农用地保护法律法规范文
时间：2024-02-23 17:38:42
农用地保护法律法规篇1
作者简介：闫学芬（1992-），女，汉族，甘肃永靖人，甘肃农业大学人文学院，硕士在读，研究方向：社区治理。
一、中国农村环境普遍存在的现象
我国是以第一产业为主的农业大国，农业不仅承载了我国数亿人的生活所需，而且为工业资源与能源的供应提供了保证。并且随着经济的快速发展，社会各界对农村资源的需求与日俱增，农村资源的过度开发以及不合理的生产生活方式，使农村环境问题日益突出。“十三五”规划建议明确指出，必须坚持城乡环境治理并重，大力整治农业面源污染，对农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理进行统筹安排，推动种养业废弃物资源化利用与无害化处理。
（一）农业生产废弃物污染
农业生产废弃物，主要指农田和果园残留物，如作物或果树的秸秆、枝条、杂草、落叶、以及农副产品加工后的剩余物等。废弃的农用地膜污染是农村生产废弃物污染之首。国家统计局农村社会经济调查数据显示，2011年我国农用地膜量达到2294536吨。由于设施农田在营造各类温室、塑料棚时对农用地膜的需求量大，农用地膜的使用量在逐年增加。但目前，对废弃残膜的回收利用度较低，一般情况下，大块的残膜被就地焚烧，造成空气污染；而小块的废膜就被埋于田间地头，因为地膜采用的是高分子聚乙烯化合物以及树脂所制造而成的，很难腐烂与分解，因此在自然状态下地膜可以在土壤中存留上百年，对农业生产以及环境带来的副作用是非常明显的。
（二）禽畜养殖造成的废弃物污染
近年来，随着专业化、集约化及规模化畜禽养殖业的迅速发展，在带动农村经济发展的同时，所导致的畜禽粪便污染及污水污染等众多环境问题也暴露无疑。因为大多数的养殖场都没有足够的能力完全处理粪便与污水，并且有很多已经实行规模化的养殖场也没有建设起相应的垃圾处理设施，导致了养殖场所产生的粪便、污水等往往都是在没有经过直接处理就进行露天堆放或者是排放入农村环境中，对农村的水环境带来了严重的污染，严重的时候不仅仅造成大气的恶臭，还会使地下水遭受严重的污染。
（三）农村生活垃圾污染
根据住房和城乡建设部副部长王宁介绍，我国农村有6.5亿常住人口，年产生活垃圾约1.1亿吨，其中有0.7亿吨不做任何处理，占总量的63.6%。由于农村综合设施不够完善，尤其是生活垃圾收集、转运、处置设施不齐全，以及受农村居民环保意识的制约，农村居民在日常生活过程中产生大量的生活垃圾没有得到妥善的处理，垃圾在道路河流旁、田间地头乱堆乱放，不仅影响了村容村貌，更重要的是造成了农村环境的污染。部分设有垃圾填埋场的乡镇，存在选址不合理、清理不及时等问题。另一方面，由于垃圾处理技术的限制，城市将大量未经处理的垃圾转移到农村地区，进行简单的填埋、焚烧，加重了农村生态环境的负担。
（四）农药化肥的过度使用造成的面源污染
农药和化肥对提高农产品的产量有很大的作用，为了增加农产品产量，农户在农业生产中大量使用农药、化肥。据上海市农科院生态所介绍，目前我国的化肥、农药总施用量约占世界总消费量的30%，是世界上化肥、农药施用量最高的国家。但化肥、农药的过度使用带来的农业面源污染问题日趋严峻，在农业生产中所施用得大量的化学肥料，除了被作物吸收的部分外，大部分挥发到空气，少部分残存在土壤中，最终进入水体，在化肥使用过程中造成大气、水体、土壤严重污染；此外，我国农药真正有效的用量不到40%，其余60%左右的未利用的农药进入生态环境，一方面导致土壤有机质降低、肥力下降；另一方面，这部分农药通过径流造成污染，加剧了湖泊和海洋的富营养化等。
（五）工业污染
农村工业化在中国改革开放30多年来对经济的发展做出了无以量化的贡献，在经济发达的东部地区表现得更为明显。然而乡镇企业在促进农村发展，提高农民生活水平的过程中，也日益显露了对农村环境所带来的巨大危害。随着对城市环境的重视，一些污染工业采取“上山下乡”模式，大规模向乡村转移，工业“三废”的直接排放，使田园遭受污染，水质遭到破坏，工业污染已成为农村环境的最大污染源。
二、造成中国农村环境问题的原因分析
（一）农村环境保护机构的不完善
首先，农村环境保护工作涉及部门较多，例如农业局、水利局、交通局等，没有统一至一个部门，各部门之间利益不协调，再出现问题时容易互相推诿，效率低下。此外，当前最为基础的环保系统是在县一级，而在县一级之下就没有专门设置环保机构以及人员，同时县一级的环保局名义上是“综合管理部门”，但对于农村环境和农村生活涉及不多。
（二）扶持措施不力，农村环境基础设施缺乏
长期以来，社会各界都没有真正重视农村环境的监管与污染防治，尤其是在基层政府层面，因为缺乏环保经费来源渠道，导致农村环保基础设施的建设相当滞后，使许多地区成为污染治理的盲区。此外，农村污染治理方面缺少优惠政策与扶持措施。在城市污染治理中，污水处理厂建设享受征地低价或无偿、运行中免税免排污费等优惠政策。而在农村环境治理方面，由于农村环境保护责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强等原因，农村没有相应的优惠政策和扶持措施。
（三）农村相关主体环保意识薄弱
相关主体环保意识薄弱，突出表现在基层干部对保护农村环境不够重视，一些乡镇干部的环保意识差，法制观念淡薄，在环境保护与经济发展中优先发展经济，只重视招商引资以促进农村经济的发展，而忽视了招商企业对当地环境的造成的负面影响；此外，在长期自给自足的农耕生产方式，使农民自身环保意识较差，认为环境的破坏与己无关；而一些乡镇企业为了片面追求眼前的经济利益，缺乏可持续发展意识，在生产过程中重开发轻保护，对资源过度开发利用，加剧了农村生态环境的破坏。
（四）农村环境保护法制体系不健全
我国现行的环境法规诸多，有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等，基本形成了以《环境保护法》为主体的法律体系。但由于这些环境保护法主要是针对城市和工业环境问题，对于农村环境问题涉及很少。现阶段，农村环境问题的管治主要依据国家环保部门制定的一些计划、条例。从整体上看，我国农村环境保护方面的法律存在立法层次低，法律不健全问题，农村环境保护缺乏相应的法律依据。
