简述行政执法的特征范文

简述行政执法的特征篇1

    一、关于告知机构和告知环节问题

    根据行政处罚法的规定,税务行政处罚案件分为简易程序案件、一般程序案件和听证程序案件。对于简易程序案件税务机关一般当场作出处罚决定,其告知环节是很容易确定的,就是税务人员在作出当场处罚决定前当场告知。而对于一般程序案件和听证程序案件其告知程序应在哪一个环节作出呢?国家税务总局《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法(试行)》第四条规定,税务机关的调查机构对税务案件进行调查后,对依法应当给予行政处罚的,应及时提出处罚建议,制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人,告知当事人作出处罚建议的事实、理由和依据,以及当事人依法享有的陈述、申辩或要求听证的权利。显然,根据上述办法,告知应在调查机构取证后完成,即税务机关对税务案件调查取证结束后,先行告知。换言之,告知机构为调查部门。但在税务实践中存在以下问题值得思考:

    其一,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理并完全采纳的,则根据《行政处罚法》第三十一条规定,由调查机构履行告知程序是完全合法合理的,此种情况即:告知在先,审理在后。

    其二,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理未完全采纳的,即审理机构改变了调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据,或虽未改变调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据,但加重了处罚的,则应由审理机构再次履行一次告知程序,此种情况即:审理在先,告知在后。这种再由审理机构履行一次告知程序的观点,笔者称之为行政处罚决定变更“二次告知论”。之所以要由审理机构履行第二次告知义务,理由是:第一,审理机构是在改变了调查机构的告知事项后作出《审理报告》的,该报告在提交税务机关负责人签批后,才作出《税务行政处罚决定》,这符合《行政处罚法》第三十一条有关行政机关在作出处罚决定前履行告知程序的规定;第二,告知程序的精神是保护当事人的合法权益,给当事人针对发现的问题以陈述申辩的机会,而当事人的陈述申辩的功效完全取决于行政机关告知当事人的违法事实、处罚理由和依据,如果行政机关基于一个未告知当事人的违法事实、处罚理由和依据而作出一项处罚决定,等于变相剥夺了当事人享有的陈述申辩权,使其形同虚设。例如,调查机构在调查纳税人未按规定期限办理税务登记违法行为后,告知了纳税人违法事实、理由及拟作出处罚决定后,审理机构在审理过程中发现纳税人还有未按规定期限办理纳税申报的情形,因此决定除对未按规定办理税务登记进行罚款外,还准备同时对纳税人未按规定期限办理纳税申报行为进行罚款,如果这时未告知纳税人未按规定期限办理纳税申报的违法事实、处罚理由及依据,那么,根据《行政处罚法》规定,该行政处罚决定将不能成立;第三,加重行政处罚实际上是增加了当事人的不利负担,虽然审理机构加重处罚可能是基于调查机构行政处罚裁量不当造成的,但如果此时未履行告知程序,会使当事人觉得由于先前向调查机构陈述申辩意见后,税务机关在实施“报复”而加重了对自己的处罚,所以,从维护相对人的权益和树立文明执法形象角度出发,应由审理机构再次履行告知程序,给当事人以申辩机会。

    其三,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性经审理机构审理完全采纳,但其提出的处罚建议审理机构未予采纳,审理机构减轻了处罚的,或审理机构已履行了二次告知义务,经陈述申辩后,审理机构拟减轻处罚的,是否应履行告知程序?笔者认为,若正式处罚决定在处罚事实、理由及法律依据上没有变化,而对违法行为作出从轻或者减轻处罚,由于有利于当事人利益,则无需再次履行告知义务。

    二、简易程序是否履行告知程序及其实现路径问题

    《行政处罚法》第三十三条规定简易程序的适用范围是违法事实确凿并有法定依据,对公民处以50元以下,对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。实践中,有人认为,由于适用简易程序案件违法事实确凿,故简易程序不需要履行告知义务。笔者认为,这种观点是不正确的,理由是:第一,从立法技术上分析,《行政处罚法》第五章“处罚行政决定”下共分三节,分别对应简易程序、一般程序和听证程序,但在这三节前,还单独设置了三个条文(第三十条至三十二条),这三条是立法上从条文简练角度出发,是对简易程序、一般程序和听证程序公用条文的提炼,也就是说,这三条的规定相对于具体的简易程序、一般程序和听证程序而言是原则性规定,应当予以适用,除非在简易程序等具体程序规定中作出特殊规定排除其适用。综观简易程序的有关规定,并未有任何特殊规定。因此,第三十一条规定的告知程序理所当然适用于简易程序;第二,从设立告知程序的目的看,就是要做到处罚公开和保护当事人的合法权利。简易程序虽然是针对事实清楚,违法行为尚不严重的情形,但执法人员当场作出的处罚决定仍然属于行政处罚,对违法行为较轻的当事人不适用告知程序,不符合立法目的。综上,简易程序同样应适用告知程序。

    接下来的问题是,简易程序案件应以书面还是口头方式进行告知?对此,《行政处罚法》并没有具体明确。有人认为,由于是简易程序,其告知方式以口头告知即可。在税务实践中,很多税务人员在按简易程序罚款时,也多是口头履行告知程序的。笔者认为,法律上虽然并未将简易程序告知方式作为要式行政行为,但是如果简易程序告知方式不以一定的书面方式体现出来,就会导致执法风险。例如,如果税务人员口头告知纳税人有关事项后未作任何书面告知笔录,纳税人随后以税务机关未履行告知程序为由,提起行政复议或行政诉讼,作出处罚决定的税务机关往往会因为已履行的告知程序无相应证据而显得被动,完全可能会因未履行告知程序被上级税务机关撤销税务行政处罚决定或者在行政诉讼中败诉。所以,笔者认为,在中国税收征管信息系统(CTAIS2.0)操作中,即使将系统参数42200“简易处罚是否先告知后处罚”的值设为“N”(此时,系统将省略《税务行政处罚事项告知书》的制作),也应在制作《陈述申辩笔录》中加入告知内容,例如,可以这样记录,“已履行告知程序,陈述申辩意见是:……”或者“已履行告知程序,无陈述申辩意见”,并由纳税人签字或者盖章。可能有人认为,上述告知程序的实现路径显得复杂,不便于基层执法人员操作,笔者认为,目前CTAIS2.0对简易程序处罚操作规定过于繁琐,需要制作《责令限期改正通知书》、《陈述申辩笔录》、《税务行政处罚决定书(简易)》文书,如果将系统参数42200“简易处罚是否先告知后处罚”的值设为“Y”,系统还将带出《税务行政处罚事项告知书》的制作。虽然上述执法文书可以保证简易程序合法,但却不符合简易程序的“简易”和“当场”特征。那么,除上述在《陈述申辩笔录》中反映告知事项外,在保证合法行政的前提下,是否还有更好的告知实现路径呢?笔者认为,在税务行政处罚简易程序中,完全可以将有关程序性规定如责令限期改正、陈述申辩、告知事项等一并整合在《税务行政处罚决定书(简易)》有关栏目中,并提醒纳税人在签收该决定书时确认税务执法人员已履行简易程序的告知、责令限改等程序,这样既能保证执法上的合法性,又能提升税务行政效率。

    其三,如果调查机构对案件已调查终结,其作出的定性经审理机构审理完全采纳,但其提出的处罚建议审理机构未予采纳,审理机构减轻了处罚的,或审理机构已履行了二次告知义务,经陈述申辩后,审理机构拟减轻处罚的,是否应履行告知程序?笔者认为,若正式处罚决定在处罚事实、理由及法律依据上没有变化,而对违法行为作出从轻或者减轻处罚,由于有利于当事人利益,则无需再次履行告知义务。

