关于PPP模式在旅游项目开发中的应用研究

摘要：PPP模式是一种新型的公共项目融资模式，将其应用到旅游项目开发中，既能够体现旅游项目的公益性，又能够实现旅游项目的盈利性，对缓解政府财政资金压力，拓宽旅游项目融资渠道有着重要意义。本文从分析旅游资源开发的传统融资模式弊端入手，介绍PPP项目融资模式的涵义及其在旅游资源开发中应用的可行性。在此基础上，阐述PPP项目融资模式的运行流程，并提出应用该融资模式的策略建议，期望对促进旅游业长远可持续发展有所帮助。

关键词：PPP模式 旅游项目 融资模式

长期以来，建设资金短缺一直是困扰我国旅游资源开发建设的关键因素。随着我国旅游市场的不断繁荣，传统融资模式的资金投入已难以满足旅游业的快速发展需求。PPP模式是调节政府与市场关系的一种方式，为此，有必要在旅游项目开发中创新引入PPP融资模式，调动起社会各类资金参与旅游项目投资的积极性，开辟旅游项目建设的社会资金引入渠道，从而转变单纯依靠财政投入的融资模式。

一、旅游资源开发的传统融资模式

自20世纪90年代以来，我国各地区纷纷将发展旅游业作为促进地方经济增长的主导产业，推动了旅游资源的大力开发和利用。我国旅游项目具备投资规模大、风险程度高、建设周期长等特点，在传统的旅游项目投资模式中，主要依靠政府投资和以景区项目为依托的银行贷款。各级政府是投资的主体，政府直接投资是旅游基础设施建设的主要资金来源。在这种投资模式下，决定了旅游项目的非市场化运作性质，不利于各地区旅游业的长远发展。具体表现在以下两个方面：一方面，政府财政资金有限，不可能将大量资金源源不断地投入到旅游资源开发中，易使旅游资源开发出现资金紧缺问题。另一方面，以政府投资为主要资金来源的旅游项目，其项目运营多采用公益性、公共性的运营模式，降低了旅游项目的经济效益，加大了地方政府的财政负担。

二、ppp项目融资模式及其在旅游资源开发中应用的可行性

PPP模式（Public―Private―Partnership）即公私伙伴关系，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。（发改投资[2014]2724号）。在PPP项目融资模式下，政府通过对旅游资源开发项目进行扶持，使社会资本收回投资并赚取利润，同时政府还能够以最小的投入获取预期的社会效益，形成一种互利共赢的融资机制。因此，将PPP项目融资模式应用到旅游资源开发项目中具备一定可行性，具体表现在以下三个方面：

（一）旅游项目具备运用PPP模式的的优势

2014年12月2日国家发展改革委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出：PPP模式的适用范围主要为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。如市政设施，交通设施，旅游等公共服务项目，以及资源环境和生态保护等项目。景区开发具有公益性和商业性双重属性。景区依托的是自然景观，文物古迹等社会公共资源，本身的公益性决定了需要政府主导，PPP模式会引入先进的社会资本进行市场化运营，达到双赢。

（二）具备应用PPP项目融资模式的经验

随着我国经济的快速发展，得益于对外开放的政策，我国地方政府已经成功吸引了大量外资和民间资本注入交通、电力等基础设施。同时西安“曲江-PPP模式”―大明宫国家遗址公园的顺利开发，都为PPP项目融资模式应用到旅游项目开发中提供了宝贵经验。同时，我国民营经济的实力越发雄厚，民营企业为了追求经济利益最大化，树立良好的企业形象，表现出了强烈的投资公共事业意愿。若对此类巨大的民间资本得以引导利用，不仅会扩宽旅游产业融资渠道，更会促进旅游产业在新形势下的转型升级。

（三）引入先进的经营管理理念和方法

PPP模式下，引入了第三方监督主体，即非政府组织、社会团体、社会公众等。第三方监督主体具备一定独立性，能够对政府部门与社会资本的合作进行全面监督，有利于促使公共部门更新管理观念，更加重视旅游项目建设。此外，优选的社会资本一般都拥有较为完善的管理体制以及先进的经营管理观念，这就使得政府部门与社会资本的合作，不仅能够缓解财政资金压力，而且还能够学习到先进的管理方法，提高政府部门的监管水平。

三、旅游资源开发项目中应用ppp模式的运作流程

（一）项目立项与可行性研究

旅游资源开发项目一般都是依托各地区的旅游景点展开的，这些景点的所有权均由政府掌握，所以项目的立项也都是由政府或其所属机构作为发起人，通过对当地旅游市场供需情况的详细调查，并结合景点的承受能力，按照项目规划及投资预算，交由发改委进行审批立项。政府要从社会需求、技术、管理、成本收益等层面出发对项目进行可行性研究，预测和分析社会资本的盈利水平、项目实施能力和风险承受能力，在这些因素分析符合要求的前提下，才能开始实施项目。