三、改善农村环境问题的法律对策
（一）尽快完善保护农村环境的立法
环境立法是环境法制建设的基础的基础性工作，而目前我国农村环境保护法律、法规不完善，给农村环境的依法整治造成困难。只有通过法制建设，才能从根本上解决目前农村面临的环境困境。因此，当前应结合我国实际，建立起有利于农村环境保护与防治的立法体系，构建适应农村现实情况的法律法规制度，做到农村生态环境保护有法可依、违法必究，并依法加强对农村生态环境的监督管理。
1.树立环境法治理念，推动公民环境权入宪
在解决农村环境问题中，应当树立环境法治理念，推动公民环境权入宪。环境权即人们享有在健康、优良的环境中生存的权利。环境权，在保护农村环境中法律中表现在农民的环境使用权、环境知情权、环境监督权、环境损害请求权等，是基本人权的一个方面。在宪法中明确保护农民的环境权，有利于树立环境法治理念，促进形成以农民环境权保护为核心的农村环保法律体系。
2.修改与完善环境法律法规以适应我国农村生态环境保护的需要
建议尽快制定《农村环境保护法》或《农村环境保护条例》，作为国家农村环境保护的基本法规。应对农村环境综合整治，土壤环境调查、检测、修复，防治工业污染转移，防治农业源污染，以及废弃物的处置等方面以法律形式加以规定；需要尽快确立在环境保护法中补充有关自然资源保护的原则规定，弥补环境保护基本法不足，为自然资源的合理开发和利用提供法律依据。在立法过程中注意提高立法质量，切实增强法律、法规的可操作性。
3.加强农村可持续发展的立法，完善相应的法律体系
想要从根本上让农村环境污染得到治理，就需要有一套完善的法律法规作为基础。为此需要构建起一个较为完整的、独立并且具有较强针对性的农村环保法律体系。在该体系之中应该有以下的几个部分组成：（1）宪法中对农村环境与资源法的规定；（2）农村环境与资源保护相关的基本法；（3）农村的环境标准；（4）其他的部门法中与农村环境与资源保护相关的法律规范。这样为农村环境保护提供指导性、可行性较强的相关法律法规，有利于农村环保发展建设有序地进行。
（二）加大农村环境法律法规的宣传力度
首先，要加强保护农村环境法律法规的宣传、教育力度，让环境权的理念深入人心；其次，政府职能部门应利用已有的权利，整合资源，向居民提供多种形式的宣传，普及保护农村环境的法律法规，明确自身的权利义务，让农民知法、懂法；再次，培养维权意识，在周边环境遭到破坏时，能运用法律手段维护自身权益，让破坏农村环境的恶劣行为受到法律制裁。最后，职能部门应为农民维权提供便捷的途径，避免出现维权无门的情况，保障宣传效果。
（三）加大保护农村环境的法律法规的实施力度
古语说，“徒法不能自行”。与农村环境保护有关的法律法规，只有在实践层面得到切实的落实，才能实现其应有的价值。但在现实中，我国农村环境防治有关的法律法规的实施存在着有法不依、执法不严、违法不纠等问题，亟待解决；为此，必须在建立健全农村环境保护与防治法律法规的实施体系和保障支持体系的基础上，要保证法律法规的贯彻执行，做到执法必严、违法必究。
农用地保护法律法规篇2
关键词：农村生态文明法规体系生态法治
2018年3月12日，中华人民共和国宪法第五次修正案，又将“生态文明”写入宪法。5月18日，在全国生态环境保护大会上指出“持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村”。这意味着改善农村生态环境、建设美好乡村有更高的要求，上升到制度层面。通过实行严格而健全的制度，为农村生态文明法治建设提供依据。
一、农村生态文明法规体系与生态法治内涵
1.生态文明法规体系之界定对于“法规体系”这个词，从目前的法学理论上看，还没有对其作出明确界定。因此，为理解法规体系之内涵，需寻找其相近词——法律体系。关于法律体系的理解，其中一个代表性的观点认为，法律体系是一个由一国现行法律规则、原则按照一定的逻辑顺序所组合形成的整体，其基本构建元素是法律部门，其原子是法律规则和原则。而对于法规体系这个词，更多的是用在描述党内法规方面。学者曾对党内法规体系具体内涵作出了明确的界定，是指构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式，包括内部规范和外部规范，其内容涉及抽象性规范、党内规章制度和伦理文化三个方面。综上，无论是“法律体系”还是“党内法规体系”，表达的都是由一定的元素所构成的一个整体体系，所不同的是在具体构成要素方面。法律体系的构成要素是部门法，党内法规体系的构成要素是政党规范。因此，从这个意义上来理解法规体系，本文认为，法规体系，指的是法源意义上的，即指除法律（狭义上的）以外的就某专门领域而形成的一系列规范制度的整体，其构成要素是法规，包括地方性法规、地方政府规章、解释性文件和其他规范性文件等等。而生态文明法规体系，指的是关于环境生态和生态文明方面所形成的一系列的规范整体。
2.农村生态文明法规体系建设与农村生态法治之关系保障民众饮水卫生、饮食安全、居住环境安心，满足广大老百姓对生态环境的需求，是全面建设小康社会的内在要求，是一项人类的共同事业，需要法治为其保驾护航。在实现农村生态文明中，运用法治思维，通过建章立据，是农村生态文明法治建设的基础。随着农村经济的发展变化，农村生态环境破坏加剧，水污染、土壤污染严重，农村生态文明建设变得更加复杂。因此，实现美丽乡村建设，需要各种社会调整方式，运用经济、行政、法制等多种调整方式。但在所有的社会调整方式中，法规法制作为一种制度保障，具有相对的权威性、正当性、稳定性、规范性、程序性等优势而成为当前社会治理的主要方式。它将那些对农村生态文明建设有利的制度规范和有效的治理模式以法规的形式加以稳定下来，为农村生态文明建设提供和谐安稳的外部环境。但值得注意的是，要实现生态文明建设的法治保障功能，必须要有“生态良法”可依，也即所制定的生态法规必须符合科学、合理精神，从而为农村生态文明建设提供法治保障。
二、农村生态文明法规体系建设之问题