    三、关于告知罚款金额是否应当明确具体问题

简述行政执法的特征篇2

具体行政行为与抽象行政行为如何区分，涉及到人民法院受理行政案件的界限范围，从1989年颁布行政诉讼法至今，理论上和实践上对此一直存有争论。为了明确区分两种行政行为，1991年5月，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，以下定义的方式界定了具体行政行为。但实践表明，这一界定方式不能充分体现行政诉讼法关于人民法院受理“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的行政案件的规定。因此，最高人民法院在2000年3月10日实施的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下称《解释》）中，放弃了为具体行政行为下定义的方式，而改用另一种方法来区分两者。《解释》第三条规定：人民法院不予受理的抽象行政行为“是指行政机关针对不特定的对象的能反复适用的行政规范性文件”。尽管司法解释指出的“针对不特定的对象”和“反复适用”这两个特征有助于界定抽象行政行为，从而将两种行政行为区分清楚，但在实践中，仍然有进一步解释的空间。

首先，何谓“针对不特定的对象”？对此理解不同，有人认为是指适用范围上的不特定，也有人认为是指它不发给特定的对象，如果发给特定对象就是具体行政行为。笔者以为含义应是前者，举例说明，如1999年8月23日，人事部、劳动部了《关于解除国家公务员行政处分有关问题的通知》，其对象从该通知的抬头上看是：各省、自治区、直辖市人事（人事劳动）厅（局）、监察厅（局）；国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门、监察局（室）。可以讲，这一通知的对象是特定的。但是，接到这一通知的上述行政机关并不是适法对象，而是执法主体，也就是说，上述各机关接到此通知后，都要将其适用到解除有关公务员行政处分的问题上去。而该通知的适用对象是已经受到行政处分的公务员和未来可能受到行政处分的公务员，在适用对象上是不特定的，因而它是一个抽象行政行为。再如，某一国务院部门给自己的下属单位一个价格方面的通知，这一通知是发给其下属单位的，其下属单位是明确的，因而对象是特定的，但其适用会涉及到无法确定数量的消费者，因此这一通知也是抽象行政行为。值得一提的是，有些抽象行政行为如行政法规、规章等，并不发给执行机关，而是直接公布，其执行机关出现在这一法规或规章的规定中。因此，这类抽象行政行为易于与具体行政行为区分，而上述抽象行政行为易于混淆。

其次，何谓“反复适用”，反复适用是指毫无期限限制的反复适用，还是包括一定时间范围内的反复适用？笔者认为应当是后者。理由非常简单：在一定时间范围内（例如一个月）的反复适用也是反复适用，而非一次性适用；如果将其解释为一次性适用，就不能说通为什么对一个对象适用了此文件后，对其他人仍然能适用这一文件。

除了《解释》确定的两个特征外，笔者认为，抽象行政行为实际上还有两个特征：第一，该文件是否具有直接的强制执行效力；第二，该文件针对的事件是否发生在过去。就第一个特征来说，如果有关当事人不执行这一文件，对这一文件是否可以申请人民法院强制执行或依法自行强制执行？如果可以，就是一个具体行政行为，如果不可以，就是一个抽象行政行为。因为规范性文件一定需要执行者的执行——即将其适用到特定对象，正所谓“徒法不足以自行”。而具体行政行为是适用法律规范的结果，所以具有可执行性。

就第二个特征而言，行为针对的事实是否已经发生，是我们以往不太重视的一个区分标准。但这一标准在区分两种行政行为时，也是十分有用的。具体行政行为已经是在适用法律规范了，所以它一定是针对已经发生的事实，例如行政处罚是针对已经发生或正在发生的违法事实，是对已经发生的事实作出一个结论；而抽象行政行为所针对的事实是规范以后的事实，所以抽象行政行为还需要具体的适用，才能发生效果。可见，具体行政行为是在已有事实的基础上直接适用法律规范，而抽象行政行为是对未来之事作出“假定”、“处理”、“制裁”的规定。

简述行政执法的特征篇3

第二条 市场建成后，由县行政服务中心牵头组织成立市场服务中心，工商、税务、公安、银行、保险等部门进驻中心，实行“一门式”服务，严禁多头收费。相关执法部门如需进场履行执法检查职能，必须通过市场服务中心统一协调安排。市场主办者要牵头组建市场管理机构，制定各项管理制度，理顺各方面关系，强化日常管理，促进市场顺利营运。

第三条 培育期内，凡进入市场的经营单位和个人（以下简称经营户），在办理工商注册登记、税务登记、企业代码证书等各项进场证照手续过程中，除国家核定的工本费外，免缴其他所有费用。如相关进场核准手续需要一定办理期限的，可采取“告知承诺制”的办法进行处理。

第四条 对进入市场的经营户，培育期前三年免征再就业基金、房产交易费、工商行政管理费、相关证照的年检费、治安联防费、暂住人口费和特殊行业管理费等费用，后两年上述基金、费用按低限减免50%后收取。各类中介机构的收费按县政府明确的“新发展个体工商户、私营企业相关收费暂行标准”执行。其他行政事业性收费，根据“优惠扶持”和“能减则减，能免则免”的原则，按最低标准取费。

第五条 对进入市场的经营户所征收的增值税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、房产税、房屋租赁营业税、房屋租赁所得税及政府综合基金等采取奖励的办法，培育期前三年奖励地方留成部分的100%，后两年奖励地方留成的50%；购买市场商铺的，对购买人按所缴契税的50%予以奖励。具体操作时，由相关部门在最短的时间内办理奖励手续。奖励资金按县镇财政管理体制结算。

第六条 对市场内从事个体经营的持《再就业优惠证》的下岗再就业人员税收优惠，按照财政部、国家税务总局财税〔〕186号和市地税局通地税发〔〕76号文件的规定享受限额扣减的优惠。纳税人当年度应缴纳税款小于上述文件规定的扣减限额的，以其实际缴纳的税款为限；大于上述扣减限额的，应以上述扣减限额为限，剩余超过部分仍按照本意见第五条奖励的办法执行。

第七条 对市场内从业的个体工商户不达起征点的不征税：销售货物的月销售额5000元以下（不含5000元）不征税，加工、修理、修配劳务月销售额3000元以下（不含3000元）不征税，餐饮服务业等营业税征收项目月营业额5000元以下（不含5000元）不征税，达到起征点的且达不到建立账簿标准的，可实行定期定额征收。

第八条 小规模企业或个体工商户可使用普通发票，或按规定申请代开增值税专用发票。

第九条 各金融机构要积极为专业市场提供信贷支持，为进场的经营户提供必要的贷款额度，并为市场的运作提供高效便捷的收、付、结算等服务。

第十条 在市场购买店铺的业主，需从外地迁入的，公安部门免费办理城市入户手续，子女入托、入学、就业等方面享受我县居民同等待遇。

第十一条 县交通部门在各大专业市场设立公交汽车候车站（点），提供便捷的交通服务。

第十二条 培育期内，市场内经批准设立的所有广告牌及其他户外广告，本着“保证市容市貌、规范有序管理”的原则，由市容管理部门统一管理，免收城管、广告费用。培育期后，场内广告按收费标准低限的20％收取城管、广告费用，户外广告按收费标准低限的50％收取城管、广告费用。

第十三条 本意见适用范围：注册资本3000万元以上、总投资1亿元以上，具有产业特色和经营特色，符合项目规划和立项所要求的发展方向、功能定位和发展目标，并经县相关部门组织专项验收确认、县政府批准的市场，包括其投资主体和进场经营户。其他具有一定规模的专业特色市场、现代物流业项目，若需参照执行本政策意见，须经县政府常务会研究确定。

第十四条 为鼓励市场主办者加大力度培育市场，其用于自主经营的商铺不得少于市场内已建成商铺的30％（如受让土地的协议中有专门约定的，按约定条款执行），并由市场主办者作出书面承诺。对经营过程中自行出售应留作自主经营商铺的、擅自改变项目规划和立项所要求的发展方向和功能定位的、未能完成培育期发展目标的，政府将追回已奖励（减免）的相关税、费、基金，并按规定予以处罚。县建设局、国土局应按市场主办者的承诺，根据市场商铺经营开业率，适时控制两证（房产证、土地证）发放率，确保有场有市，市场繁荣。

简述行政执法的特征篇4

关键词：税务稽查；执法；体制；特点

良好的法治环境和税收秩序是市场经济公平竞争和健康发展的重要保证。税务稽查部门作为打击涉税违法犯罪、维护税收秩序的生力军，必须通过严格规范的税务稽查执法，切实维护税法的严肃性和税收的公平正义，以促进经济健康有序发展。

