国家治理体系和治理能力现代化:背景、意涵与影响

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是长期以来一向作为学术概念的“治理”，第一次上升到了国家战略层次和法理高度，在社会各界引起了广泛反响，不啻为改革理论和改革战略的一次重大突破。如何理解这一重大变化以及围绕“治理”究竟会带来哪些影响，本刊专访了清华大学社会科学学院政治学系主任张小劲教授。张小劲是欧盟授予的让・莫内讲座教授，历任中国-欧盟高等教育合作项目中方主任、教育部留学基金管理委员会“富布赖特项目”评审委员和国际合作办学机构评审委员、国家考试中心高考命题专家，并兼任北京大学政府研究中心研究员、复旦大学社会科学高等研究院教授、中国社区发展协会常务理事、中国联合国教科文组织全国委员会战略咨询顾问等职。

国家治理写入中央文件

是一次重大的理论突破

领导文萃：治理在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》这样一份重要文件中成为一个核心概念，超出了很多人的预期，被视为是一次重大的理论突破，这其中的背景是什么？

张小劲：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中关于治理的论述并不是占有篇幅最大的部分，但却是具有突破性意义的关键性表述，并将在未来若干年内持续地影响着中国社会的发展，意义是十分深远的。这种重大理论突破，主要表现在用新的理论思维奠定了未来制度建设的努力方向和改革推进的总目标。更确切地说，是在以往“四个现代化”基础上提出了“第五个现代化”的问题。换句话说，它实际上超越了过去“四个现代化”强调器物，追求以物质形态为标志的现代化发展，转而特别强调了制度、机制、体制和体系问题――这才是一个国家走向长治久安、走向真正意义的现代化应该遵循的道路。

从更长的历史时段来理解“国家治理现代化”的论断，可以发现，《决定》所提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，显然将目前正在展开的全面深化改革，与此前我们已经经历过的三十多年改革联系起来，与中国人民长久以来持续追求现代化的历程联系起来，由此保持了三个历史阶段的连贯性，同时也清晰地勾勒了其间的差异性。

在中国近代史上，现代化意味着国家的独立自主和繁荣进步，意味着国强民富和文明和谐，现代化因而成为中国无数仁人志士梦寐以求的理想，也是他们孜孜不倦地为之进行奋斗上百年的目标。正是经过极其艰难困苦的奋斗，中国终于摆脱了“亡国亡种”的危险而实现了独立自主。在改革开放初期，现代化意味着经济发达和科学昌明，意味着可以摆脱过度的政治运动而从事经济生产活动，因此，刚刚走出浩劫的中国人民，按照已故总理所提出的“四个现代化”，义无反顾地投身于邓小平所开创的改革开放大业之中。如今，改革开放已经取得了辉煌成就，中国的农业、工业、科学技术和国防事业已经站在了世界前列，正是在这样的背景下，《决定》审时度势，明确提出了“第五个现代化”，即国家治理体系和治理能力的现代化，转而更加强调制度、机制、体制的现代化，强调整体性制度的完备和完善。因此，可以说，国家治理是在新的历史条件下，提出的新的历史任务。同时，也是在新的历史起点上，为寻求新的发展而树立的新目标。

领导文萃：此次写入中共中央文件、作为全面深化改革总目标的国家治理，涵义有哪些？

张小劲：在《决定》文本中，关于国家治理的提法虽然只出现了两次，但是，国家治理概念的提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”被列为全面深化改革的总目标，却是《决定》中最具创新、最具内涵的表述和最具突破性的提法，因此又具有十分深远的意义。

治理概念中最根本的一点，就是强调因势利导，通过激发活力和相互建构的方式，实现有效治理的局面。在中国革命和建设的长期实践中一直奉行的统一战线、群众路线等思想，实际上正是治理理论最好的体现。由此可见，无论是过去还是现在，治理一直存在于中国的政治文件表述中，或是内涵于某种政治活动的思想和实践过程。

然而，中共中央此次《决定》中“治理”显然无法为“统治”、“管理”等提法所替代。治理概念所包涵的因地制宜、因时制宜和因势利导、综合治理和揆情审势、统筹兼顾的意思却得到了空前的突显，也不能混同于治国理政的简单化理解。正是在这个意义上，国家治理体系和治理能力的现代化，具有“三江汇流”式的理论渊源，既吸收了古代传统中具有现代意义和现代性的内容，也包含了中国共产党在执政中所积累的行之有效的经验，同时统合了国际上的先进治理经验。

