林场权力纠纷策略研究

本文作者：齐素娟、屈存娣、刘德钦 单位： 西南林业大学 经济管理学院

茂山林场是国有林场，位于某市的东北面山，管护面积800hm2，下设6个营林区，森林覆盖率55.7%，辖区内有茂山风景名胜区、动（植）物公园、明湖等。全场经营总面积为133.3hm2，林业用地面积106.66hm2，占总面积的80%；非林业用地26.66hm2，占总面积的20%；全场森林覆盖率50%，有林地覆盖率56%。随着天保工程的实施，2000年茂山林场被当地市人民政府确定为“生态公益型林场”，经费列入全额拨款管理，其宗旨在于改善森林生态环境、净化空气发挥积极作用。

1茂山林场林权纠纷发生概况及特点

1.1茂山林场林权纠纷发生的概况茂山林场与周边村寨之间的林权纠纷自1982年进行“林业三定”后就开始不断发生,在这些纠纷当中,有些得到了很好的解决和处理,有些解决后又重复发生,甚至还有些是一直到现在都没有得到合理解决。特别是在2007—2008年林权制度改革全面开展和对凝冻受灾林木进行清理时,国有林场与周边村寨之间的林权纠纷开始逐渐呈现爆发的态势。1990—2001年间，茂山林场所在的当地市政府从相关村中划拨了部分林地，当时约定茂山林场仅享有林地经营权，并按20%作为采伐木材时支付给村民的山价费，合约期限为50年。在实施新集体林改中，村民强烈要求村委会解除与茂山林场的合约，收回地权并均山到户[1]。在2007年前,国有林场与周边存在林权纠纷100多起,纠纷面积约3.33hm2,涉及林木蓄积约1000多m3。自2007年集体林权制度改革开始实施到2010年2月,此林场与周边村寨之间的林权纠纷多达200起,涉及面积多达26.66hm2，约占经营面积的25%。纠纷涉及18个村、215个村民组。其中：工作失误积累造成的纠纷45起，占20.9%；少数村民弄虚作假的纠纷36起，占16.7%；租赁矛盾引发的纠纷33起，占15.4%；权属转移手续不完备的纠纷29起，占13.5%；集体间联营引发的纠纷22起，占10.2%；山林流转引发的纠纷19起，占8.9%；灭荒造林引发的纠纷31起，占14.4%（见表1）。

1.2茂山林权纠纷发生的特点随着林权制度改革的不断深入，茂山林场长期以来都存在不同程度的林权纠纷。茂山林权纠纷发生的特点主要为:①纠纷具有普遍性。一方面表现为林地分布广，涉及范围大，存在形式和表现方式多样；另一方面表现为涉及国有、集体、村组、个人甚至政府等包括不同地域间的多元化利益关系。②长期性。从林业三定至现在,长期以来时有林权纠纷发生。③发生形式多样化。如插花地、蚕食林地、侵占林地、甚至还有不承认、撕毁协议等，纠纷主要发生在漫长的林场边界及一些插花地上。④纠纷呈现复杂性。我国集体林权改革经由“分山分林到户”—“山林入社”—“山林集体所有、统一经营”到改革开放初期的林业“三定”。部分纠纷由于某些原因，长期得不到解决，久而久之就变成了历史积案。⑤纠纷的群体性、组织性逐步增强，并且纠纷冲突方式逐渐升级,出现了暴力化趋向。大部分纠纷都是村组中一些寨老、村组领导人等所谓的权威人物领导和组织的，不同的是以前发生纠纷时,大都是采取互派代表协商,但发展到现在采用的是联名信上访、集体上访、阻挠生产、围攻、打砸等形式[2]。

2林权纠纷成因分析

2.1历史原因20世纪80年代初期,中共中央、国务院了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,开始实行“林业三定”（稳定山林权属、划定自留山、确定林业生产责任制）为主要内容的集体林权改革,对林权进行登记和确认,由政府给国有林场、村集体和村民颁发了林权证[3]。由于茂山林场办场时间比较长，其中必然经过很多调整，某些方面造成方案措施、签订合同上的相关协议、政府部署文件和相关资料上都存在前后不一甚至混乱不清的地方等历史原因而产生的纠纷。一方面是由于原核发林权证时工作人员工作不认真，反复涂改、补充，缺乏真实性，形式与内容不统一、不完整，材料之间相互矛盾，档案分类错误等主观原因。另一方面是由于涉及千家万户，工作复杂，任务量也相对较大，其中必然会出现内容与协议不一致的地方，甚至还有重证和无证等客观原因。当然还存在政策因素、人员因素以及历史背景等其它方面的原因。