一、税务稽查概述

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务和其他税法义务情况进行检查和处理的全部活动。它是国家税收职能得以实现的一种手段。税务稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务就是依照国家税收法律法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，保证依法纳税的实施。税务稽查体制是税收征管体制的重要组成部分。

党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为适应社会主义市场经济的建立和发展，我国于1994年进行了税制改革。这次改革遵循的基本原则是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺关系。为适应税收制度的改革，明确提出建立申报、、稽查三位一体的税收征管新体制，突出了税务稽查的地位和作用。税务机关的主要力量向税务稽查转移，从此以后，我国省及省以下税务机关一分为二，分为国家税务局和地方税务局两大系统，相应的税务稽查机构也一分为二，分为国税稽查和地税稽查。按照 1994年税制改革确定的目标，加快了税收法律法规的建设，逐步形成了税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的新机制，并形成法规、征收、稽查、复议、诉讼相互协调制约的新格局。

二、税务稽查法规体系

税务稽查的法规体系是税务稽查执法的基本法律依据，它由法律、法规和部门规章构成。按其职能划分，分为实体法和程序法。实体法是指确定税种的法律，主要规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等；目前我国税法规定了5 大类19种税。程序法是指税务管理方面的法规，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法、税务机关组织法、税务争议处理法、税务稽查程序法等。在程序法中，税务稽查程序法占重要的地位，它既为税务稽查执法提供标准和规范，又为纳税人提供自身权益的保障。

（一）税务稽查执法依据

1．税务稽查行政执法的一般性规定

税务稽查是行政执法，因此应当遵守行政执法的普遍性的法律规定，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。

2．税务稽查行政执法的行业性规定

《中华人民共和国税收征收管理法》是税务稽查法规体系的最高层次，是税务稽查的根本大法；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》是税务稽查法规体系的第二层次，是税务稽查的主要执法依据。另外与税务稽查有关的法规还有《控制对企业进行经济检查的规定》、《机关档案工作业务建设规范》等。

根据《税收征管法》和《税收征管法实施细则》，国家税务总局制定了《关于征管法及其实施细则的实施办法》，就税收征管层面的主要原则做出了规定。按照《实施办法》，制定和完善了 30多项具体的规章，形成了完善的税务稽查法规体系。这些规章主要分两大类：一类是税务稽查管理制度，另一类是税务稽查执法制度。

税务稽查管理制度包括：税务稽查计划制度、税务稽查考核制度、税务稽查工作报告制度、税收执法责任制度、税务错案责任追究制度、税务案件监控管理办法、税务稽查经费管理办法、稽查人员等级制度、执法人员资格制度、档案管理制度等。

税务稽查执法制度包括：违法案件举报工作制度、违法案件查处制度、违法案件协查制度、税务稽查复查制度、税务稽查监督制度、信息公开制度、四分离制度等。

三、税务稽查执法程序与职责

（一）税务稽查执法程序

我国税务稽查执法模式是行政执法，税务稽查程序分为一般程序和简易程序。一般程序和简易程序的主要区别在于是否立案，凡是达到立案标准的案件适用一般程序，其他案件适用简易程序。一般程序包括稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行4个部分的内容。并按照“分工负责、相互配合、相互制约”的原则有效运行。

（二）税务稽查执法工作的职责

税务稽查执法分为日常稽查、专项稽查和专案稽查，以各税种统查的日常稽查为主，以专项稽查和专案稽查为补充。日常稽查、专项稽查由省（市）

局稽查局统一制定和安排，下达给市（县）各稽查局执行。税务局各业务部门根据国家税务总局或政府的要求，需要对某个税种或税务管理的某一方面提出专项稽查的，应书面提出稽查事项，交稽查局进行统一安排，列入专项稽查计划下达执行。专案稽查主要由各级稽查局承担，主要是各级稽查局受理的举报和上级交办的各种税务稽查。

四、税务稽查执法体制的特点

（一）从立法层面看，税务稽查实体法和程序法分别制定和颁布

税务稽查的法律法规不仅注重实体法，而且更注重程序法。不仅对5大类 19种税作了实体方面的详细规定，包括全国人大制定的法律、国务院制定的法规以及国家税务总局制定的规章等，而且对税务稽查的程序方面也作了具体的规范，如由全国人大制定的《税收征管法》，对税务稽查的执法主体、执法权限、执法人员与行政相对人的权利与义务、案件管辖、各级税务稽查部门的关系以及法律责任等内容做出了规定。为配合该法的实施，国务院又制定了《税收征管法实施细则》，对上述内容又作了更具体更明确的解释。国家税务总局按税收征收管理法及其实施细则的要求，制定和完善了30多项有关税务稽查的规章，形成了完整、规范、具体的税务稽查法规体系，使税务稽查做到“有法可依，有法必依”，税务稽查的权威性、强制性、操作性得到加强。

在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会5个行政执法部门中，只有税务稽查的法律法规是实体法和程序法分别制定、分别颁布的，其他行政部门稽查执法依据都是实体法和程序法在一部法律法规里面。实体法和程序法分别制定、分别颁布，既有利于使税收实体法保持灵活性，又有利于使税收程序法保持稳定性。

（二）从执法主体看，各级税务稽查局与各级税务局都是独立的行政执法主体

根据税收征收管理法和实施细则的规定，各级税务局是税收行政执法主体，同时各级税务局稽查局也是税收行政执法主体，只是在内容上各有侧重。各级税务局的行政执法内容主要包括：税收登记、发票管理、税款征收、税源控制等方面。各级税务局稽查局的行政执法内容主要是税收检查、案件稽查以及行政处罚等。虽然各级税务局稽查局是各级税务局下属的一个部门，但是法律赋予其独立的执法权，各级税务局稽查局可以独立对外做出行政处罚，受理行政复议，参与行政诉讼等。这是税务稽查体制区别于工商行政管理、海关、证监会、银监会等行政执法部门稽查体制的一个显着特点。（三）从执法权限看，税务稽查具有与其工作目标相适应的广泛的行政执法权限

根据税收征收管理法及其实施细则的规定：税务稽查有到被调整单位和个人的生产经营场所、货物存放地、车站、码头、机场、邮政企业、银行等单位调取有关单据、凭证和资料的权力；有询问被调查单位和个人以及责令其提供资料的权力；有要求被调查单位和个人提供纳税担保的权力；有冻结被调查单位和个人存款账户的权力；有扣押、查封被调查单位和个人商品、货物及其他资产的权力；有通知出境管理机关阻止被调查个人出境的权力；有扣划被调查单位和个人在金融机构存款的权力；有依法拍卖、变卖被调查单位和个人的商品、货物及其他资产的权力；有加收税款滞纳金的权力；有对税务违法行为进行追补税款、罚款、没收非法所得的权力；有将涉嫌犯罪的案件移送公安机关的权力。

这些权力是与税务稽查依法查处税收违法行为、保障税收收入、维护税收秩序、保证依法纳税的目标相适应的。在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会等5个行政执法部门中，税务稽查所具有的权力是最为广泛的。只有具有与执法目标相匹配的执法权限，才能使税务稽查具有权威性，成为“有牙的老虎”。

（四）从机构设置看，省级以下的各级税务稽查局实行“垂直领导”，以保证税务稽查的统一性

为维护税法的统一性、执法的一致性，国家税务总局对各级税务机关机构设置作了明确的规定：省级以下税务机关实行“垂直领导”的管理体制。地区（市）、县（区）的税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支由省（自治区、直辖市）税务局垂直管理。各级税务局稽查局对外是独立执法部门，对内是各级税务局的下属机构，实行“垂直领导”的管理体制。它表现在各级税务局稽查局对稽查工作实行归口管理，实行各种税务检查一个渠道布置，各种税务稽查情况、信息、数据一个部门出来，实行税务稽查“事权”的垂直集中管理。

（五）从责权配置看，税务稽查“事权”、“****”和“财权”真正实现垂直集中管理

没有“****”和“财权”的保证，税务稽查的“事权”的垂直领导和集中管理很难实行。为此，在“****”方面，各级税务局稽查局的干部人事管理由省级税务局垂直管理，稽查干部的工作考核与其他税务干部的考核分开，根据税务稽查工作的特点单独制定考核办法进行考核。稽查人员实行资格制度，取得资格才能承担稽查工作

