科技评估的国际经验分析与借鉴

摘要：自20世纪初以来，各国都陆续开展了科技评估工作，并形成了较为完善的科技评估体系，借鉴国外科技评估的成功经验，有助于我国科技评估工作的健康有效发展，有助于提高我国科技评估的质量和效率。

关键词：科技评估；国际经验；分析与借鉴

引言

按照国家科技评估中心的定义，科技评估是对与科学技术活动有关的行为，根据委托者的明确目的，由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循适用的原则和标准，运用科学的方法所进行的专业化判断活动。根据评估对象的不同，科技评估可分为科技政策评估、科技计划评估、科技项目评估、科技机构评估和科技人员评估。科技评估是科技管理的重要组成部分，是推动国家科技事业发展的重要支持，是促进科技资源优化配置、提高科技管理水平的重要手段。

我国的科技评估起步较晚，从20世纪90年代初期才开始酝酿，发展。1997年，国家科技评估中心成立，标志着我国科技评估走向专业化道路。2001年，科技部了《国家科技计划管理暂行规定》和《国家科技计划项目管理暂行办法》，对评估作为管理过程的一个环节做了多处规定，进一步强调了科技评估活动在科技计划管理中的地位。2001年由国家科技评估中心起草的《科技评估规范》，对科技评估的标准、程序、规范等方面作了规定。2003年，科技部了《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》，将我国国家科技计划项目的评估评审活动纳入法制化管理轨道。2005年，科技部等四部委联合的《国家科研计划课题评估评审办法》等文件。推动我国科技评估工作开始走向制度化和规范化的道路。

近几年来我国科技评估发展较快，但由于起步较晚，缺乏经验，在科技评估过程中仍面临着不少问题。因此，借鉴国外评估的成功经验，有助于我国科技评估工作的健康有效发展，有助于提高我国科技评估的效率和质量。

1 科技评估的国际经验分析

随着科技评估的发展，国内学者对于国外的科技评估作了比较和分析。陈华钦、曹霞等对发达国家科技评估工作做了详细的介绍；刘继芬通过对国外科技评估机构、方法的比较研究，提出了一些启示和建议：刘敏就科技评估的内涵及问题作了具体的阐述；顾海兵、张平、石果、史飞等对美国、英国、日本、德国、法国的科技评估作了回顾和研究，并提出了对我国的借鉴意义。综合以上学者的研究，我们发现，国外科技评估的成功主要体现在以下几个方面。

1.1 强而有效的立法保障

为保障科技评估活动的规范化和制度化，许多国家为科技评估制定了相应的法律。立法体现了科技评估在各国科技活动中的重要地位。

日本科学技术会议政策委员会早在1986年就编制了《研究评价指南》，为国立研究机构的科技评价规定了具体的标准。1995年颁布了《科学技术基本法》，1996年制定的《科学技术基本计划》规定日本科技评估机构不能随意设立和撤消。1997年8月，日本政府又出台了《国家研究开发评价实施办法大纲指南》，明确规定了研究开发的范围，确定了评价目的、评价对象、评价者、评价时期、评价方法以及评价结果的处理和实施办法。

1985年，法国政府颁布法令(第85－1376号)，从法律上确立了科技评估的地位。第5款“研究政策与技术开发的评估”中第14、15条规定“法国研究与技术开发计划根据各自的指标受到评估。评估的指标和评估方法在计划实施之前就已确定――公共研究机构按照定期评估的程序开展评估。”部级的科技计划、项目未经科技评估不能启动。法律中明确规定，评估师必须对其所作评估负法律责任，若存在违法行为将受到法律的制裁。

美国的科技评估也有立法保障，而且有关法律的规定都十分详细和明确。例如，美国法律详细规定了政府拨款项目的预算审核、运行监督和事后评估程序。按照美国法律，只有总统和国会有权变更财政预算的项目。科研计划一经批准，就会以法律形式固定下来，以后具体的执行工作则由各部门进行：在一个大的科研计划下，可以设立许多具体的科研项目。这些项目如何设立，各具体部门有很大的自，具体做法不完全一样，但原则是大同小异的。应用性的科研项目，一般采取政府合同的方式，采用招标方式进行。在管理上，采用美国有关政府采购合同的法律和管理细则，科研合同承担者若不能完成任务，则按违反商业合同的有关法律和规章追究其责任。

1.2　多层次的评估体系

国外的科技评估组织机构的设置相当健全，已形成了多层次的科技评估体系。

美国科技评估机构大致分为三个层次：一是国会科技评估机构：二是州政府科技评估机构：三是大的院校和研究所的科技评估机构。主要的科技评估机构有：美国国会技术评价办公室(OTA)、美国管理科学开发咨询公司(MSD)、世界技术评估中心(WTEC)、国会预算局(CBO)、国会研究服务部(CRS)、美国审计总署(GAO)等。

法国的科技评估体系相当完善，并形成了从宏观到微观对国家科技发展目标、科技政策和国家财政系统投入的客观监督系统，从而增加了政府的科学化、民主化管理。其评估体系分为四个层次：一是国会选择评价局，评估范围仅限于能源、环境、新材料和生命科学四大领域。二是国家研究评价委员会，主要任务包括：评估政府的科研政策、计划、项目、法规，评估公共研究机构执行，制定有关科技评估的政策、规定，认定评估事务所和人员的资格，培训评估人员。三是科研机构及高等教育机构内部的评估体系，主要任务是评价本机构的发展方向，机构内部设置，科研课题，国家投入的合理性，科研人员是否称职。四是中介机构，其主要功能是对科技成果进行分析和评价，构成了科技成果转移业务中的重要一环，如法国科技创新与转移有限公司。

