我国银行业监管制度创新思考

近年来，随着银行业监管国际化趋势的发展，银监会在充分借鉴国际先进监管理念的基础上，对我国银行业监管制度进行了一系列创新。如“四四六”监管理念的提出，更新了监管理念、明确了监管目标、设定了良好监管的标准要求等。银行业监管制度的创新，增强了监管的有效性与针对性，提高了监管水平，有力地促进了我国银行业的健康发展。

一、银行业监管制度创新的理论基础

所谓银行业监管制度，从监管趋向于制度化、规范化和法律化的角度而言，银行监管制度可以表述为：是一种补救市场失灵和维护银行体系稳健运行，以提高资源配置效率，并使公共利益不受侵害的制度安排。一国较为完善的银行监管制度应该包括法律基础、监管目标、监管原则和监管内容、方法等方面。银行业监管制度创新的理论基础主要基于以下要求：

（一）银行业发展的要求

1、银行业理论发展客观要求监管理论创新。近年来，我国随着商业银行改革的深入，银行业发展理论也在不断创新，由过去粗放式经营观念逐步转变为走集约化道路经营理念。如经营考核不再单纯以利润为目标，而是以综合考虑风险基础的经济增加值为目标；改变盲目追求资产扩张的观念，综合考虑资产利润率基础上，讲求效益最大化等。银行业发展理论对监管理论创新提出客观要求，它要求监管理论的及时调整和正确引导，以应对商业银行新的发展思路所面对的新的潜在风险。

2、银行经营业务多元化发展要求监管手段的创新。随着商业银行业务电子化、网络化高速发展，银行经营业务呈现日趋多元化。如，各种业务、个人理财业务和衍生业务等。各项业务各有其业务特点，操作规程不同，隐含风险点也有所不同。对不同风险点的监测，客观要求监管手段及时调整与创新，以更好地进行风险预警。如现场检查方面，需要改变以往简单依赖传统的检查方法，而是根据新业务的风险特点，利用新的技术手段，有针对性地开展检查。

（二）提高自身监管水平的要求。监管部门要提高自身监管水平，就需要监管理论具有一定的前瞻性，这也是监管理论创新的内在要求。监管部门需要根据我国银行业发展状况，结合国际监管理念，深入探索适合我国国情的监管理论，并在此基础上不断创新。特别是目前在中国建设银行、中国银行等商业银行陆续上市后，在积极引进外资资本、管理及人才后，如何加强监管、提升监管水平、推动改革深入发展，迫切需要监管理论创新。

（三）监管国际发展趋势的要求。巴塞尔委员会的成立是各国银行业监管走向国际化的一个重要标志。它坚持两个基本原则：任何一个银行业机构必须接受监管；任何一个外资银行必须接受母国与东道国的共同监管。加入WTO后，我国银行业监管也必须尽快与国际银行业监管接轨，实施巴塞尔协议中国际通行的监管准则就是其中重要内容。目前，我国银行业监管一方面需要加强对不断涌入的外资银行的监管，另一方面需要积极鼓励国内银行业创新发展。如何将国际监管准则创新地运用到我国监管实践中是监管面临的课题要求。

二、我国银行业监管面临的主要问题

目前我国银行业监管面临主要问题具体表现为：

（一）混业经营趋势与分业监管的矛盾。国际经验表明，实行混业经营并不一定比分业经营产生更多的风险，如德国等欧洲国家一直实行全能银行制，没有产生严重的金融风险；实行分业经营也不一定减少银行风险，如日本长期实行分业经营，近几年却不断有银行倒闭。可以说，经营模式的选择并不必然导致风险，而关键在于风险的制度防范。因此，适应国际金融业混业经营的潮流和趋势，适时调整我国分业经营体制，是我们必然的选择。随着商业银行业务发展的多元化，我国商业银行混业经营已初步显现。