。在“财权”方面，为确保税务稽查办案经费用于稽查办案。从税务稽查工作实际需要出发，从稽查收缴的查补收入和罚款收入中按一定比例提退稽查经费，专款专用，专户管理。这样既保证了稽查办案经费的需要，又加强了收缴税款和罚款的案件执行力度。有了“人”和“财”的保证，税务稽查的“事”才能顺利开展。

（六）从科技应用程度看，现代科技的应用使税务稽查工作的效率大大提高

为适应“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式的需要，国家税务总局对税务稽查管理信息系统的建设高度重视，专门发文要求在全国税务系统推广“税务稽查管理信息系统”。该系统覆盖了从选案、立案、计划、调查、审理到执行的税务稽查的全流程，通过这个系统对税务稽查执法实施全流程监控，最大限度地减少了错案的发生，并为稽查工作各环节的考核提供了客观的依据，极大地提高了税务稽查的效率。

主要

［1］李榕滨．完善和规范税务稽查执法体系初探［j］ ．税务研究，2006（4）．

［2］何至． 论新形势下我国税务稽查体制的变革取向［d］．成都：西南财经大学，2007．

［3］董文毅．关于规范我国税收执法的若干思考［j］．管理世界，2004（8）．

［4］刘次邦，李鹏．对我国税务稽查法律制度变迁的几点思考［j］． 税务研究，2007（1）．

简述行政执法的特征篇5

关键词： 税务稽查；执法；体制；特点

良好的法治环境和税收秩序是市场经济公平竞争和健康发展的重要保证。税务稽查部门作为打击涉税违法犯罪、维护税收秩序的生力军，必须通过严格规范的税务稽查执法，切实维护税法的严肃性和税收的公平正义，以促进经济健康有序发展。

一、税务稽查概述

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务和其他税法义务情况进行检查和处理的全部活动。它是国家税收职能得以实现的一种手段。税务稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务就是依照国家税收法律法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，保证依法纳税的实施。税务稽查体制是税收征管体制的重要组成部分。

党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为适应社会主义市场经济的建立和发展，我国于1994年进行了税制改革。这次改革遵循的基本原则是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺关系。为适应税收制度的改革，明确提出建立申报、、稽查三位一体的税收征管新体制，突出了税务稽查的地位和作用。税务机关的主要力量向税务稽查转移，从此以后，我国省及省以下税务机关一分为二，分为国家税务局和地方税务局两大系统，相应的税务稽查机构也一分为二，分为国税稽查和地税稽查。按照 1994年税制改革确定的目标，加快了税收法律法规的建设，逐步形成了税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的新机制，并形成法规、征收、稽查、复议、诉讼相互协调制约的新格局。

二、税务稽查法规体系

税务稽查的法规体系是税务稽查执法的基本法律依据，它由法律、法规和部门规章构成。按其职能划分，分为实体法和程序法。实体法是指确定税种的法律，主要规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等；目前我国税法规定了5 大类19种税。程序法是指税务管理方面的法规，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法、税务机关组织法、税务争议处理法、税务稽查程序法等。在程序法中，税务稽查程序法占重要的地位，它既为税务稽查执法提供标准和规范，又为纳税人提供自身权益的保障。

（一）税务稽查执法依据

1．税务稽查行政执法的一般性规定

税务稽查是行政执法，因此应当遵守行政执法的普遍性的法律规定，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。

2．税务稽查行政执法的行业性规定

《中华人民共和国税收征收管理法》是税务稽查法规体系的最高层次，是税务稽查的根本大法；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》是税务稽查法规体系的第二层次，是税务稽查的主要执法依据。另外与税务稽查有关的法规还有《控制对企业进行经济检查的规定》、《机关档案工作业务建设规范》等。

根据《税收征管法》和《税收征管法实施细则》，国家税务总局制定了《关于征管法及其实施细则的实施办法》，就税收征管层面的主要原则做出了规定。按照《实施办法》，制定和完善了 30多项具体的规章，形成了完善的税务稽查法规体系。这些规章主要分两大类：一类是税务稽查管理制度，另一类是税务稽查执法制度。

税务稽查管理制度包括：税务稽查计划制度、税务稽查考核制度、税务稽查工作报告制度、税收执法责任制度、税务错案责任追究制度、税务案件监控管理办法、税务稽查经费管理办法、稽查人员等级制度、执法人员资格制度、档案管理制度等。

税务稽查执法制度包括：违法案件举报工作制度、违法案件查处制度、违法案件协查制度、税务稽查复查制度、税务稽查监督制度、信息公开制度、四分离制度等。

三、税务稽查执法程序与职责

（一）税务稽查执法程序

我国税务稽查执法模式是行政执法，税务稽查程序分为一般程序和简易程序。一般程序和简易程序的主要区别在于是否立案，凡是达到立案标准的案件适用一般程序，其他案件适用简易程序。一般程序包括稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行4个部分的内容。并按照“分工负责、相互配合、相互制约”的原则有效运行。

（二）税务稽查执法工作的职责

税务稽查执法分为日常稽查、专项稽查和专案稽查，以各税种统查的日常稽查为主，以专项稽查和专案稽查为补充。日常稽查、专项稽查由省（市

）局稽查局统一制定和安排，下达给市（县）各稽查局执行。税务局各业务部门根据国家税务总局或政府的要求，需要对某个税种或税务管理的某一方面提出专项稽查的，应书面提出稽查事项，交稽查局进行统一安排，列入专项稽查计划下达执行。专案稽查主要由各级稽查局承担，主要是各级稽查局受理的举报和上级交办的各种税务稽查。

四、税务稽查执法体制的特点

（一）从立法层面看，税务稽查实体法和程序法分别制定和颁布

税务稽查的法律法规不仅注重实体法，而且更注重程序法。不仅对5大类 19种税作了实体方面的详细规定，包括全国人大制定的法律、国务院制定的法规以及国家税务总局制定的规章等，而且对税务稽查的程序方面也作了具体的规范，如由全国人大制定的《税收征管法》，对税务稽查的执法主体、执法权限、执法人员与行政相对人的权利与义务、案件管辖、各级税务稽查部门的关系以及法律责任等内容做出了规定。为配合该法的实施，国务院又制定了《税收征管法实施细则》，对上述内容又作了更具体更明确的解释。国家税务总局按税收征收管理法及其实施细则的要求，制定和完善了30多项有关税务稽查的规章，形成了完整、规范、具体的税务稽查法规体系，使税务稽查做到“有法可依，有法必依”，税务稽查的权威性、强制性、操作性得到加强。

在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会5个行政执法部门中，只有税务稽查的法律法规是实体法和程序法分别制定、分别颁布的，其他行政部门稽查执法依据都是实体法和程序法在一部法律法规里面。实体法和程序法分别制定、分别颁布，既有利于使税收实体法保持灵活性，又有利于使税收程序法保持稳定性。

（二）从执法主体看，各级税务稽查局与各级税务局都是独立的行政执法主体

根据税收征收管理法和实施细则的规定，各级税务局是税收行政执法主体，同时各级税务局稽查局也是税收行政执法主体，只是在内容上各有侧重。各级税务局的行政执法内容主要包括：税收登记、发票管理、税款征收、税源控制等方面。各级税务局稽查局的行政执法内容主要是税收检查、案件稽查以及行政处罚等。虽然各级税务局稽查局是各级税务局下属的一个部门，但是法律赋予其独立的执法权，各级税务局稽查局可以独立对外做出行政处罚，受理行政复议，参与行政诉讼等。这是税务稽查体制区别于工商行政管理、海关、证监会、银监会等行政执法部门稽查体制的一个显着特点。（三）从执法权限看，税务稽查具有与其工作目标相适应的广泛的行政执法权限