（二）选择社会资本合作伙伴

在PPP模式中，当政府部门作出旅游资源开发项目的决定，完成项目前期准备后，便会通过招投标的方式选择社会资本作为合作伙伴。在这一过程中，公开和邀请招标是最为常用的两种方式，为吸引更多的社会资本前来投标，政府部门通常会颁布一些优惠性政策，如减免税收、景点周边土地的开发权等等。当投标人提交标书之后，政府部门会成立专门的评估小组，通过竞争性谈判等对投标人进行全面的能力评估，最终从几个有实力的投标人中挑选出最优的作为合作伙伴，与其签订特许权协议，明确合作双方的权利义务。

（三）组建项目公司

签订特许经营权协议之后，由持有特许权协议的公司和政府共同出资组建项目公司，政府正式将旅游项目的开发建设等工作交予项目公司，后续的所有事项均由项目公司全权负责，而政府则主要负责对项目全寿命周期的监督。

（四）项目建设

项目公司根据合同进行旅游项目开发建设，按照约定投入资金，保证旅游项目开发建设质量。在项目建设过程中，既可由项目公司独立承担工程建设，也可将项目外包给其他合作者。

（五）项目运营

在该阶段，由项目公司按照特殊经营权协议的规定要求，对旅游项目进行运营和维护，项目产生的利润由政府与持有特许权协议的公司按协议规定进行分配。

（六）项目移交

当特许经营权到期后，项目公司需要根据协议规定将该旅游项目移交给政府部门，若是双方在签订协议时对不可控因素进行了协商，则可对特许经营权进行提前和延期。

四、旅游资源开发项目中运用ppp模式的策略建议

（一）完善相关法律法规体系

从PPP模式在我国的应用情况上看，其在国家基础设施领域中的应用相对较多，而在旅游资源开发项目中的应用较少，与之相关的理论体系尚不成熟，鉴于此，有必要对相关的法律法规体系进行完善，使PPP模式中协议双方的协作能够以法律的形式呈现出来，从而确保项目可以在PPP模式下顺利进行。在法律体系的完善中，可借鉴发达国家的成功经验，并充分结合我国的基本国情，如可在有关法律法规中，增加与PPP模式相关的条款，使该模式的运用有法可依。

（二）改革公共产品价格机制

作为第三产业之一的旅游业在近些年获得了快速发展，风景旅游项目的开发也逐步受到了关注和重视。由于旅游产品具有社会公益性，所以其一直以来都被作为公共产品或公共服务，国家对其价格有着明确的规定，采用的是低价高补的价格机制，旅游产品的价格一般不会受到市场变化及经营管理过程的影响，其商品的特性未获得充分体现。而在PPP模式下，因社会资本的加入，其势必会追求更大的经济效益，所以旅游产品的价格必然会超过以往，价格的上调很可能引起社会公众的不满，从而增大项目的开展难度。如果仍然依据传统的价格机制，又会导致社会资本的积极性降低，不利于项目融资，因此，应当对公共该产品的价格机制进行改革，使其在不影响广大社会公众利益的同时，能够为社会资本带来足够的利润空间，只有做到两者的之间平衡，才能使PPP模式在旅游项目中获得更广泛的应用。

（三）强化项目风险管理

在PPP模式中，由于旅游资源开发项目具有涉及范围广、投资规模大、建设周期长等特点，从而使得项目的风险因素较多，为确保项目的产出，必须加强项目风险管理。首先，要进一步增强对项目风险管理的重视程度，并积极引进专业水平较高的风险管理人才，同时，还应提升项目参与各方的风险管理水平，借助风险识别、评价等方法，降低风险对项目带来的影响。其次，在PPP模式中，政府部门应当与社会资本共同分担项目风险，通过编制合理的风险分担机制，保证项目的有序开展。明确双方责任划分，完善交易结构和项目管理机制，保障项目顺利进行。

总而言之，在旅游项目开发中应用PPP模式，对缓解各级政府财政资金压力，提高旅游项目运作效率和收益水平有着重要意义。在实施旅游项目PPP融资模式的过程中，政府要优选经验丰富、实力雄厚、管理完善、技术先进的社会资本，与其建立起风险共担、利益共享的合作关系，共同致力于旅游事业的可持续发展，实现各自的利益目标。

参考文献：

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