德国的科技评估体系大致分为三个层次：一是联邦和州政府，主要是对国家和政府的重大政策、计划和重大项目进行评估，如部级大研究中心和大学的创建等。二是科研教育资助组织，主要对本组织资助的项目以及本系统的研究单位进行评估，如德意志研究联合会、马普学会、弗朗霍夫学会以及洪堡基金会、大学交流基金会等。三是大学和研究所。各大学和大研究中心对各自的研究所和课题组进行评估。

日本的科技评估活动起步较晚，但由于受日本经济、科技发展的影响，近几年也已形成了较为完善的评估体系，大大促进了社会进步、科技创新和技术转化。其评估机构大致分为以下三个层次：一是综合性科技评估机构和由国家直接管理开发的事业评估机构，附属总理府，如科学技术会议政策委员会。二是专业性评估机构，附属各产业部门，如通产省的产业构造审议会。三是企业性评估机构如富士通。

1.3　评估活动具有明显的市场化倾向

在科学研究领域，美国联邦政府提供了超过半

数的经费支持，但政府并没有一家分管评估科技成果的机构，而是委托一大批高水平、相对稳定的社会咨询评估机构，包括企业和非营利机构。承担具体的评估活动。

英国的科技评估机构虽然包含有政府的科技评估机构，但是科技评估活动的社会化趋势日益明显。政府只从事国家科技政策和科技发展计划的评估，而涉及具体科学研究项目、科研机构和科研人员的评估则交给研究机构和中介机构完成。

德国的国家和政府重大项目评估，一般由联邦教研部和州政府主管部门共同做出决定，委托科学委员会(马普学会的核心机构)来承担。科学委员会虽然由联邦和州两级政府共同支持和承担费用，但却是独立的科学组织。政府和科学界达成了共识：科学研究的质量只能由科学界通过同行评议来承担。

法国的科技管理体制带有一定的中央集权的特点，但其科技评估体系在整体上体现了明显的市场经济的分散性。企业内部的科研项目，是否进行评估、委托哪一个机构执行评估，完全由企业自主决定。对应用型技术成果，一般是通过知识产权保护制度，以市场的方式对科技成果进行评估。

1.4　强调事前和事中评估

发达国家的评估系统，大多注重事前和事中评估的作用，而进行事后评估则多是为了检查执行的效果，或是作为考察机构科研能力的一项指标。对于事后评估，发达国家普遍认为这是效率最低的评估模式，因为到事后评估的时候，往往已经形成了巨大的沉没成本。

1.5　注重评估理论方法的研究和创新

从发达国家科技评估使用的方法可知，科技评估的方法是在逐步发展和完善的。各国十分重视科技评估理论和方法的研究。目前，各国评估机构的科技评估模式主要有：①以数学模型为基础，强调严格的定量指标和计算方法，该模式适用于投入产出的评估。②以定性定量相结合的分析方法为主要手段，该模式适用于评估计划目标实现的程度，评估对象的优劣分析等。③以评估各方利益相关者对话为主要方式的参与式评估，适用于复杂对象和各种不同利益群体的评估。各国在评估实践中仍在不断地探索适合评估对象、评估目标的新模式。对一些大的评估项目，他们往往会针对评估问题的特点设计一套评估方法。如美国对日本和德国超导材料电力应用项目的评估、法国对海外技术研究所的评估、日本对尖端技术探索研究计划的评估、英国的阿尔维计划评估等。

2　国外科技项目评估对我国的适用性评价

2.1 借鉴国外评估立法，完善我国科技评估的法律体系

随着改革的深入和科技的发展，对于科技项目的评估活动越来越受到相关部门的重视。2003年，我国科技部出台了两部较为全面的关于科技评估的政策法规。一是《关于改进科学技术评价工作的决定》，二是《科学技术评价方法(试行)》，这两部法规都对我国当前评估中存在的问题提出了原则性和指导性的意见和决定，为我国科技评估活动的实施作了法律法规上的保证。但是，由于评估工作的复杂性和多样性以及法规本身的不完备性。这两部法规只是对评价工作的原则性问题进行了规定，缺乏细则的支持。借鉴国外在科技评估活动中的立法制度，可以进一步地规范我国科技评估的法律体系。

2.2　借鉴国外评估方式。确立我国评估重点

我国的科技评估大都是“事后评估”，而对项目立项时的评估实施的力度不够，事前评估作为一项政策制定的基础性工作，应当受到重视。国外对于事前评估非常重视。重大的科技项目往往要通过听证会、专家答辩等多个过程的评估：英国的RAS评估体系中规定了基础研究项目的申请程序。当代的科技都是投入非常大的事业，2005年的统计公报显示，2005年全年研究与试验发展(R&D)经费支出2367亿元，占国内生产总值的1.30％，其中基础研究经费135亿元。而一般发达国家的R&D与国内生产总值的比例在2％～3％左右，可见，任何一个科技政策下所暗含的资源配置是如此的巨大，因此，建立以事前评估为主的评估方式，提高评估效率，不失为一种很好的借鉴。

2.3　借鉴国外评估理论和方法，改善我国评估的效率和质量

由于我国的科技评估起步较晚，缺乏在科技评估理论和方法方面的深入研究，而发达国家的经验和大量评估案例为我们节约了大量的时间和评估成本。例如，对于基础研究，同行评议是目前国际公认的评估方法。对于复杂决策问题的意见，德尔斐法能提供较好的解决办法，为决策者提供的多种预测方案均能给以明确的概率答案。而层次分析法是一种定性定量分析相结合的决策方法，对主观判断作定量描述，是决策科学中非常实用、具有很大发展前途的一种方法，尤其适用于多目标定性为主的决策。用于科技评估的方法很多，这些方法相互补充，但是每一方法都有一定的适用范围，注重方法之间的结合使用，有利于提高评估的质量。