根据税收征收管理法及其实施细则的规定：税务稽查有到被调整单位和个人的生产经营场所、货物存放地、车站、码头、机场、邮政企业、银行等单位调取有关单据、凭证和资料的权力；有询问被调查单位和个人以及责令其提供资料的权力；有要求被调查单位和个人提供纳税担保的权力；有冻结被调查单位和个人存款账户的权力；有扣押、查封被调查单位和个人商品、货物及其他资产的权力；有通知出境管理机关阻止被调查个人出境的权力；有扣划被调查单位和个人在金融机构存款的权力；有依法拍卖、变卖被调查单位和个人的商品、货物及其他资产的权力；有加收税款滞纳金的权力；有对税务违法行为进行追补税款、罚款、没收非法所得的权力；有将涉嫌犯罪的案件移送公安机关的权力。

这些权力是与税务稽查依法查处税收违法行为、保障税收收入、维护税收秩序、保证依法纳税的目标相适应的。在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会等5个行政执法部门中，税务稽查所具有的权力是最为广泛的。只有具有与执法目标相匹配的执法权限，才能使税务稽查具有权威性，成为“有牙的老虎”。

（四）从机构设置看，省级以下的各级税务稽查局实行“垂直领导”，以保证税务稽查的统一性

为维护税法的统一性、执法的一致性，国家税务总局对各级税务机关机构设置作了明确的规定：省级以下税务机关实行“垂直领导”的管理体制。地区（市）、县（区）的税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支由省（自治区、直辖市）税务局垂直管理。各级税务局稽查局对外是独立执法部门，对内是各级税务局的下属机构，实行“垂直领导”的管理体制。它表现在各级税务局稽查局对稽查工作实行归口管理，实行各种税务检查一个渠道布置，各种税务稽查情况、信息、数据一个部门出来，实行税务稽查“事权”的垂直集中管理。

（五）从责权配置看，税务稽查“事权”、“****”和“财权”真正实现垂直集中管理

没有“****”和“财权”的保证，税务稽查的“事权”的垂直领导和集中管理很难实行。为此，在“****”方面，各级税务局稽查局的干部人事管理由省级税务局垂直管理，稽查干部的工作考核与其他税务干部的考核分开，根据税务稽查工作的特点单独制定考核办法进行考核。稽查人员实行资格制度，取得资格才能承担稽查工作

。在“财权”方面，为确保税务稽查办案经费用于稽查办案。从税务稽查工作实际需要出发，从稽查收缴的查补收入和罚款收入中按一定比例提退稽查经费，专款专用，专户管理。这样既保证了稽查办案经费的需要，又加强了收缴税款和罚款的案件执行力度。有了“人”和“财”的保证，税务稽查的“事”才能顺利开展。

（六）从科技应用程度看，现代科技的应用使税务稽查工作的效率大大提高

为适应“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式的需要，国家税务总局对税务稽查管理信息系统的建设高度重视，专门发文要求在全国税务系统推广“税务稽查管理信息系统”。该系统覆盖了从选案、立案、计划、调查、审理到执行的税务稽查的全流程，通过这个系统对税务稽查执法实施全流程监控，最大限度地减少了错案的发生，并为稽查工作各环节的考核提供了客观的依据，极大地提高了税务稽查的效率。

主要

［1］李榕滨．完善和规范税务稽查执法体系初探［j］ ．税务研究，2006（4）．

［2］何至． 论新形势下我国税务稽查体制的变革取向［d］．成都：西南财经大学，2007．

［3］董文毅．关于规范我国税收执法的若干思考［j］．管理世界，2004（8）．

［4］刘次邦，李鹏．对我国税务稽查法律制度变迁的几点思考［j］． 税务研究，2007（1）．

简述行政执法的特征篇6

一、模拟收购不具有法定性

征收是依据《宪法》、《物权法》、《行政诉讼法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规而产生的合法、有偿取得被征收人房屋所有权的一种法定方式，而模拟收购却不能在任何法律文本中找到其字眼，仅仅是征收部门在若干年征收实践中形成得来。在模拟收购中，被收购人和征收部门作为平等主体，遵从自由意思，依据民事法律规则签订收购协议，仅能被认定为平等主体之间的民事合同，并不能直接约束双方当事人，双方当事人可自由协商抬高或者降低补偿标准，以致产生同房不同价的现象。因此，模拟收购因其非法定性不能消除“老实人吃亏，不老实人得益”的不平等现象。有许多地方在模拟收购签订协议的比例未达到规定要求时，采用“模拟收购转为征收”模式，将模拟收购协议转变为征收补偿协议，违反了国务院征收补偿条例先作出征收决定后签订补偿协议的法定程序，系有程序违法之过。

二、模拟收购不具有强制性

征收决定、补偿决定、征收补偿协议等一经作出或者签订即对被征收人的实体权利产生影响，是一种就特定事项针对特定对象而产生的具体行政行为，具有确定力、拘束力、执行力。其内容不得依照双方当事人的自由意思随意变更，双方当事人均应当遵守决定、协议，如果被征收人认为决定或者协议侵犯其权利的，可以寻求行政救济；征收部门在被征收人不履行协议的情况下可以向法院请求强制执行。而模拟收购作为一种民事行为，虽具有约束力，但其效力明显弱于征收程序。被收购人或者征收部门可以协商变更协议内容，也可以因市场上房屋价值变化等因素不履行协议而承担较小的违约成本。这种变更协议以及违约的现象，一方面有损征收部门代表人民政府工作的严肃性以及公信力，另一方面阻碍了整个项目收购的进程，减缓了城市发展建设。

再者，在被收购人不履行协议的情况下，征收部门只能请求其履行协议内容，而不得依照协议内容申请法院强制执行。如2003年宁波市鄞州区徐益忠等人诉讼鄞州区人民政府一案：徐益忠等人与鄞州区邱隘镇房屋拆迁办公室签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，但因后续几期项目的补偿价格明显高于前者，徐益忠等人认为补偿协议不合理而要求拆迁部门重新作出合理补偿。但拆迁部门并没有同意徐益忠等业主的要求，遂委托某建筑公司对其旧房予以拆除。后经审理发现，该拆迁项目中并没有拆迁计划、拆迁方案，某建筑公司也未取得拆迁许可证，因而不属于法定的拆迁项目。根据案件性质，徐益忠等签订的《房屋拆迁货币补偿协议》仅能认定为模拟收购协议而不属于法定的拆迁补偿协议，不具有行政强制执行力。此案被誉为“国内第一例政府强拆败诉案”，对政府、征收部门依法征收、依法强拆具有重要的警示意义。因此，模拟收购的非强制性导致被收购人不履行协议的，征收部门仅可向法院请求其履行协议内容，而不得依据《行政诉讼法》申请强制执行或者依据协议内容行使行政强制执行权。

三、模拟征收的不合理性

由被收购人和征收部门签订的协议是一种附生效条件的合同，其必须为100%的签约比例才能生效；反之，协议不生效，模拟收购终止。模拟协议生效的或然性导致在许多模拟收购项目中，签约期限届满时签约比例已经高达95%以上的，但最终因没有达到100%比例而终止协议。探究其原因，不难发现存在个别被收购人贪图房价暴涨的侥幸心理，不合理地漫天要价的行为等而最终导致大多数人“被收购，求改造”的合理请愿无法实现，出现多数人利益受到少数人利益挟持的局面，因此不符合“少数服从多数”的大众趋势。

一般情况下，征收部门实施模拟收购参照征收办法和标准补偿被收购人。但是模拟收购并非法定征收程序，即使通过评估方式确定了房屋及其附属物的价值，但征收部门为了保证项目顺利完成，破除钉子户，仍然可通过谈判协商方式满足个别被收购人的意愿提高补偿金额，因此产生了“同房不同价”、“先签约吃亏，后签约得益”的现象。如前述徐益忠等诉鄞州区政府案例中，正是因为后签约人得益而导致补偿明显不合理。而征收依据法定征收程序和标准，无论被征收人职位高低，财富多少均按相同的评估比准价格予以补偿，钉子户还可能因为晚签约而损失一定比例的奖励费用，因此相对掺杂了人为等不确定因素的模拟收购，征收更加体现了公开、公正、合理的依法行政理念。