农村生态环境与农业发展和农民生产生活息息相关。随着近些年农村城市化的发展，对农村生态环境带来严重的负面影响。长期以来，在社会经济城乡二元结构治理模式下，更注重城市生态文明法治化建设，缺失于农村生态法治建设，与农村生产发展和生态环境保护的需求不相是适应。由于长期的农村生态文明法治化缺位，使得农村生态文明法规体系建设也存在一些问题。
1.农村生态文明法规体系丰富性不足农村生态文明建设涉及的领域多、范围广，生态保护的领域既包括大气、土壤、水体，也包括污染防治、野生动物保护和自然保护区等。但目前关于农村生态法规建设还不够充分，还未实现全覆盖，导致某些领域的生态环境保护还处于无法可依的状态，导致农村生态文明法治建设滞后。在我国当前的生态环境保护法律体系中，主要形成的是以《宪法》为支撑、以《中华人民共和国环保法》为核心的一系列单行法规的中国特色环境保护法体系。但涉及农村的生态环境保护的主要有：“对农业资源保护的有《基本农田保护条例》《土地管理法实施条例》《秸秆禁烧和综合利用办法》等；对农业环境保护部门的有《全国农业环境监测工作条例（试行）》《农业环境监测报告制度》《绿色食品产品管理暂行办法》《农药登记规定》《农药安全使用规定》等；关于农业环境标准的有《农田灌溉水质标准》《土壤环境质量标准》《农药安全使用标准》《保护农作物的大气污染物最高允许浓度》《地面水环境质量标准》《城镇垃圾农用控制标准》《农业粉煤灰中污染物控制标准》《农用污泥中污染物控制标准》等。”这些关于农村生态环境法规体系确实为农村生态文明建设发挥着重要的作用，但其问题也很明显：一是缺乏一部独立的综合性农村生态环境保护法律。我国自开展环保工作以来，始终重视生态环境保护，制定了一系列的环境保护法规体系，但保护的对象主要侧重于城市，农村生态环境保护法律体系并不健全。目前，“对我国农村生态环境的保护、利用和治理，其主要法治依据是分散在我国《森林法》《草原法》《水法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《农业法》等单行法律体系中，没有一部专门的系统针对农村生态环境保护的法律法规。”这些法律虽有体现农村生态环境方面，但大都是一些原则性规定，没有直接针对性的内容，操作性不强，难以满足当前农村社会快速发展的需要。二是农村专门领域立法的空白。在当前快速发展的农村社会，农村环境污染费不仅速度快，而且范围广。不但有农业生产造成的污染，也有城市工业转移过程中造成的污染。而由于长期以来中国的环境保护重城市而轻城市，导致农村生态环境保护立法存在诸多空白。如在农田灌溉、化肥农药的污染防治、农村饮用水安全、农产品安全等方面的立法较为薄弱；随着农村现代化的发展，在一些新的交叉领域，如农村循环经济、农业清洁生产等方面都缺乏有效的法律规范，制约农村生态文明建设。
2.农村生态文明法规体系协调性不足农村覆盖范围广，经济发展不均衡。同时，农村生态文明建设涉及的职能部门多，既有水利部门、林业部门、农业部门，也有城管部门和环境资源管理部门。涉及多部门的管理事项，如果在法规体系建设中不协调好，就会出现利益部门化，进而导致制度碎片化、职能重叠化矛盾，主要体现为：一是农村生态文明法规体系的“碎片化”现象严重。应当在同一条款或立法中进行整体性、协同性设计的法律制度，由于部门利益等原因被不同法律及条款切割，导致碎片化现象。比如农村的禽畜粪污处理、重金属污染、土壤污染、流域环境污染，这些涉及不同的职能管理部门，不在立法中予以整治，容易导致法规体系的碎片化，影响法的统一性和适用性。二是地方保护主义下的农村生态文明法规体系低效。由于关于农村生态文明法规体系的缺失，各地方在农村生态环境保护方面行使自主立法，内容混乱、条块分割，难以形成完整统一的制度体系。同时，各地方各级政府出台的规定具有任意性和不兼容性，衔接机制不够顺畅，缺乏配套机制，制约生态环境保护法效果的整体发挥。甚至有些地方为促进本地经济发展，解决人口就业问题，支持污染企业的发展，导致对农村生态环境破坏的加剧。
3.农村生态文明法规体系执行性不足生态文明是尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，农村生态文明建设不仅影响农村经济持续健康发展，也关系到农村社会的安全稳定，保护好农村生态环境就是发展农村生产力，构建农村和谐社会。良好的生态环境是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉。因此，农村生态文明建设不是空喊口号，必须要落地实施。为更好地保障农村生态文明的建设，农村生态文明法规必须要具有操作性、针对性。但目前我国农村生态环境保护法规普遍存在执行力不足的现象，主要表现为：一是农村生态文明执行性法规的缺失。由于农村生态环境立法的滞后，没有专门的统一的针对农村生态环境治理的法规体系。因此，对农村生态文明法治建设适用的是《中华人民共和国环境保护法》体系，而这些对农村生态环境保护方面的规定大都是原则性的规范。如《水污染防治法》《农业法》《环境保护法》对农村污染的防治和保护都是原则性规范，内容简单，过于笼统，缺乏适用性。而且对于农村生态立法基本都是“确认性”规则，也即明确应保护的行为，确没有相应的违反后的惩罚措施，造成违法之后没有制裁后果，影响生态环境法的权威。二是聚焦农村生态法规正当程序和保障措施的法规范欠缺。在当前各地方的生态保护立法程序缺乏规范，特别是一些基层人民政府出台的文件没有经过严格程序，出台的任意性较强，不符合农村发展实际，执行难落实难。与此同时，由于立法机关在行政管理体制改革、人力资源配置和公共财政预算安排方面缺乏必要的权力，很多立法确立的法律制度缺少与之相符合的执行机构、人员配备和经费支持，其可操作性大打折扣。基层环境执法机构普遍存在建设不到位，执法主体力量不足，执法程序不规范等问题，导致农村生态文明建设效果差。
三、完善农村生态文明法规体系建设的对策