如果从中国共产党近些年理论思考和理论创新工作来看，我们可以得到一些更加深刻的认识。改革开放以来，“三个代表”理论着重阐发了政党现代化转型的根本性认识和重点，而科学发展观是在正确处理经济发展方面的一次经验和认识上的突破。此次，治理的提出，则是在制度建设问题上的一次重大创举――这也是以为总书记的新一届国家领导班子不断强调建章立制的意图所在。例如，同志在河北调研、指导群众路线教育实践活动时指出，建章立制在教育实践活动中非常重要，要把笼子扎紧一点，“牛栏关猫”是关不住的。从中不难看出中共中央对制度建设的重视程度。这也意味着，我们要将那些成功的经验以制度化的形态固定下来，将现行制度中仍然存在问题的部分继续改革下去。这也代表了中国共产党对过往发展经验的总结和进一步摸索的信心和决心，同时也是又一次重大的转型。就价值和意义来说，第一次转型是从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，第二次转型是在经济发展已经达到相当水平的基础上，转向强调以制度建设为中心，以制度发展、制度推进和制度改善为导向和重点的又一个改革和发展阶段。换句话说，以往所取得的那些成功经验如果没有上升到和固定在制度层面，那么就永远带有随机性和不确定性；相反，只有把这些经验真正演化成制度形态，我们的改革开放、我们的制度成果才会固定、延续下来。所以，从这个意义上讲，制度建设在推进国家治理体系和治理能力现代化中得到了一次空前完整的强调，将伴随在全面深化改革的全过程。

国家治理体现 “三江汇流”特征

领导文萃： 治理概念的地位提升，这其中的历史和现实背景是什么？乃至国际借鉴有哪些？

张小劲：按照以往我们对中国政治文件与文件政治的研究，可以发现，中国政治文件中那些创新的提法和概念，往往是那些凝聚着执政党的集体共识、体现着社会公众的共同期待、根植于中国悠久的文化传统、呼应着国际先进经验的关键术语或重要概念。在这个意义上讲，《决定》关于国家治理问题的论述典型地体现着一种“三江汇流”式的现象特征。换句话说，中国共产党的执政经验、中国传统中的精髓和世界上的先进经验，三方面共同构成了中共中央此次提出治理思想的经验基础。十八届三中全会之后，曾强调，中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。

在中国古代，治理带有很强的价值判断色彩，包括了善政良治的意思。它意味着一种井然有序而又不失活力的社会状态，更多的是强调正面意义上的发展局面。具体说来，中国古代文献中的治理，首先是指完善、良好的管理和统治的状态，这里不详细论述。在国际语境中，治理所对应的英文词汇governance，是近年来国际学界和国际媒体的热门用语之一。根据联合国全球治理委员会在1995年的定义，治理是各种公共的或私人的个体和机构，管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。有意思的是，在追求善治这一目标逻辑下，全球治理思维与中国传统的治理意涵在当代保持了高度的契合。

新中国成立后，治理在中国的政治实践中经历了一个不断演进的过程。最初，治理的含义主要是治国理政。此外，在中共中央文件中，治理也多用于江河湖海等自然环境对象，治理黄河、治理淮河的提法屡见不鲜。随后，经济环境治理、社会环境治理等表述逐渐被使用了，今天我们又把治理的用法扩展到国家和政府层面。从表面上看，这似乎只是适用范围上的扩大，实质上这种演变更多地是反映出对治理意涵的理解提升。

改革开放后，治理在中共中央文件中的内涵发生了明显的扩大和充实。尤其是自中共“十六大”提出治党、治国、治军以及党要管党、从严治党等概念以来，治理概念日益受到执政党的高度重视。以治理作为关键术语的政治文件本身也不断升级。仅以1978年以来中共历届三中全会审议通过的正式文件为线索即可发现，“治理”概念的内涵不断扩大，所指涉的议题领域不断增多，从1988年中共十三届三中全会公报中仅仅作为动词使用，又到2008年中共十七届三中全会扩大到关涉社会治安、水利、环境保护、公司法人结构等方面，再到2012年中共十政治报告多次提到“国家治理”和“治理国家”，直至2013年在中共十八届三中全会的文件中成为位居核心的关键概念之一，治理概念的地位不断提升。