四、模拟收购的廉政风险

在模拟收购中的补偿标准并不是唯一的、确定的，可由双方当事人协商确定补偿金额的高低，所以给那些想利用关系通过贿赂等不正当手段获得高额补偿费用的被收购人以及想利用收购权利谋取非法利益的征收工作人员留下了可钻的法律漏洞。例如，征收工作人员利用职务之便将未登记的违法建筑认定为合法建筑，以求“从无到有”；利用计算规则的改变增加房屋建筑面积的认定，以求“从小到大”；利用补偿标准的不确定性提高房屋装修价值，以求“从低到高”。为此，在模拟收购法律法规不健全，管理措施不完善，内外监督不到位的情况下，容易产生征收部门及其工作人员现象。2012年底，宁波实行“阳光征收”制度，把房屋征收与补偿内容公开化、信息化，被征收人可以在公示栏或电子触摸屏上查询上下左右邻居的补偿款，确认是否遵循了同房同价的补偿标准；征收工作人员根据征收法律法规补偿被征收人，一视同仁，绝不开口子，既为被征收人提供了公正合理的补偿标准，也为征收部门及其工作人员提供了廉政的保护伞。

简述行政执法的特征篇7

（海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228）

摘 要：街头官僚是政策执行的核心主体，研究街头官僚对于改善并提高政策执行能力有重要作用。利普斯基的街头官僚理论全面阐述了街头官僚在政策执行中所扮演的角色、面临的工作环境及其行为模式。而后续的研究在街头官僚的裁量权、人格特征、组织结构、顾客特征以及街头官僚的控制等方面对利普斯基的观点进行了修正和拓展。本文认为，当前学界对街头官僚政策执行问题的研究尚存在局限性。

关 键 词：街头官僚；政策执行；利普斯基

中图分类号：D63－31 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0001－06

收稿日期：2015－06－25

作者简介：李宜钊（1977—），男，福建永春人，海南大学政治与公共管理学院副院长，博士，副教授，研究方向为公共政策分析、地方治理。

基金项目：本文系海南省教育厅高校科学研究资助项目，项目编号：Hjsk2012－13；海南大学青年基金项目的阶段性成果，项目编号：qnjj1103。

街头官僚概念的提出源自利普斯基。1977年，利普斯基发表了题为《走向街头官僚理论》的论文，首次提出了街头官僚概念。在这篇文章的基础上，利普斯基又于1980年发表了《街头官僚：公共服务中个体的两难困境》一书，全面阐述了街头官僚理论。该书在政策研究领域产生了重要影响，利普斯基也因此被视为自下而上的政策执行政府模式的主要代表人物之一。

根据利普斯基的观点，街头官僚是指在工作过程中与公民直接联系，且在执行工作时拥有大量裁量权的那些公共服务工作者，［1］比如学校、警署、福利部门、低级法院、法律事务所等组织中的工作人员。［2］根据这一界定，街头官僚表现出三个基本特征：第一，街头官僚是公共服务的工作者，但并不一定就是政府官员，如教师。第二，街头官僚是与公民直接产生联系的人员。这与我们通常理解的基层官员有区别，如雷纳在讨论警察概念时，专门对“街面警察”与“管理警察”在功能上的区别作了说明。［3］前者指处理实际问题的警察，属于街头官僚范畴；而后者虽属基层官员，但并非街头官僚。第三，街头官僚拥有大量的裁量权。裁量权是指“决定某种行为适当性以及将该行为付诸实施的一种能力与责任”。［4］街头官僚的裁量权一方面源于法律与政策的特征，即“无论政策和规则如何详细，现实的复杂性与多变性都将远远超出规则制定者的想象力”；［5］另一方面则源于信息的不对称。因为“行政裁量在互动之间是不可避免的”，［6］当与上级官员和公民发生互动时，街头官僚往往处于信息优势一方，从而街头官僚便有可能脱离组织权威的约束与控制，从组织权威中获得自主性空间。可见，街头官僚是政策执行中的核心主体，研究街头官僚如何执行公共政策，对于改善并提高政策执行能力有着重要的作用。

一、街头官僚的政策执行：

利普斯基的观点

（一）街头官僚：执行者与决策者的双重角色

在利普斯基的街头官僚理论中，街头官僚虽然仅仅是公共服务部门中最低层级的人员，但事实上他们却是公共服务的实际建构者。这种建构的累积，甚至可以直接成为或者等同于实际的公共政策本身。［7］因此，街头官僚在公共政策过程中扮演着关键性的角色，即他们在执行政策的同时也扮演着实际的政策制定者的角色。这使得公共政策的成败可能掌控在街头官僚的手中，而不是高层决策者与管理者的手中。

街头官僚扮演的实际政策制定者角色，建立在其职位的相互联系的两个层面之上：相对较高程度的裁量权，以及来自组织权威的相对自主性。［8］在政策执行过程中，街头官僚所拥有的这种裁量权与自主权能够影响政策的产出。

裁量权是利普斯基街头官僚理论的核心概念。利普斯基认为，裁量权是街头官僚的基本特征，而较大幅度地减少这种裁量权往往比较困难。原因如下：一是街头官僚的工作环境往往都很复杂，以至于街头官僚无法根据固定的规则或政策来决定他们的行为；二是街头官僚的工作环境往往需要其对情境中的人性层面作出回应；三是街头官僚必须与公民进行互动，并在互动中获取尊严与权威，从而促成国家的合法性。［9］相对自主性是街头官僚理论的另一个重要概念。多数学者认为，街头官僚将会按照上级的要求执行公共政策。这种观点是建立在街头官僚在组织行为中将采取合作模式的假设基础之上的。但事实表明，在命令与执行的产出之间总是存在差异。当街头官僚与管理者之间目标不一致时，街头官僚将产生集体的不合作策略，如玩忽职守、刻意的破坏行为以及在工作中表现出消极的态度。［10］其深层原因体现在街头官僚与管理者之间关系的特征上。一方面，两者之间存在着本质上的冲突。街头官僚希望能够快速地处理大量的事务，同时也希望能够减少工作中的危险和不适，因此其角色的定位就将是尽量扩大自主权；而管理者所感兴趣的则是能够达成与组织目标相一致的结果，因此其角色定位就将是尽量减少街头官僚的自主权。［11］另一方面，街头官僚与其管理者之间也存在相互依赖的关系。街头官僚需要管理者的支持，从而使得其工作更为轻松和令人向往；而管理者能力的展现和管理目标的达成，则需要依赖于街头官僚的裁量权与实际决策者的角色，两者是一种互惠的关系。［12］因此，利普斯基总结道，关于政策执行的一般假设，即认为权威会自动地自上而下流动，并使得街头官僚在政策执行中将采取合作的模式，必须受到质疑。从而将分析的视角转换到街头官僚的工作情境中来。［13］

（二）工作环境：街头官僚政策执行困境的根源

街头官僚在执行政策过程中重新建构了公共政策，从而扮演着执行者与决策者的双重角色，这是由其在执行政策过程中面临的困境所决定的，而这种困境则与街头官僚的执行环境密切相关。街头官僚的政策执行环境包括资源、目标以及与顾客的关系三个方面。

首先，街头官僚通常是在资源十分有限的情境中执行政策的，如决定时间的紧迫、信息获得的困难、人力资源的不足以及可用资金的限制。其原因在于街头官僚组织的需求与供给之间存在着互动关系：当管理者试图通过增加供给以满足公民对公共服务的需求时，需求会随着供给的增加而增加。［14］这一命题可以为街头官僚所提供的服务质量难以改善的情况作出解释：一是如果街头官僚的资源充足，其首选是增加服务的数量而非质量；二是街头官僚通过更多的资源以改善服务的质量，这一说法是不可信的；三是即使可以通过减少工作的数量以提高质量，这种质量的提高也是不明显的。［15］

其次，街头官僚的工作目标在本质上是冲突和模糊的。具体表现为：一是以顾客为中心的目标与社会运作目标之间的冲突，二是以顾客为中心的目标与组织目标之间的冲突，三是街头官僚本身的目标与公众对街头官僚的社会期待之间的冲突。［16］目标的冲突与模糊是造成对街头官僚工作绩效进行评价困难的最为重要的因素。因此，利普斯基认为，街头官僚组织工作的绩效难以量化评估，这使得街头官僚组织无法进行自我矫正，而对绩效的界定也呈现高度政治化的特点。［17］