由于当前农村生态环境问题的复杂性和多样性，解决农村环境问题不可能一步到位，它需要运用法律、经济、技术等多种手段实现综合治理。本文针对上文提出的农村生态文明建设中法规体系建设中的不足，提出具体的构建农村生态文明法规体系建设的路径，从法律层面为农村生态文明建设提供制度保障和依据。
1.制定《农村生态文明促进法》作为农村生态文明保护综合法解决农村生态环境问题，完善农村生态文明法治建设，离不开“农村生态文明”基本法的出台。基本法是对生态文明的基本内容作出全面的规定，可以发挥统领和引领作用，消除各环境资源相关的法规范之间的不一致。在我国当前，以《环境保护法》为核心的环境保护法体系已形成，其中也有很多内容涉及农村环境保护的，但主要是一些分散的、原则性的规定，难以适用于解决当前农村环境恶化的问题。因此，制定一部统一的、独立的《农村生态文明促进法》，作为农村生态文明建设的基本法，为农村经济与环境协调发展提供依据，确保农村生态文明保护有法可依。在制定《农村生态文明促进法》时，应结合生态文明体制改革设想和新修改的宪法体现的生态文明精神，全面规定以下基本内容：一是界定农村生态文明的基本内涵、地位，明确农村生态文明建设的主体、内容、目标和标准等相关内容。二是根据农村生态文明建设的特点和问题，打破城乡二元结构体系，突出对农村生产、生活污染的内容，完善农村资源有偿使用、生态补偿、环境保护治理、生态文明绩效评价考核和责任追究制度以及相关的法律责任等内容。同时，鉴于农村环境问题的零散性特点，在《农村生态文明促进法》的指引下，各地方可根据自身生态文明建设的要求制定实施性法规和规章，从而共同构建一个统一协调的农村生态文明法规体系。
2.构建农村交叉领域生态文明保护单行法体系随着农业经济的发展，科学技术的运用，农村生态环境的保护面临一些新的问题，如涉及农村金融经济、农村科技等交叉领域的生态文明保护不足。目前我国的《环境保护法》体系主要注重于农村的资源保护和环境保护层面，对于一些交叉领域很少涉及。因此，构建农村交叉领域生态文明保护单行法体系是完善农村生态文明法规体系建设的一项重要内容。以农村经济发展为核心，加强农村循环经济法规体系建设，循环经济是一种生态经济，它是将清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的发展模式，被专家称为化解农村“三农”问题的经济模式。国家“十一五”规划明确提出，大力发展循环经济，坚持节约开发并重，构建社会资源循环利用体系。因此，要解决农村环境问题，应建立农村循环经济发展法规体系，制定《农业循环经济促进法》《农业清洁生产促进法》《农业环境影响评价法》等，为农村经济发展和生态文明建提供法制保障。同时，在建设农村循环经济法规体系基础之上，完善农业污染治理、农业产品无公害化等单行法规体系建设。农业生产、生活污染涉及面广、分布较散，农村饮用水污染、土壤污染，需要有专门的单行法规定，能够有针对性的解决农村农业污染问题。
3.完善农村生态文明执行性法规法律的生命在于实施，生态文明执法涉及面广、关系复杂，有关职能部门权限不清，容易发生执法部门相互“争利”或“推诿”现象。而通过出台专门的、具体的农村生态文明执法实施准则和执法程序规范，可以加强农村生态文明的执法能力。制定专门的农村生态文明执行性法规，主要应包括以下几个方面内容：一是明确农村生态环境执法机构，建立从中央到地方垂直统一管理机构体系，不隶属于地方政府，专门负责农村环境监测、治理和统筹规划。同时，在执行性法规里配备相应的执法编制和队伍，特别要加强基层农村生态文明执法力量建设，及时、有效地解决农村相关生态环境问题。二是规范执法手段和执法程序，随着公民权利意识的增强，生态文明执法手段和程序必须严格依照法律规定进行，增强依法行政意识。三是规定生态文明的行政执法与刑事司法的有效衔接，进一步健全环境行政执法和刑事司法联动机制，进一步明确检察机关的监督职责，建立行政执法与刑事司法的衔接与案件的移送机制。四是落实农村生态文明执法的监督规范，将生态执法的事前、事中和事后监督有机地衔接，将生态文明的监督贯穿执法全过程。加强对基层政府的环境问题问责，实行执法责任追究制。
四、结语
农用地保护法律法规篇3
改革开放历经20多个春秋以来,我国的环境保护立法,已初步形成了一个以1989年12月通过实施的{中华人民共和国环境保护法}为主体的法律法规体系川,此体系主要包括:①宪法关于环境保护的规定;②环境保护基本法,即1989年12月26日颁布的{环境保护法};③环境保护单行法规;④环境标准。我国目前共颁布了300多项环保标准;⑤其他部门法中的环境保护法律规范,地方性法规和规章。这些环境法都涉及了农业环境保护,并对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的建立,这一法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。首先,从其建立的经济基础与达到的目标上来看,这一法律体系是建立在靠行政指令来实施的计划.经济基础之上,实现一种人治型的经济范畴。而我国目前是一个以价值规律调节为主、宏观调控为辅的市场经济体制,要求建立起一种法治型经济范畴;其次,从此体系的大致内容上来看,现行此体系中调整农业和农村经济行政关系的行政法律规范性质的农村环保法律法规不多,而符合市场经济要求的调整农业和农村经济民事关系的民事法律规范性质的农村环保法律法规更少。同时,市场经济的基础是要求市场上各生产要素都能自由流通和各个市场主体能够公平、平等竞争的经济关系,而保证这一关系的以民商法性质为主体的环保法律法规也很少,远跟不上市场经济发展的需要。最后,此法律体系不健全。此体系中“没有综合性的农业环境资源保护法规或条例。作为综合性环境保护法的<环境保护法》对农业环境虽有涉及,但很简单,而且未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起采[1],。另外,一些重要环境领域还存在立法空白,如程序法方面的有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等。从而使我国农村环保立法跟不上国际环保发展的趋势,不利于环保事业的发展.