领导文萃：既然国家治理具有如此丰富的意涵，那么它的提出能够帮助我们解决面临的哪些理论问题呢？

张小劲：自1978年启动的中国改革一直伴随着国内外层出不穷的各种问题和复杂情势的挑战。由于是“摸着石头过河”，缺乏先例和可供借鉴的现成经验，中国在处理这些问题和挑战时，更多的是从具体情况出发，运用智慧做出针对性的回应，由此也造成一个长期困扰中国改革的命题，即缺乏普遍性的工作指导准则，甚至关于改革自身的理论构建也是滞后于现实的。

在相当长时期内，邓小平关于“三个有利于”和诸如“白猫黑猫”之类的经典论述，成为澄清改革道路上分歧和疑惑的重要参考。然而，这类论述一方面过于宏观，在具体工作中人们即使遵循“三个有利于”的标准，做出的判断和选择也可能是千差万别的，另一方面这类论述中所透射出的务实态度把改革导向了实用主义方向。从一定意义上讲，中国的改革带有“问题解决型”的意味。对问题的因应性处理，很难不带有短期性、功利性，从而造成对长期效果、整体目标和利益的协同考虑不够周全。当然，这些缺陷不足以抵消所取得的改革成就。而且也应承认，在内外部资源和客观历史条件的限制下，能够不断克服困难，解决问题，持续推动改革深入已实属不易。然而，毋容置疑的是，中国改革开放之路的诸多艰辛，其中一个根源就是被动、紧急地应付各类问题和风险造成的长期性、整体性不足。

首先，改革举措的外溢效果存在不确定性。基于对某些问题的回应所做出的改革举措，其影响会逐步渗透到其他领域。这种影响的效果并不由改革初衷和改革举措本身所决定，而是由相关领域的改革和形势发展所形成的合力决定。因此，对某一个问题的解决，会牵涉到其他问题――这是由我国复杂的国情决定的，最终可能会是“1+12”的正向效果，也可能是改革效果之间相互抵消，或者伴生出新的问题等。其次，基于局部的问题的理性判断和选择，可能造成整体层面的不理性。比如，在招商引资过程中曾经采取的“以市场换技术”、“以土地换投资”等措施，造成各地对投资项目的过分争夺，致使跨国公司等投资方奇货可居，待价而沽。尽管各地发展本地经济的初衷和措施都是理性的，但这一过程却使国家总体上消耗了包括土地、市场等在内的大量要素资源。再次，因应性改革造成改革碎片化，步调不协调，标准不统一导致的负面影响越来越严重。

随着改革进入深水区，统一思想，协同改革，成为改革实践和理论探索必须要解决的问题。治理概念被提升到国家战略高度，有助于这一问题的解决，尤其是国家治理体系和治理能力现代化纳入到全面深化改革的总目标，在一定程度上，发挥了统一改革思想认识和发展方向的重要作用。由此，治理理论成为中国改革既简明扼要又切实可行的理论依据，也是中国特色社会主义事业和国家现代化的一个从理论到实践的集结点。

国家治理现代化作为

全面深化改革总目标具有

深刻的现实意义

领导文萃：除了理论上的突破意义，把治理列入全面深化改革总目标的现实含义是什么？这一提法是基于怎样的现实背景和需求？

张小劲： 改革开放至今，可以发现，我们在消解旧制度的不完善方面取得了显著成就，在创立新的机制和制度方面也有许多进展，但是怎样在更具有整体意义上完成统筹协调的工作，仍然是一个有待解决的问题。与此同时，改革开放在释放出新的经济发展活力和社会发展活力的同时，也不可避免地带来一些新的问题。