第三，街头官僚所面对的顾客往往是非自愿性的。非自愿性有两个方面的含义：一是像警察部门这种具有强迫性质的公共机构，其顾客具有显而易见的非自愿性；二是在表面上看，顾客是自愿接受街头官僚的服务，但实际上除了接受公共服务之外，街头官僚的顾客并没有其它选择，比如福利机构所面对的低收入人群。［18］这导致了街头官僚与顾客之间的关系呈现“单边权力”特征。［19］在这一权力关系中，街头官僚通过利益分配与制裁、顾客与街头官僚及其组织之间互动关系的建构、对顾客角色扮演的教导、对顾客心理层面的奖惩等方式，社会性地建构了顾客的概念，从而在公共服务供给过程中有效地控制顾客。［20］

（三）走出困境：街头官僚政策执行的逻辑

工作环境的特征决定了街头官僚在政策执行中往往要面临大量的困境和不确定性。［21］从而，街头官僚将发展出一系列有效的机制或模式，以回应其在工作上所面临的困境与不确定性。［22］这些机制或模式可以帮助我们进一步理解街头官僚的政策执行。

对街头官僚而言，应对不确定性的方式是通过发展某些行为惯例以限制顾客的需求，从而最大化地利用可得资源，并获得顾客的服从。如通过提高服务成本的方法来限量供应免费的公共福利，从而控制顾客的数量，简化自己的工作；或者通过分类的方法来区分顾客，并以此为依据提供有差别的公共服务，从而减少自己的工作量。街头官僚发展出的行为惯例在本质上是政治性的，其目的是为了简化并控制街头官僚复杂的工作情境，从而有助于街头官僚限量供应公共服务；控制顾客并减少不确定性所造成的后果；节约工作资源等。［23］在政策执行过程中，街头官僚所遵循的这些行为惯例几乎等同于其所执行的政策，［24］这是街头官僚政策执行的基本逻辑。有学者将该逻辑称为生存的逻辑。［25］

当街头官僚通过行为惯例来执行政策时，将与社会对公共服务的期望产生较大的差距。因此，街头官僚将面临一种巨大的心理落差，并不得不进行心理调适，以使其能够适应街头工作。这种心理调适同时也是街头官僚回应环境不确定性的行为策略：一方面，街头官僚可能通过修改其工作的概念来调解其工作能力与组织目标之间的紧张关系。如在心理上抽离其所从事的工作，从而拒绝为组织的表现承担个人的责任；降低工作目标；避免将工作看作一个整体；否认裁量权等。［26］另一方面，街头官僚往往通过修改对于顾客的看法，尤其是通过区分顾客以重新建构顾客的概念，使其觉得如果没有工作结构的限制他们也有能力服务好顾客。这不仅使街头官僚的自尊心免受打击，同时也可以在其内心里将造成工作困境的原因归结到顾客身上，从而将工作的责任外推给顾客。［27］

二、后续研究：对利普斯基

观点的修正与拓展

自利普斯基正式提出街头官僚理论以来，众多学科纷纷对街头官僚政策执行问题展开了深入的研究，这些研究也对利普斯基的理论进行了修正和拓展。从整体上看，可以归纳为五个方面：

第一，街头官僚的裁量权与规则的关系。裁量权与规则是相关联的：规则详细说明了街头官僚的责任和义务，而裁量权则赋予他们行动的自由。Bull强调，街头官僚的裁量权内嵌于规则结构之中，并造成了政策和法律的差异性。［28］组织社会学者根据街头官僚工作的复杂程度和责任委托之间的关系来研究裁量权。Hupe与Hill认为，无论规则从何而来，规则总是无法自发执行的；规则可能是模糊甚至是相互矛盾的，同时行动者也置身于特定的情境之中，因此行动者就只能在一般规则与特定情境之间、规则与规则之间进行选择。［29］Veen从规则的特征、执行组织的结构、民主控制的实践方式以及街头官僚的工作环境等四个方面探讨了裁量权的来源。［30］DiMaggio等则强调，专业化可以提供街头官僚的自主性及其合法性，因为他们可以借专业性的特点来界定其工作方法和工作条件。［31］其基本观点是：街头官僚的工作特点需要裁量权，而裁量权则赋予了街头官僚政策执行中的自主性。不过，争议仍然存在。例如：Ellis的研究认为，街头官僚裁量权空间的大小与是否采用自上而下的政策制定方法紧密相关，而与其它因素关系不大。［32］

第二，街头官僚的人格特征与政策执行的关系。我国台湾地区学者曾冠球以台北市十二个区公所的行政人员为调查对象，定量地探讨了街头官僚和人格特征对行政裁量权的影响。其结论是街头官僚人格与行政裁量权直接相关。［33］Hill也认为，官僚人格与组织行为间的关系是一个可供观察的切入视角。［34］官僚人格具有普遍化的特性，而街头官僚作为官僚类型之一也包含了这些特点。Hummel则从精神分析学的角度阐述了组织结构对官僚人格的塑造，即官僚体系透过层级节制来压抑个人良知，同时以分工来控制员工的自我控制权，自我因而逐渐地丧失对事物是非与对错的判断能力。［35］不过，斯科特的研究发现，街头官僚的人格特征是一个影响最小的因素。［36］这与其他人的研究观点并不一致。

第三，组织与街头官僚政策执行的关系。Riccucci探讨了组织绩效评价体系对二十世纪九十年代美国福利政策执行过程的影响。作者发现，当福利政策目标由现金资助向帮助贫困人员培养工作能力甚至找到工作转变时，由于组织中对街头官僚的绩效评价体系没有发生相应变化，街头官僚们仍然按照其原来的工作方式（即贫困者的资格审查）来执行福利政策。［37］曾冠球分析了组织领导风格对行政裁量权的重要影响。［38］斯科特探讨了组织控制程度对街头官僚政策执行的影响。而科利则认为，组织文化中强调的价值影响着组织结构的特征，从而影响和制约着官僚的裁量权。［39］我国学者在分析中国农村基层政府行为时，提出了压力型体制这一组织特征对街头官僚政策执行的决定性影响。［40］欧博文和李连江则分析了“下管一级”制如何使街头官僚与组织管理紧密相连，而离社会压力越来越远，从而推动了不受欢迎政策的执行。［41］

第四，顾客特征与街头官僚政策执行的关系。利普斯基认为，街头官僚的顾客是非自愿性的，因此，顾客对公共服务的需求通常是无法选择的。在这种情况下，街头官僚利用其裁量权发展出一套方法和技术，以规范顾客的行为。从这个角度上看，似乎是街头官僚在政策执行过程中建构了顾客的行为。［42］不过，更多的文献却表明，顾客的特征会影响街头官僚的政策执行。皮索讨论了顾客的合作程度对街头官僚行为的影响。他对基层的两个组织结构相当类似的福利机构中街头官僚行为的研究发现，顾客的合作状况而不是街头官僚的态度本身决定了福利机构的政策执行结果。当顾客与街头官僚积极合作减少了他们的负担时，街头官僚就会提供较好的服务；而当顾客不合作从而加大了街头官僚的负担时，他们就不会提供良好的服务。［43］马拉登卡等则讨论了顾客需求表达能力的影响情况。他们分别对图书馆的公共服务与黑人居住地的垃圾回收服务进行了研究，认为在街头官僚提供公共服务时，不同的顾客有不同的要求，要求的不同是影响公共服务质量的主要因素；那些表明自己有很高需求的当事人通常会获得很高比率的福利。［44］换言之，街头官僚政策执行的结果与顾客需求表达能力相关。

第五，对街头官僚的控制。针对街头官僚在政策执行中因裁量权而导致的一系列问题，学者们提出了有关控制的一些建议。现实中的控制措施主要是通过制定工作手册、绩效评价以及明确街头官僚行动目标等方式，以减少街头官僚的自由裁量权。但是，这些措施却往往被证明是无效的。［45］管理者与街头官僚之间的信息不对称或许是主要原因。［46］为此，利普斯基最早曾提出增加人手能够减少街头官僚的对抗行为。［47］但这一观点很快便被他自己推翻，因为人手的增加永远赶不上顾客需求的增加。［48］Bovens与Zouridis探讨了信息技术对街头官僚裁量权的影响，指出在新技术条件下，街头官僚将转变为系统官僚，即街头官僚原有的自主性将移交给系统设计员。通过技术发展，可以控制街头官僚的裁量权。［49］法律在控制方面的作用主要是提供合法性原则、发展公民权利、进行政策管制以及司法诉讼的途径。［50］同时，伦理和责任的控制也被广泛提及。［51］