1.2现行的一些环境与资源保护单行法不能适应国际环保发展的需要我国现行的一些环保法规已不能适应国际环保发展的需要,如我国目前实施的1996年5月颁布的{中华人民共和国水污染防治法》,其第三章第15条规定:企业事业单位向水体排放污染物未超过国家规定的水污染物排放标准的,应当按照国家规定缴纳排污费;超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标排污费。超标准排污的企业、事业单位必须制定规划,进行治理,并将治理规划上报所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门备案。由此可见,对于未超国家规定的水污染物排放标准的企事业单位,只要缴纳排污费就属合法;而超标准排污的企业、事业被强迫缴纳排污费并进行治理。这种作法仍是过去政府对污染的控制通过对企业强迫征收排污费促使企业将外部成本内部化,并不是借鉴国际上“绿色企业”那样自动将排污费作为产品生产成本的一个必要组成部分的做法,来促使企业走绿色化生产轨道。
1.3环境管理体制不完善,监督力度不足
目前,由于我国环保法律体系还不十分完善,致使我国至今还未形成一个统一而完善的环境管理体制。现行的环境管理体制仍是按辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制,即国务院设立国家环境保护总局,在{环境保护法)的规定下,省、市级政府建立环境专门机构,工业较集中的县、镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管,甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员[2]。这样形成了执法主体势力割据的局面,致使权责不明,权力过于分散,从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益,甚至一些县、镇领导认为只要经济上去了,自然一切就都会搞好的,而对环保法置之不理,造成了地方保护主义极为严重。另外,各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮,关键时刻相互推诿责任,形成了一种恶劣的部门保护主义,最终造成执法混乱,法律法规失去法律效力,致使环保工作无从说起。正是由于体制的不完善,监督力度自然也就上不去。因执法主体繁杂,上下级形不成垂直关系。往往为了地区利益、部门利益,形成了上级有政策,下级有对策的应付局面,使许多监督政策不能得到实施,法律得不到执行,监督变得苍白无力,环境污染日益严重。
1.4农村干部和农民环保法律意识淡薄
我国目前仍处于计划经济向市场经济过渡阶段,市场经济体制仍未完全确立。传统的计划经济体制下的人治型法律秩序仍未被现代市场经济条件下的法治型法律秩序所代替。尤其是大农村干部,政策性意识浓厚,法律性意识较淡薄,致使许多法律法规在农村实施过程中给以政策化,以政策的原则性`实践性、灵活性代替了法律法规的强制性、规范性、稳定性,造成农村市场经济法治建设障碍重重。再由于我国农村环保法整体上仍未形成一个完整的体系,宣传力度欠缺,农村环保法在广大农村干部`群众头脑中仍是一个未知数。从而出现了一些农村干部为了本地区经济利益而置环保法不顾,采取“杀鸡取卵`竭泽而渔”的策略采发展经济。这样把局部利益与整体利益、短期效益与长远利益对立起来,严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。这些干部的地方保护主义对社会效益、环境效益产生了极坏的影响。同时,一些农民缺乏接近环保法、了解环保法,认识不清环保法的内在经济动因,而为了自己一时的经济利益滥伐林木,大肆捕获珍稀动植物,过度放牧,加剧了自然生态环境的恶化,遭到了大自然的严重惩罚。
2 健全和完善我国农村环保法制的设想
2.1扭转人治化,加强法治化,推动农村环保产业市场化进程
法治是一种文明的法律精神,即法律至上、平等运用`制约权力、权利本位`正当程序、达到一种理想的社会状态[3]。其核心是价值取向上的定性特征或价值合理选择与定位[4],力求社会价值的平衡与互补,公正地调整各种利益关系,平等地保护和促进一切正当利益为价值目标[5]。由此它与。权力集中化,决策专断化,利益凝集化”的人治是根本对立的。目前,我国正在完善的农村市场经济本身就是一种法治经济,基于此,扭转人治化,加强法治化正是我国农村由以入治为特征的计划经济体制向以法治为特征的市场经济体制转变的客观需要,是我国农村法治建设的关键,而农村环保法制建设正是我国农村法制建设中的关键一环。由此,转变农村环保法制建设中出现的以-人治”为核心,忽视环境效益,社会效益而片面发展经济效益的思想意识,树立可持续发展的战略思想,就显得尤为重要。因此,我们必须正确协调人与自然的关系,解决好人与人之间的利益关系,从而推动农村环保适应国际化趋势,加速环保产业市场化的发展进程。
2.2完善农村环保法律体系,使之统一化、规范化和高效化
2.2.1完善农村环保立法体系
为了适应农村市场经济发展的需要,达到农产品国际贸易化发展的要求,基于农村环保法制建设的现状,需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系,把农村环保这一块从整个环保法中独立开来,根据可持续发展原则,结合农村环保本身所具有的特点,,形成一个单独针对农村的环保法律体系。此体系大致应由下列各部分构成:①宪法关于农村环境与资源保护的规定;②农村环境与资源保护基本法;③农村环境与资源保护单行法;④农村环境标准;⑤其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范。这样使整个农村环保法律体系统一化,有利于农村环保法制建设有序地进行。