混业经营的业务特点是证券、保险与银行业业务相互交叉，资金流动频繁，监管难度大。在混业经营趋势加强和加入WTO进程加快的前提下，我国金融监管机构面临的难题可以简单归结为三点：一是金融监管难度加大；二是存在监管缺位与监管真空并存；三是存在各监管机构互相争夺权力或发生事故时互相推卸责任的可能。此外，当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就需要更集中或者至少很协调的监管体系。目前，我国实行分业监管，尽管也建立了一定范围金融协调机制，但实施监管的过程中，由于各种因素，可能间接影响实际效果。

（二）监管理论更新与银行业自律不足的矛盾。借鉴国际先进监管经验做法，银监会一直倡导新的监管理念，提出“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管思路，以法人机构为主要监管对象，树立风险为本意识，督促商业银行完善内控制度建设，提高信息披露。同时，新的监管理念实施是以商业银行业较高的自律水平为基础条件的。但由于目前我国商业银行与外资商业银行相比，存在先天不足，基础条件尚不完全具备，主要表现在：一是市场机制不完善。外资商业银行所处的经济环境市场机制相对完善，资金配置依赖市场，商业银行生存适应优胜劣汰市场法则，商业银行破产后，自然退出市场。但目前综合考虑多种因素，我国商业银行退出机制还未完全市场化。二是所有权虚位，银行业自律不足。外资商业银行一个显著的特点是高度自律，积极配合监管，其原因是明晰的产权制度。但我国商业银行由于存在所有权虚位或所有权过于分散，银行业高度自律机制难以真正形成。

（三）存款保险制度缺失与商业银行市场化的矛盾。存款保险制度作为金融稳定的一项基础性制度安排，其目的主要为：建立较为完善、规范的金融机构市场退出机制，促进金融稳定；保护存款人利益。只有通过强制保险，有限赔付、风险监测和退市处置等手段，才能促进存款人谨慎选择银行、投保银行谨慎经营。即通过良好的制度设计来强化市场约束、防范道德风险，实行正向激励约束机制，有效维护稳定。我国目前尚未建立存款保险制度，存款保险制度的缺失有两方面影响：一是商业银行市场退出过度依赖央行救助，央行难以负担商业银行正常退出（最终还是财政买单）。二是缺少良好的市场退出机制，商业银行不能实现正常退出，导致风险积累。多年来，“银行是国家的”这一观念在我国普通人们心中根深蒂固，加之存款保险制度的缺失，而我国商业银行似乎已经习惯了财政最终为巨额不良资产买单，商业银行不良资产一边是一核了之，而另一边新增不良贷款却依然不断。如此循环，商业银行难以真正走向市场化。

（四）提高监管水平与节约监管成本的矛盾。有效监管是实现监管目标的手段，有效监管的前提是提升监管水平。目前，监管部门提高监管水平受到一定因素制约。一是监管力量相对薄弱。以基层分局为例，不包括内部管理人员在内，平均每个监管人员监管大约15个分支机构，特别是农村信用社，地处偏远，机构分散，存在一定监管压力；二是自身监管水平限制。由于监管人员大多缺乏基层商业银行业务实际工作经验，监管人员实际监管能力明显不足；同时，商业银行经营理论及业务又在不断创新中，客观上增加了监管难度。此外，监管人员还要及时适应监管新形势下的现实压力。

在监管水平客观受限的同时，监管部门还必须综合考虑监管成本。加强监管，必须增加投入，而加大投入，可能导致监管成本上升。

三、我国银行业监管制度创新思路

（一）逐步构建统一监管制度基础。正如美国联邦储备委员会主席格林斯潘所言：监管体系应适应被监管对象的变化而变化。因此，我们应借鉴国外先进经验，对我国金融监管组织结构进行适当改革，以适应已经变化的经济金融条件。

1、借鉴美国模式，在现行监管机构之外，另设一个具有独特的超然地位的机构。如金融监管委员会，其职责主要是针对金融监管的真空及时采取相应措施、划分各金融监管机构的职责范围、协调各监管机构的利益冲突，以及对新业务划分监管归属等。

2、整合银监会、保监会和证监会。对现有分散的金融监管资源进行有效配置，逐步解决监管重叠与监管缺位并存等问题，提高监管的有效性和全面性，推进金融业务的创新与发展，促进金融体系的稳健运行。