三、简要评价

在裁量权的衡量中执行公共政策，这是街头官僚政策执行研究的核心。街头官僚拥有裁量权并通过裁量权重构其所执行的政策，是街头官僚执行政策过程中的必然现象，是无法完全消除的。也因此，公共政策的执行效果在某种程度上便取决于街头官僚基于裁量权的行动选择。可以说，街头官僚政策执行研究者们试图通过考察街头官僚在特定情境下的主观心理状态，来解释其执行过程中的行为逻辑。这是街头官僚政策执行研究的重要贡献。街头官僚理论也因此被看作是第二代政策执行理论的典型代表。

然而，与其他所有理论一样，街头官僚政策执行问题的研究也存在许多局限。其一，与其他自下而上的政策执行模式一样，街头官僚政策执行问题的研究忽略了决策者、管理者的影响，将政策执行看作是完全由街头官僚理性选择的结果。事实上，决策者与管理者对街头官僚的政策执行虽然没有决定性的影响，但将其忽略则无法反映街头官僚政策执行的实际状况。其二，街头官僚政策执行问题的研究无法解释街头官僚的所有行为。穆蒂和雷兰德的研究发现，那些认为街头官僚运用裁量权使其工作变得舒适和安全的观点只是描述了一部分而非全部的街头官僚行为；某些街头官僚是非常负责任的执行者，这些街头官僚的决策常常使得其工作变得更加艰难，甚至对他们的职业安全构成了威胁。［52］正是在这个意义上，Moore认为将决策过程的其他维度排除在外，所看到的将只是街头官僚政策执行的部分图景。［53］其三，街头官僚政策执行问题的研究从工作环境的角度来解释街头官僚的行动选择，认为环境使街头官僚面临各种压力，为缓解压力，保证其行动的舒适和安全，街头官僚在政策执行过程中重构了公共政策。其隐含的假设是将街头官僚看作利益最大化的理性个体。显然，这种假设是有争议的，它简化了现实中人的复杂心理状态和行为模式。事实上，现实中街头官僚的行动不仅是对个体生存的理性反应，同时也是对许多其它环境的反应，如组织因素、社会互动因素等。

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简述行政执法的特征篇8

一、行政执法机关中的事业编制人员。由于国家机关工作人员编制有限，加之干部人事制度改革尚未完全到位，实践中普遍存在这样两种情况：一是有的行政执法单位本身属于事业编制，法律、法规赋予其行政执法权力；二是同一国家机关中，有一部分从事行政执法活动的人员属于事业编制。他们在依法进行行政执法活动时，受到暴力、威胁方法侵害，能否成为妨害公务罪的侵害对象，换句话说，能否以妨害公务罪追究侵害人的刑事责任。“身份说”认为妨害公务罪侵害的对象必须是具有国家机关工作人员、人大代表、红十字会会员身份的人员，除此之外的其他人员不能成为妨害公务罪的侵害对象，否则有悖“罪刑法定”原则的规定。笔者认为，研究某种犯罪，应当坚持全面、客观、实事求是的原则，上述人员从形式上看虽然不具有国家机关工作人员的身份，但由于其依法从事行政执法活动，行使与国家机关工作人员并无本质区别的管理职权和职责，其行为实质上是代表国家从事公务活动，而国家公务活动是受法律的强制力所保证，当公务活动受到妨害而无法进行时，对于侵害人予以相应的法律制裁，而保障公务活动的正常进行是立法本意之所在。如果将上述人员排除在妨害公务罪侵害对象之外，将不利于国家公务活动的正常进行，是有百害而无一利。那么，将上述人员纳入妨害公务罪侵害对象，是否有悖“罪刑法定”原则，笔者认为，根据《刑法》第九十三条规定的精神，上述人员应视为国家工作人员，将他们纳入妨害公务罪侵害对象，并不有悖“罪刑法定”原则。对此，最高人民检察院《关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》明确指出，对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依法执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪定罪处罚。

二、行政执法机关中聘用的非在编人员。实践中一些行政执法机关由于担负的行政执法任务比较繁重，编制内人员难以适应行政执法任务的需要，因而大多采取合同的方式聘用一部分人员充实到行政执法队伍中，他们既不属于行政编制人员，也不属于事业编制人员。他们在参与行政执法活动中，或者单独进行行政执法活动，受到暴力、威胁的方法阻碍其公务的正常进行，对侵害人能否以妨害公务罪追究其刑事责任？问题的关键在于上述人员是否属于刑法意义上的国家工作人员。从现行刑法的规定和有关司法解释对国家工作人员范围的界定，我们不难看出，刑法意义上的国家工作人员注重的是否是“从事公务”的人员，是则属于国家工作人员，否则反之。所谓“从事公务”是指依照法律规定，从事组织、领导、监督、管理国家事务和公共社会事务的活动，其本质是行使国家权力，活动内容具有广泛性、职能性。上述人员受聘于行政执法机关，完成聘用单位指派的工作，当他们所从事的工作属于公务性质而受到暴力、威胁的方法侵害，致使公务活动无法进行时，应当承认他们具有刑法意义上的国家工作人员身份，可以对侵害人以妨害公务罪定罪处罚。只有这样才能有效地维护国家机关正常的工作秩序，树立法制的权威。

三、行政执法机关在执行公务活动中临时雇佣的人员。行政执法机关在执行公务活动中时常会遇到比较繁重的劳务性工作，为了保证行政执法活动及时、有效、顺利地进行，行政执法机关经常会临时雇佣一些劳务人员参与到行政执法活动中，如扣押违法物品的搬运工，拆除违法建筑的建筑工人。他们在具体的劳务工作中受到暴力、威胁的方法侵害，致使工作无法进行，对于侵害人能否以妨害公务罪追究其刑事责任？从现象上看似乎他们不能成为妨害公务罪侵害的对象，但只要我们透过现象看本质就不难得出结论。首先他们的权力来源于行政执法机关，是受行政执法机关雇佣完成其指派的工作；其次他们所从事的工作从现象上看虽然仅是劳务性质，但在具体的行政执法活动中，应当是公务活动不可或缺的重要组成部分，在本质上更具鲜明的公务性；最后从危害结果来看，它不仅使具体的劳务工作不能进行，更重要的是使国家的公务活动无法正常、有序的开展。刑法设定的妨害公务罪所保护的客体正是国家公务活动的不可侵犯。在这种特定的条件和环境下，虽然上述人员不具有国家工作人员身份，但由于他们受雇参与到具体的行政执法活动中，与整个活动融为一体不可分割，我们没有理由否认其具有刑法意义上的国家工作人员身份。因此，上述人员也可以成为妨害公务罪的侵害对象，当他们参与到具体的公务活动中受到暴力、威胁的方法侵害，对于侵害人可以追究其妨害公务罪的刑事责任。

四、村民委员会组成人员。村民委员会组成人员能否成为妨害公务罪的侵害对象，关键是看其是否具备刑法意义上的国家工作人员身份。对此我们不能简单地从该委员会成员的外在身份来判断是否为国家工作人员，而应从该委员会成员是否依法从事公务这一国家工作人员的本质特征出发来判断。即如果从事的仅是本集体组织的事务，就不能以国家工作人员论；如果其受行政机关委托，代替行政机关从事一定的行政管理事务，在这种情形下，其实际是在依法受委托从事公务，对其应视为刑法意义上的国家工作人员，对其作出这样的判断完全合乎《刑法》第九十三条规定的立法精神。全国人民代表大会常务委员会通过的关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释明确规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”因此，村民委员会组成人员在从事解释规定的工作时，如果受到暴力、威胁的方法侵害，致使受委托的公务不能进行时，对于侵害人可以追究其妨害公务罪的刑事责任。版权所有