2.2.2依据农村环保法律体系框架,使各项环保法律法规规范化、完善化
农村环保法律法规应做如下完善:①立法高度方面。(环境保护法》的制定应由全国人大常委上升到全国人大,加大此项法律的权威性,真正落实保护环境是我国一项基本国策。同时,在基本法中应增加综合性的农业环境管理法律,以完善农村环境与资源保护基本法这一块;②补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法。如农村清洁生产促进法,环境保护评价法,农药使用造成环境污染法等;③修订现有立法,以适应目前农村环保法制建设同国际接轨的需要。如{水污染防治法)中的排污费税法的规定,1997年国务院颁布实施的{农药管理条例)中对于农药进行使用所造成的污染怎样处治,仍缺乏相应的法律条款;④根据国内国际情况,制定出既符合我国国情又能与国际环保接轨的环境标准;⑤加强地方环境与资源保护的立法,全面具体落实农村环保法律法规,切实推动农村环保事业的发展。
2.2.3规范农村环保管理体制,促使此体系高效实施
为了在农村有效实施环保法,必须提供一套强有力的管理体制作保障:基于目前的管理体制,除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度`环境影响评价制度等外,还应建立实施清洁生产促进制度,农业环保责任制度和农村生态环境综合治理定量考核制度,兽禽养殖污染防治管理制度等。
2.3健全执法机构,强化执法队伍
2.3.1健全执法机构
依据农村环保基本法和环保管理体制,应建立一个从中央到地方进行统一管理的专门环保机构,即中央仍由部级(甚至权限要高于一般的部)的国家环境保护总局对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、协调。各省、市、县级政府设置专门环保机构,此机构为环保总局的分支机构。在各地环保执法过程中,环保局为执法主体,并且垂直上一级环保机构管辖、监督,不隶属当地政府主管,但各地政府必须参与辅助本地环保机构工作,另外,各部门环保执法机构也应由环保分局采担任。这样全国各地各部门的环保工作都由统一的环保机构来行使职权,各级政府与各部门密切配合各内部的环保法制工作,并将此项工作作为考核各级政府各个部门政绩的一个重要组成部分,有效地制止地方保护主义与部门保护主义。
2.3. 2强化执法队伍,不断提高执法水平
要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟,使其能抵制各种腐败现象的侵蚀,严格依法办事,作到执法必严,违法必究;要不断更新执法人员的知识结构,强化他们各项环保科技技能;同时也要妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题,尽量作到惩罚分明,充分调动环保执法人员的积极性,保证环保法落实到实处。
2.4加强执法监督,提高执法力度
农村环保执法监督机制由2个监督层面组成:①上下级政府监督关系,即上级政府把下级政府关于环保工作开展的好坏,是否密切配合环保机关工作的顺利进行,做为进行量化考核评定其年度政绩的一个重要组成部分,这样:对当地政府起到了良好的监督作用,同时,也利于扭转地方政府只重经济效益而忽视环境效益与社会效益的不良倾向;②环保机关形成上下级的垂直监督关系。国家环保总局要从法律和行政上对各级环保机关`各部门的环保机关在执行环保法律法规方面加大稽查力度。对个别环保机构不能认真执行杯保法规,不能圆满完成上级交付的任务的情况要进行严格查处。对违法乱纪现象应追究有关责任人的法律责任及行政责任,促使各级各部门的环保机构依法行政,做到执法必严,违法必究。这2种监督制度的实施既能克服地方保护主义与部门保护主义的发生,又能在人民群众中树立起环保部门的执法权威,保证农村环保法制建设顺利进行。
2.5加强环保法制宣传,提高于部和农民的环保法律意识
目前我国农村生产力发展水平不高,人民的文化生活水平较低,法治意识淡薄,广大农民在某种程度上来说仍是一种小生产者,自私自利性在他们心目中仍占有一定的地位,从而出现了一些农民为了一己的利益,在金钱的诱惑下大肆捕获国家珍稀动物,滥伐林木,严重破坏了生态平衡。与此同时,在我国中西部一些欠发达地区的农村干部对环保还存有模糊认识,环保法律意识极其淡薄。因此,在广大农村必须加强环保法制建设,加大宣传力度,提高广大农村干部群众环境意识。
2.6借鉴国外环保法制经验,争取早日与国际环保法制接轨
农用地保护法律法规篇4
【关键词】农村环境保护；污染防治问题；法律机制问题
文章编号：ISSN1006―656X（2013）12-0041-02
前言：
近年来，河北省高度重视农村环境保护工作，采取了一系列保护和改善农村生态环境的重大举措，加强了农村生态环境的建设力度，使得河北省农村生态环境得到了有效保护和改善。但是，农村环境保护中还存在着很多法律问题，如在立法方面，现有的环境法律法规分散在其他各类法律法规中，在实际中其可操作性还是比较缺乏的。在执法方面，相关部门的设置混乱，职能不明，具体投入比较缺乏，执法方式不规范，往往容易造成环境保护执法不力的情况出现 .在司法方面，采取诉讼手段解决问题所遭遇到的阻碍较多，而往往趋向于采取一种 “私了”的方式来解决问题。所以说，完善农村环境保护法律方面的内容具有重大意义。
一、农村环境保护法治建设的成就
早在1973年11月，国务院批准的《国家计划委员会关于全国环境保护会议情况的报告》中对“农村环境”已有所涉及，该报告认为，“同解放前的那种灾害频繁、生产落后状态相比，农村环境已有了很大改变”。然而，此后实行的环境保护法律政策文件很少使用“农村环境”的概念。
