预算法应成为管理政府的工具

预算法修改最需要解决的问题是，塑造与公共财政、民主相适应的现代预算理念和预算制度。其中，最需要确立的一个观念是，预算法是“管理政府的工具”，而不是“政府管理的工具”，要让预算法真正成为约束、规范和监督政府的法律。

如果说一个国家的财政史惊心动魄，预算无疑是最“惊心动魄”的那部分。预算决定了一个国家收钱、分钱和花钱的方式，彰显了一个国家的基本制度、社会性质和公平正义。

经由人民及代议机关民主审议和监督的预算，又与一国政治民主和法治紧密相关。从这一点看，旨在规范预算运作的预算法如何设计，直接决定了一个国家的民主法治、公平正义和公共治理的发展程度和水平。在发达国家，预算法享有“财政宪法”、“经济宪法”之美誉。

预算法修改应彰显预算民主的理念

现行《预算法》颁行于1994年。当时的社会主义市场经济体制初步确立，分税制财政体制也尚处于雏形，让这部法律带有浓厚的计划经济色彩。随着市场经济和公共财政体制的建立和完善，以及政治民主、法治的不断推进，现行预算法已不能完全适应形势发展的要求，有必要修改完善。

为此，十届全国人大常委会和十一届全国人大常委会相继将修改预算法列入立法规划。自2011年12月至今，预算法修正案已经历两次审议，《预算法修正案草案（草案二次审议稿）》向社会公众征集意见也已经结束，并将提交立法机关再次审议。

此次预算法修改最需要解决的问题是，塑造与公共财政、民主相适应的现代预算理念和预算制度。其中，最需要确立的一个观念是，预算法是“管理政府的工具”，而不是“政府管理的工具”，要让预算法真正成为约束、规范和监督政府的法律。

在一个民主法治的社会里，国家的一切权力属于人民。预算权作为最为基础和重要的权力，理应由人民及其代议制机关所享有，通过民主程序由人民自己决定。

从《预算法修正案（草案二次审议稿）》来看，这一观念仍然没有得到纠正。修正案第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。这一条仍然延续了现行《预算法》乃至于1992年《预算管理条例》的规定，预算的理念定位偏差仍然没有纠正，人民及代议制机关的中心地位没有体现出来，预算民主理念没有突出出来，预算仍然主要是政府内部的事务。

需要说明的是，这一条是有关《预算法》立法宗旨的规定，是整部法律的灵魂和基石。对这一条不做修改，表明立法起草者的理念未曾转变，预算仍然定位于政府管理的工具。

为适应市场经济、公共财政和民主法治的发展要求，此次修订预算法一定要重视促进预算理念的革新，并将其落实到具体的制度和规则上。否则，此次预算法修订将难以满足社会公众的期待，所谓预算的民主功能、控权机制，又可能仅仅是学者和大众的纸上谈兵。

笔者以为，为突出预算对财政支出的管制，体现预算的民主统制功能，第一条可以修改为：“为强化预算对财政支出的约束，规范财政预算的编制、审批、执行和监督，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

合理配置预算权，突出代议机关的主导地位

与预算民主的理念相适应，预算法首先需要解决就是预算权的配置问题。要想实现预算民主，必须处理好预算权在代议制机关和政府之间的合理配置，保障预算权由人民和代议制机关主导，让政府预算权处于代议制机关的授权和监督之中。

一般而言，政府及其部门享有预算编制权、预算执行权，而代议制机关享有预算审批监督权。预算编制需要经过代议制机关的审批，预算的执行也要接受代议制机关监督，这一机制保障了代议制机关的预算主导地位，政府的预算有效的纳入代议机关的监督之下，实现了预算的民主统制。

然而，此次预算法修正案一个突出问题就是授权性规范太多，而且其中多数为不加任何限制的空白授权。如修正案第十一条规定：“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定”。预算公开无疑是此次预算法修改的亮点，也是进步之处。

然而，如果按照修正案的设计，将预算的公开内容、方式、范围等等完全授予国务院规定，国务院再授权各职能部门规定，那么，预算公开的效力将大打折扣，社会公众监督预算难免受到政府暗箱操作的掣肘。

此外，修正案将分税制财政体制、转移支付、地方债等一揽子授权国务院规定，甚至允许国务院对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算办法制定例外性规定。

这些本来是立法机关的权力，修正案将其授予给国务院及其职能部门，导致政府集多种权力于一身，预算民主理念、预算控权化为泡影。

笔者认为，修正案应当通过限缩授权性规定，实现预算权的合理配置。一种可行的思路是，能在预算法中做出明确规定的，应尽可能作出明确规定；如果立法不能明确规定，需要国务院根据具体情况规定的，应该明确规定授权由国务院规定，并规定授权的目的、基本原则、内容，并规定不得转授权；对于一些特殊的事项，还可以规定由国务院具体制定规则，报人大及常委会审批后执行等条款。

预算公开应成为阳光财政的重要抓手

在一个民主法治的社会中，一个好的政府，一定是负责任的政府。要建立一个好的负责任的政府，首先要让它看得见；而要让它看得见，就得有一个统一的、受监督的预算。预算涉及到政府财政资源的去向，决定了政府行为的范围、方式和边界。如果让预算公之于众，政府的行为和权力运作将昭告天下，成为好的负责任的政府也将为时不远。

在总结当前预算公开实践的基础上，预算法修正案将其上升为政府的法律义务，这无疑是一个重大进步，也是此次预算法修改的一大亮点。的确，如果预算公开只是一种政府的管理创新，只借以政治动员和上下级领导方式得以实施，这样的预算公开仍然只是政府管理的工具，公开或不公开，政府说了算。如果预算公开上升为政府的法律义务，具有法律约束力，预算公开就成了人民、代议机关监督政府的有效机制。

预算法修正案规定了经代议制机关批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开。在预算公开的主体上，规定由各级政府及其财政部门负责预算、预算调整、决算的公开。笔者认为，为扩大预算公开的效应，预算公开制度应更加开放。