2.2林政档案不完善林场的林地所有权凭证、协议书等基本完好，但有些林政档案还是不够完善。①有些林地由于某些原因没有发林权证；②档案材料内容错漏，归类不清、管理混乱。有的反复涂改、补充，缺乏真实性，形式与内容不统一、不完整，材料之间相互矛盾，档案分类错误，大多数县两套档案未齐全；③四至走向表述过于简单，地名使用不规范。如很多都是用东至某某沟,西至某某路,南至某某坡,北至某某处等标识不明的语句；有的边界定在了无明显地物标记的地方，但随着时间推移,原来证上登记的边界已发生了变化，无法认定边界；还有的地名是用当地的少数民族语言发音来登记的,无法识别地界，甚至随便写一个地名或标志物作边界；还有一些是属于林场范围的零星“插花地”,导致根本无法明确双方边界。

2.3有无林权证引起的纠纷一种情况是茂山林场持有20世纪90年代颁发的林权证,而村组持有的是20世纪80年代颁发的林权证，双方各执一词而产生的纠纷；另一种情况是村组并未持有政府颁发的林权证,找出各种理由如以清源头、继祖业为由否认政府的文件、协议甚至不认可林权证,要求林场还给村组而引起的纠纷；还有一种情况是村组承认林木是林场的却不承认林地是林场的，甚至还有人伪造证据从而引起的纠纷。村组人员利用在“林业三定”时存留的空白证，在证上任意涂改、添写、篡改、伪造林权证,来争夺林权，引起纠纷。2.4人为因素由于我国农村集体林地的所有者同他们的人村集体组织之间既没有明确的委托契约，又缺乏内在的约束机制[4]。基于这种情况，失去了财产所有权的村组因为无法切实监督集体林地财产，也就无须谈及相关经济利益，这样就导致他们不关心集体林业财产的运行状况以及集体林业的未来发展，更不会积极主动的参与到集体林权制度改革当中去。

3林权纠纷解决的对策

3.1妥善处理好各类历史积案林权纠纷调处工作本身属于政策性很强的工作，所以要求我们在把握好政策、兼顾历史的同时也要做好群众的思想工作。所以，林权纠纷必须妥善处理，一方面取得当地领导各方面的大力支持和群众的理解；另一方面对曾发生的林木纠纷，要认真处理并完善相关手续，同时调查取证时要耐心做好对方的工作，做到有理有据，标准统一。

3.2加强林权证管理①要充分认识到加强林权证管理的重要性；②要成立专门机构加强组织领导，专人专管，依法管理林权证；③要坚持依法行政，切实维护好林权证的法律地位；④要做好林权证的核发工作；⑤要加强林权登记原始档案管理。完整保存好林权登记和林权证核发过程中形成的文件资料，做到登记申请、审查材料齐全，图表完备，坐落四至标注清楚，文字数据规范准确，申请表、勘界表、林权证载明的登记内容与登记物现状一致。登记机关应当公开登记档案，接受公众查询和监督，加强林权管理电子信息化建设，实现林权动态管理。

3.3充分发挥林权纠纷调处机构的主导作用①充分调动各级调处人员的积极主动性与主观能动性。加强其领导，落实“一岗双责”制度，成立以林场领导班子为主的林权纠纷调处工作小组。实行领导包案和“一岗双责”制度，定期召开纠纷协调工作汇报会，奖惩分明，及时解决棘手问题，保障林改工作质量与进度；②深入实践调查，认真开展排查与调处工作，及时掌握林权纠纷的最新动态，采取有效措施把山林纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，从源头上做好林权纠纷调处工作；③做好宣传教育，提高干部群众学法用法的积极性和守法的自觉性，营造工作氛围；④创新工作机制，提高山林纠纷调处工作效率。积极沟通协商，争取当地政府与周边群众的强力支持，提高广大干部职工处理林权纠纷的工作效率；⑤认真对待群众上访事件，做到事事有结果，件件有着落。

3.4积极协商对林权纠纷等问题应协商解决。特别是因林权证四至界限重叠而引起的山林权属争议问题。如果协商不成，双方都不能出示有效证据的，系天然林或荒山荒地的，按林地使用权、林木所有权各半的原则并结合自然地形处理；系人工林的，按林地使用权各半，林木所有权和使用权谁造谁有、合造共有的原则处理。在考虑林地经营者利益的同时，依法确定林木所有者的林木收益权。总之，随着新林权改革的不断推进，国有林场林权纠纷日益凸显，由上述可以看出林权纠纷存在不仅有历史原因，同时也有政策原因。解决林权纠纷的意义重大：一方面促使林地资源优化配置，提高林地价值，实现林业可持续发展，建设生态文明社会和绿色和谐社会；另一方面推进了政府职能转变，健全服务机制，提高政府服务水平；同时促进林业部门管理方式和工作作风的转变，带动林业管理体制的不断完善。但是要真正把林权纠纷处理好，还需要很长时间，林权纠纷的解决是一个渐进的逐步完善的过程，我们要从历史的角度去吸取经验教训，从实践中去总结经验，找到能有效解决林权纠纷的制约因素，找出解决方法，探索出一条有利于林权纠纷解决的发展道路。