1979年9月颁布的《环境保护法试行》虽然没有提到农村环境保护或农业环境保护的概念，但已经涉及“农业”和“村庄”等方面的内容，规定了改良土壤 ，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失，严格管理和节约农业用水，绿化村庄，对严重污染和破坏环境、引起农、林、牧、副、渔业重大损失的领导人员、直接责任人员或者其他公民依法追究法律责任等保护农村环境或农业环境的内容。
2008年7月24日，国务院召开了新中国成立以来首次全国农村环境保护会议 ，对今后全国的农村环境保护工作做了全局性、整体性部署。从此，我国农村环境保护及其法制建设开始进入到一个新的历史发展阶段。
2011年我国制定的“十二五规划”中，明确提出“坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势”。的重大举措，进一步强调保护生态环境的重要性。
2012年党的十提出大力推进生态文明建设的重大举措，强调“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”这对指导河北省农村环境保护有重要的意义。
十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。
综上可知，目前我国已经初步形成了农村环境保护法律框架体系， 已经建立防治农村水污染、乡镇企业污染以及建设优美村镇、生态村镇和农村环境综合整治等方面的某些法律制度.由于农村环境保护法治建设的推动，我国的农村环境保护工作取得了重要成就。
二、农村环境保护的法治建设存在的问题
目前，虽然我国农村环境保护工作取得了重要成就，相关法律体系的框架已基本构成，但从总体上看，农村环境保护工作还存在以下一系列问题：
一是农村污染防治方面，农业污染的危害程度逐渐加深，但相应的防治对策与建议还是比较缺乏，尤其是从法律法规层面上来看，相应的法律法规几乎是空白，所以，今后农村农业污染防治将是农村污染防治的一个重要问题。
二是对农村能源开发利用方面的法律问题研究还不是很充分，尤其是对于可再生能源的认识不足，节约能源意识低下，致使在农村能源开发利用方面缺乏相应的指导。
三、农村环境保护的法律问题综述
为了进一步改善农村生态环境，大力发展农村低碳、循环和绿色经济，我们需要从以下2方面着手：
第一，对农村环境污染防治方面的法律问题研究，这一方面可以区分出农村的不同污染类型，对于不同污染类型相关的法律制度进行研究与总结。
第二，对农村能源开发利用方面的法律问题研究，这一方面可以通过分析农村能源利用结构，对于合理规范农村能源利用结构，建立相应的法律制度进行研究与总结。
所以，农村环境保护法律问题的归纳和总结对进一步了解农村环境问题有着重要意义。且在此基础上，针对性地加强对农村环境治理监管的综合法律体系建设，不断完善农村环境保护的立法、执法与司法，以此来促使农村环境问题逐步解决。因此，本文主要从以下2方面来对农村环境保护的法律问题进行了分类和归纳，依次是：农村环境污染防治法律问题研究、对农村能源开发利用方面的法律问题研究。
（一）农村环境污染防治法律体系的构建
我国有关农业污染治理的相关政策措施比较缺乏，难以有效地治理农业活动中的面源污染等，同时农民普遍的环保意识较低，个别农民对于农业污染毫不知情，甚至还不知道自己的行为造成了环境污染 。目前，有关农业污染的相关法律法规还很不健全，虽然河北省已经出台了省级农业生态环境保护条例，但关于农业污染的原则性规定散见于现行各类环境保护以及相关农业的法律法规之中，缺乏相应的治理针对性与操作性，而国家层面的有关农业和农村生态环境保护的相关条例仍未出台，所以需要完善河北省农村环境污染防治法律体系。
1、修改《环境保护法》，增加有关农村环境的规定
《环境保护法》作为我国环保领域的基本法，应该对农村环境保护做总纲性规定。建议在修改《环境保护法》时，增设专章“农村环境保护”，具体可分为两个部分：农村生态环境保护和农村环境污染防治。关于农村环境污染防治，应明确各级政府要对农村环境污染进行全面的防控和治理；还应就监管体制、基本制度及农民环境权益保护等方面做原则性规定。
2、制定《农村环境污染防治法》
我国在农村环境污染防治方面还没有一部全面具体的基本法律，建议在《环境保护法》增加相关规定的框架下制定《农村环境污染防治法》，系统规定农村的环境污染防治。 概括起来，该法可由以下几个部分构成：
（1）总则 总则部分应该规定： 农村环境污染防治的指导思想、基本原则；建立农村环境目标责任制和责任追究制，强化政府责任；将农村环境污染防治纳入新农村建设和社会发展规划；扩大环境经济政策的应用，制定更多的奖励和鼓励措施；促进农村环保科技创新，大力推广治污技术。
（2）监督管理 该部分应着重规定： 实行统一监督与部门分工相结合的管理体制， 农村环境污染由环境保护部门负责，其他部门予以配合；加大农村基层环保机构的建设，提高执法能力和执法水平；完善农村环境监测体系， 建立农产品质量标准认证体系及相关信息网络体系；增加农村环保公共设施的投入，完善资金管理和保障机制；全面实行环境影响评价、三同时和排污收费等环境基本制度；确保农民广泛参与，重视发挥农村社区和民间环保组织的作用； 加大农村环保宣传教育，提高农民的环境意识。