（二）督促银行业提高自律水平

1、逐步推进金融市场化，建立银行业市场退出机制基础环境。通过有计划、有步骤的安排，逐步实行利率、汇率市场化，逐步建立金融市场化经济基础环境。在金融市场化的基础上，完善银行业市场退出机制。

2、继续深化商业银行改革。在引进外资的同时，重在“引智”。一方面通过有金融管理背景的投资者，引入商业银行市场运作经验；另一方面通过董事及高管人员，引入先进的商业银行管理理念。在外部监督制约下，强化商业银行自律意识。

3、加强监督约束，不断增强内控制度执行力度。内控制度的建立和执行是银行业自律的保障。商业银行需要根据实践经验，不断总结、完善内控制度。同时，坚持“全面、审慎、独立、有效”的原则，严格执行内控制度，坚决制止有章不循、违章操作的行为，切实防范风险隐患。

（三）建立存款保险制度，推进商业银行市场化

1、逐步取消个人存款隐性全额保险制，引导人们树立存款投资风险意识。我国现行法律明确规定“存款有息”，实质是政府为个人存款隐性全额保险制，继而形成财政买单的事实。建议通过法律逐步取消隐性全额保险，通过宣传，逐步引导人们树立存款投资风险意识，使人们认识到存款作为一种投资行为，应该承担相应的市场风险。

2、建立存款保险制度，稳步推进商业银行市场化进程。一是建立政府公共管理性质的存款保险机构。金融稳定关系一国政治经济的稳定，因此，通过政府推行存款保险制度，建立公共管理机构，可以增强市场信心；二是划分时间段，实行增量贷款保险制度。由于我国历史累积不良贷款较高，存款保险制度无力解决以往累积存量风险，因此，可以考虑实行增量保险；三是实行存款保险限额以下保险。建议根据我国实际情况，对10万元以下存款户实行全额保险，有助于保护弱势群体，维护社会稳定；四是明确消费者承担保险费用。

（四）适应业务多元化需要，提高监管水平。提高监管水平是监管部门始终面对的问题，由于受到人员编制制约，监管力量的投入必然有一定限度，最终要依靠提高自身监管人员业务素质解决。提高监管人员业务素质，主要通过加强监管人员培训。英国监管部门对监管人员的培训方法值得我们借鉴。

FSA提供的在岗培训大致可分为人员交流和专业授课两种形式。人员交流方面，为加强工作人员对市场和外界的了解，FSA每年采用公开招聘的方式选拔10%的员工作为外派人员，外派机构包括国际金融组织、审计师事务所等机构。专业授课培训方面，采取教学形式。授课内容大体上可分针对新员工开设的系列课程；面向全体监管人员的法规解读、监管技能培训课程；专业的业务讲座。同时，FSA注重对新员工培养程序。新员工在36个月内要分别在FSA内部5个不同岗位各工作半年，然后到商业机构工作半年。3年后，人事部门再根据这些员工的实际能力分派岗位。这一程序从制度上提高了新员工的监管素质。

四、需要注意的问题

1、制度创新的推进是一个需要循序渐进的过程。制度的创新牵涉面广，涉及问题多，并且需要对创新效果进行一段时间的实践总结检验。循序渐进的过程将有助于监管部门与被监管部门消化吸收，并及时就出现的新情况予以反馈，创新效果可能更加良好。

2、存款保险制度的道德风险。任何制度都有一定的局限性，存款保险制度也不例外。由于存在道德风险，实行存款保险制度，可能诱发商业银行投资高风险经营领域。因此，必须加强资金流向的监管，特别是大额资金的流向。同时，通过保险制度的合理设计，增加高风险投资领域的保险费率。

3、督促商业银行建立自律长效机制。一是完善商业银行公司治理结构，通过股东大会、董事会、监事会和高管层议事决策制度，明确各自职责，建立相互制约的制衡机制，提高自律水平；二是加强内控制度监督检查。监管部门必须将内控制度监督检查作为长期监管工作，定期检查，不断督促、强化被监管部门树立内控优先意识，提高内控制度管理水平。