从今天改革已经遇到的问题当中，我们可以发现一个显著特征：一方面社会财富急剧增加，与此同时，在特定的行业和领域当中，出现了利益集团化的倾向，这些利益集团利用改革取得的物质成就，来谋取私利，进而严重影响了国家整个体制的正常运转和政府绩效，以及经济和社会发展活力的进一步释放。这种现象在近几年来一个极端的表现就是贪腐窝案。相关案件甚至涉及到很高层的干部和主管领导，所暴露出来的事实触目惊心。这些都是改革开放之前和改革初期不曾有过的。另一方面，局部的、单向式改革所引发的治理制度碎片化倾向。所谓治理制度碎片化，就是指无论是在传统政府事务领域，还是在随着经济发展而出现的、新的政府职能范畴，多个机构之间、多种制度安排之间，出现的相互之间矛盾和冲突的局面。其典型表现为，一些管辖权力相互冲突，一些制度安排相互矛盾。这种局面使得我们整体治理绩效处于低效化的发展倾向，而这种发展倾向，对于我们进一步取得经济发展和社会进步都是极其有害的。这些问题在原有的改革设计和框架内，很显然还没有得到完整的考虑和解决。而在治理的框架内，则可以对其做出比较完整、系统的回应。《决定》开列了诸多改革事项，它们的一项共同特征（或者说唯一能把它们贯穿起来的），就是都共同指向了国家治理体系和治理能力的现代化。我们甚至可以看到，社会议论中所提到的“两只老虎的赛跑”：制度改革创新（特别是整体意义上）和社会矛盾冲突之间构成的紧张竞争关系。究竟是制度改革创新，还是社会矛盾的积聚和爆发，哪个跑在前面？这也就是提到的“倒逼式”改革。所以，对上述挑战和问题，要采用一种不回避的基本态度，更主要的是采用整体化解决的办法，来尝试突破改革的僵局，实现我们今天所追求的这样一种改革效果和结果。

国家治理体系和治理能力

现代化是贯穿《决定》的

一条主线

领导文萃：中共中央每次重要文件都会带来各种角度的解读。《决定》中对治理概念的使用具体有哪些值得注意的地方？

张小劲：在《决定》文本中，“治理”一共出现了24次，其中，强调最多的是国家治理、社会治理、政府治理和依法治理等。其实，这也预示出全面深化改革所涉及的重点领域和重点问题，也是希望取得突破的重点方向。关于改革的重点方向，基于一年来的改革实践和从中央到地方所提出的改革方案，我们也可以从现代社会中主体间互动的角度来理解国家治理，即“三类主体”间的“两大关系”问题。所谓“三类主体”，第一类是指国家或政府，包括国家制度、国家机器（即政府部门设置）、国家计划安排和政府管理制度等；第二类主体，我们可以称之为市场力量，主要是指各种各样的经济主体，包括公司、企业、厂家、商家，以及这些经济主体实现互动所凭借的经济制度和经济秩序等；第三类主体指的是社会主体，或者说是从事社会事业运作的各种行动者，以及他们所在社会场域。这三类主体在现代社会中互动的“两大关系”，就是政府与市场、国家与社会的关系。

关于政府与市场的关系，我们可以看到，《决定》所强调的政府职能改革（包括健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构、改善预算管理和税收制度等）其实就是要更好地处理政府与市场的关系。为了处理好这一关系，作为政府一方，政府还要健全和完善产权保护制度，发展混合所有制经济，推动国有企业改革，建立市场规则，促进优化资本、土地、科技等各种资源要素的配置等。所以，尽管这些都是政府的职责，但其最根本的用意是为解决政府与市场的关系问题奠定良好的制度基础。

关于国家与社会的关系，就政府来说，重点在于坚持民主法制建设，完善人民代表大会制度，推进协商民主、基层民主，以及行政执法体系、司法体系的改革，由此引领和全面构建起政府与社会之间良性互动关系。这种良性互动，在社会方面就是既要促进社会事业的发展，包括教育、社会保障、医疗卫生等，为社会的健康有序发展提供基础性要素，同时还要激发社会组织活力，解决社会矛盾，提供公共安全等，协调处理各种社会关系，实现使社会充满活力的目的和目标。而这些改革重点的实施，恰好又都是在推进国家治理，在逻辑上成为容纳在《决定》所提到的国家治理体系当中的一个重要组成部分，同时也是《决定》所提到的政府治理、社会治理、基层治理、社区治理等表述的核心内容。

