疫、霍乱以及其他未知的各种重大疫情造成的灾害。三是人为因素造成的重大灾害，如大规模的战争、大范围严重的工业污染、核污染、严重的持久性经济危机等由人类活动失误造成的重大灾害。

2.应急保障的项目范围。应急保障的项目范围应仅限于基本生活与救灾所需的物资与资金。主要包括：（1）饮食类：各种食品的成品及原料、辅料，如方便面、面包等各种即食食品，粮油肉蛋，各种蔬菜，牛奶、饮用水等等。（2）衣着类：各类服装，特别是保暖服装。（3）居住类：各种临时性居住的帐篷、组合板房及卧具，取暖保暖设备等。（4）水电煤气、广播电视等必要的生活辅助设施。（5）医药物资及医院等伤病医疗设施。以及其他必要的保障项目。

3.应急保障的人员范围。应急保障的人员范围应尽量缩小，以便在充分保障真正需要保障的人员的同时，节省公共资源，提高应急保障的效率。应急保障的对象应主要包括：（1）灾区当地所有人员。（2）因灾暂时滞留的外地人员（无论因公因私）。（3）流浪人员。对外地人员，除参加救援工作者外，应给予必要的资助，劝其尽快离开。

4.应急保障的期限。应急保障机制的工作重点在于“应急”，因此其保障的期限应该是有限的。一般应限定在灾害发生当天至经济建设工作基本恢复其间。但应根据灾害损失的程度、范围以及重建的进程来确定对具体受灾地区群众的应急保障的期限。