领导文萃：您介绍了《决定》关于国家治理体系和治理能力现代化的意义，那么，它提出的现实依据有哪些呢？

张小劲：此次《决定》文本中使用的“治理”，不是简单意义上的治国理政，因此也不能混同于以往我们每天实践着的治国理政，而是包含了更多的改革意味，预示着新的突破和发展。要看到，全面深化改革总目标的设定，是有着深厚的现实依据的。最近一段时期以来，反贪腐、抓老虎、打苍蝇所暴露出的过去体制造成的一些情形确实已经到了令人发指、触目惊心的地步了。享有优势地位的利益集团阶层，在短短的时间内积累了巨额财富。利用这些财富他们居然又能够进一步干预我们的公共政策。其实，这就是我们制度不完善、有漏洞的地方。通过这些漏洞，他们不仅仅可以积累财富，而且还能够进一步加大运作，不断集聚财富，造成周而复始、循环往复的膨胀和扩张的局面。这种局面绝不是抓几个人、抓一些人，甚至打一两个“大老虎”就能止住的。面对一系列这样的现实，我们不能不承认我们的制度带有巨大的漏洞，而这种巨大漏洞是与我们整个制度的管理方式联系在一起的。我们现行的经济管理方式、社会管理方式等构成了一种非常奇特的局面。经济层面的各种利益，诸如贪腐、不正当竞争，又通过政治上的维稳体制获得了某种不恰当的保护，不但压制了民间的知情权和老百姓的权利诉求，而且使某些利益集团绑架了整个国家制度为他们的私利服务。从这个意义上讲，我们制度上的缺陷已经体现得尤为清晰和明显。

对于这些问题的解决，正如同志所指出的那样，目前为止仍然是治标，而不是治本。那么，什么是治本呢？《决定》中给出的答案就是现代化。也正像同志所提到的，改革需处理好政府和市场、社会关系。只有从根本上改变政府的执政形式，优化政府内部权力的配置，转变政府职能，简政放权，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系，让政府管住、管好它应该管的事，才能在真正意义上解决问题。因此，全面深化改革总目标的提出，正是要采用国家治理的思维和手段，对贪腐等各类问题做出回应，从而在根本上推动国家现代化，维护国家的长治久安。

领导文萃：中共中央此次提出的治理，是否意味着我们已经形成了关于国家治理的整套思路和理论体系？

张小劲：事实上，《决定》一方面部署了诸多改革事项，同时也对国家治理体系完成了一次系统的诠释和构建，由此形成了具有中国特色的、有关治理理论的一套比较完整的框架。

就国内的治理现状而言，我们正面临着一系列有待全面研究和系统解决的国家治理问题，需要进行大量的繁复且艰巨的改革工作。例如，如何形成全国统一的、公平竞争的市场体系，如何增强经济发展活力以实现经济持续健康发展，如何提高宏观调控水平、提高政府效率效能，如何增强社会发展活力以促进社会和谐稳定，如何实现社会公平正义，通过制度安排保障公众权益，如何发展和完善现有的人民代表大会制度和协商民主制度以凝聚最广泛的民众意见，如何在民主法治建设方面完善制度建设以保证人民民利，如何提高执政党的领导水平和治理能力，更好地发挥党的领导作用等。根据《决定》中的改革事项和部署，我们可以发现，中共中央已经清晰地从民主法治建设、政府职能改革、和谐社会建设和现代市场建设四个方面，对存在的治理问题做出了实质性的回应。《决定》中颁布的治理重点主要是：在国家层面，突出社会主义民主法治建设，推进协商民主，促进决策的科学化和民主化，并把司法改革列为全面深化改革的重点之一；在社会层面，维护国家安全和社会稳定，发展各项社会事业，着力解决城乡发展不平衡问题；在政府层面，转变政府职能，理顺中央―地方财税关系，加大反腐力度；在市场层面，坚持和完善基本经济制度，提出市场在资源配置中起决定性作用，深化国企改革，完善城乡要素市场。这些被列出的改革事项和重点，已经构成了一套比较完整的治理框架，被寄望于在未来实质性地推进我们国家的治理体系和治理能力现代化。

在《决定》公布后，同志对国家治理体系和治理能力还进一步做出了阐释：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”可见，此次《决定》中对治理的论述，是经过慎重考虑和深入研究的。中央领导层对治理现代化的理解已经上升到体系化的认识阶段。根据这些表述，我们可以归纳出一个比较完整的国家治理体系和治理能力的理论体系，中国的治理体系是涉及政治、经济、文化、社会和生态文明等各个领域的国家制度体系。实施和运用完备的制度法规从事国家事务的管理，包括治党治军治国，包括完成改革发展稳定的任务，包括处置内政外交国防事务的职责，意味着执政党必须实现科学执政、民主执政和依法执政，政府部门必须严格按章办事、依法办事，履行作为法治型政府和服务型政府的职能。国家治理能力就体现在这样的履职执政行为之中，政府治理首先就要治理政府。同时，对于整个国家而言，科学有效的治理还意味着要实现全社会既充满活力又和谐有序，因此，要有一系列方式方法的健全和完善，要注重解放思想，解放社会活力和解放社会生产力。至此，一套“中国化”治理体系已经向我们展示出它的框架雏形。毫无疑问，这一体系在未来还要继续加以完善，但关于国家治理体系和治理能力现代化的各类问题和改革事项已经有机地融入到这一体系中。可以肯定的是，这一治理体系的提出，必将对中国治理面貌的改善产生十分重大、深远的影响。

推进国家治理体系和治理能力现代化的根本途径

领导文萃：在《决定》文本向我们展示的治理理论的体系框架下，有哪些具体办法和举措来推进国家治理水平的提高呢？

张小劲：提高治理能力，离不开治理技术。要完整理解对国家治理体系，实际上就是为了帮助我们更好地在具体的方面寻找到提升国家治理水平和治理能力的切实有效的办法，并且协调行动。在学习理解上加深认识，尽量避免认知上的偏差，尤其是弄清楚整体制度安排与具体措施的逻辑关系，有助于在贯彻落实上取得更好的实施效果。这也是同志在2014年省部级主要领导干部研讨班上提出“第五个现代化”时所一再强调和要求的。一项好的施政纲领的颁布，毕竟仅仅是一个开始，关键还在于落实。

首先，在政府治理层面，有效的政府治理，也内在地要求政府要处理好与市场和社会的关系，承担适当的职能，提高施政质量，确立完备的规章制度，依法行政，科学执政，执政为民。第二，在社会治理方面，核心是创新和改进治理方式，激发社会组织活力。现阶段，我们的社会治理创新是与政府改革和社会重建相联系的，即实现社会管理向社会治理转变，实现政府对社会单向度的管控转为政府与社会对公共事务管理的合作治理。一方面，政府要转变角色和职能定位，即从管制型政府到服务型政府的转变，从权力政府到责任政府的转变。与此同时，社会要从被管理对象发展为进行自我治理，并与政府合作，共同成为国家治理的主体。伴随社会治理主体的多元化，治理主体之间也逐渐形成互助合作关系，构建起覆盖全社会的立体治理网络，推动社会治理朝着网络化的方向发展。所有这些转变都是为了实现社会公平和人的全面发展的治理目标。

总体来说，治理方法解决的是“具体靠什么手段进行治理”的问题。国家治理作为一个综合系统，需要多元方法和手段的协同使用。主要包括法律、行政、经济、道德、教育、协商等手段。从治权的向度上看，治理的方法包括自上而下、自下而上以及上下互动等多种方式。自上而下作为传统的治理手段，仍然是国家治理不可或缺的手段，在我国具体体现为党的领导以及政府在经济社会中的主体作用；自下而上是近年来日益兴起的社会治理手段，它对自上而下的政府治理构成了有效补充；上下互动则是强调以上两种手段相结合治理方法，构建良好的上下互动治理格局，使各个治理主体效用得到最大程度发挥，它是国家治理的理想状态。

国家权力向公民回归，吸纳公众参与社会治理，实现社会善治，是推动国家治理的普遍做法。国家治理内在要求打破政府自上而下单一主体的治理模式，建立自上而下与自下而上相结合的政府、社会、公众多元合作的治理模式。《决定》中也强调加强社会主义民主政治制度建设，通过健全协商、监督等机制来促进群众参与，指出要“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制”，要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

实际上，国家治理的提出，在相当程度上是受民主化理论发展的影响。作为一个涵盖政治、经济、文化、社会、生态等多方面的系统性工程，国家治理内在地要求全社会广泛参与和协同治理，其核心是与多元参与密不可分的。对不同主体的利益和行动进行整合和协同是治理的内在要求，由此，治理在现代社会已发展成为一种重要的民主形式。在这个意义上也可以说，治理是一种内涵式民主发展的特定形式，包括了各种民主协商（立法协商、决策协商和行政协商）的治理过程。全面深化改革的一个核心环节，就在于执政党本身的制度法规建设，其关键就是民主治理。《决定》中对协商民主的论述，很大程度上体现了治理技术运用的精髓，指出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。协商民主内在地要求在政治、经济、社会、文化、生态等领域，建立健全多主体协商机制，疏通利益表达渠道，扩大民主参与，促进社会公平发展。包括协商民主在内的治理方法和技术的运用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分现实的意义。

总之，治理机制是价值性与工具性的统一，是国家治理的重要组成部分。建立一套科学有效的治理机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的目标和实现路径。