（3） 主要污染的防治。首先是农业生产污染防治：做好农业污染源普查工作，提高监测能力；加强对农药化肥等农业投入品的质量控制和管理，引导农民科学施肥，使用高效低毒农药和可降解地膜； 建立畜牧业环境管理体系，鼓励建立生态养殖场；积极发展循环农业和生态农业，实现农业废弃物的综合利用；加快农业生产技术和治污技术的创新和发展。其次是工业污染防治：加强对农村工业企业的环境监管，加大处罚力度，制止违规排放；优化产业结构和布局，严格环境准入，淘汰污染严重的生产工艺和设备； 坚决制止污染严重的企业向农村地区转移；在乡镇企业中引进循环经济理念，推行清洁生产；鼓励企业进行技术改造，提高治污能力；强化企业的社会责任，引导其积极参与污染防治。 再次是生活污染防治：开展村庄环境污染综合整治，创建环境优美乡镇、生态村；加快治污基础设施建设，尽快实行市场化运行机制；加强科技研究，促进农村生活垃圾、污水处理技术的开发；逐步推行户分类、村收集、乡运输县处理的生活垃圾处理方式；实行粪便的无害化处理，推广无害化卫生厕所；采取多样化的处理方式，开展农村生活污水处理，建设一批污水处理示范工程。最后是法律责任及农民环境权益保护：对于违反法律规定，造成农村环境污染的自然人、法人和其他组织，根据具体情况不同，应承担相应的民事、行政或刑事责任。
3、加快单项领域立法，完善配套法律法规
防治农村环境污染，要加快制定相关的配套法律法规，作为《农村环境污染防治法》的细化与补充。当前应着重做好以下几个方面的立法：制定《土壤污染防治法》和《畜禽养殖污染防治条例》；对乡镇企业、个体企业、私营企业的环境管理问题加以规范；促进环境经济政策在农村的应用，出台鼓励循环农业、生态农业和有机农业发展的政策法规；抓紧制定农村环境质量标准，明确人体健康危害和突发污染事故相关监测、 评价体系和方法。
4、鼓励地方根据本地实际进行立法
由于自然条件、经济发展等因素的不同，我国不同地区的农村环境问题具有很大的差异性，地方立法的作用显得尤为重要。 各地应结合实际，在法律规定的指导思想和及基本原则的前提下，制定适合本地区实际的农村环境污染防治法规规章和标准。地方立法不仅要较为详细和具体，同时为弥补国家立法的滞后性，地方环境立法应在科学预见的基础上适度超前。 在农业生态补偿、农业循环经济及农村环保机构建设等方面，要支持地方进行有益的探索，为以后国家立法积累经验。
（二）农村能源开发利用方面的法律问题研究
基于农村能源开发利用中存在的问题、制度上的障碍和立法的欠缺等诸多因素的现实考虑，能源的立法须因应现实需要，兼顾发展要求，重在解决问题，从立法理念、方式、技术、体系、内容等方面寻求超越和发展。在思路上，应从国家长远发展的战略高度综合考虑能源的开发利用和发展，以一种全局性、整体性的思维进行相应的立法，保持法律的统一性和协调性；基于法的可适用性要求，制定具有针对性的、操作性的法律规范；同时，应因能制宜地制定技术含量大、专业性强的特殊性法律规范。具体而言，可以重点从以下问题的解决寻求突破：
1、在立法理念上，应将可持续发展理念体现于农村能源立法特别是具体的法律规范之中。资源短缺特别是不可再生能源的日渐枯竭与生态环境的日益恶化，将是人类能源可持续开发利用的两大限制性因素。能源的开发利用只有走资源、环境、经济、社会协调发展的道路，才能确保能源、经济、社会的可持续发展。能源的开发利用，本身就是可持续发展的要求与具体表现，而其发展又取决于可持续发展理念的落实。因而，在农村能源立法中，必须确立可持续发展的原则，从能源安全、优化能源结构、技术创新、市场调节和政府干预等多方面助推农村能源的开发利用、推广以及其产业化的形成与壮大。
2、在立法框架上，应弥合传统部门法划分所形成的割裂状态，在调整方法上打破一元化的单向调整格局，实行全面、综合调整。能源的开发利用，是一个极为复杂的综合性问题。它涉及技术、市场、政府、开发利用者等诸多方面的问题，仅靠某一个法律部门来调整是难以发挥作用的。要对其进行有效的规制，就必须借助多个法律部门的不同调整方法，否则难见其效。例如，调整新生能源的技术市场，主要应借助私法手段；而其外部不利影响的消除和正确引导，不仅需要政府采取积极的支持举措，诸如补贴、税收减免优惠等经济法律手段，还需要政府采取诸如特许、强制措施等行政规制措施，而后者则主要属于行政法所规范的事项。因而，在能源法律调整方法上，应寻求一种创新，探索一种公、私法的协同机制，实行公法与私法的共同调整。
3、在立法内容的设计上，应理顺能源立法与相关制度的关系，实现各种制度的有机协调。
第一，建立和完善与能源相关的税收制度
在我国，与能源使用相关的税法规大都散落在增值税以及资源税等税种中，而且只作为其中的税目来体现，对能源耗费行为的调控，大多还是通过收费的形式进行，这不仅不利于对节能进行规范性操作，也不利于普及和强化市场经济主体的节能意识，建议我国借鉴德国生态税征收形式，对矿物油、天然气和电等能源产品征收销售税，根据能源产品不同，征收税率有所不同。
第二，完善能效标准和认证制度
我国的《节能法》没有明确规定能效标识制度，尽管国家发改委于2004年8月13日颁布了《能源效率标识管理办法》，但该办法仅为部门规章，法的效力层次不够，而实施能效标识制度，则是市场经济条件下加强节能管理，提高能源利用效率的一项重要措施.所以，通过立法完善能效标准和认证体系势在必行.
第三，发展能源规划制度
能源规划是指根据国家或地区的能量资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围能量资源的开发、利用、节约、保护和管理工作所作的总体安排.能源规划制度是有关调整能源规划活动的各种法律规范的有机统一体系，是通过立法确立的有关能源规划的编制、实施和管理的一套规则，是能源规划工作的制度化和法定化.能源法应该明确规定能源规划的法律地位和法律效力 规划的主要内容和编制程序、规划审批机关和审批程序，不同类型的能源规划的协调，违反能源规划的法律责任等内容。
第四，健全能源监督管理体制
能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业，又是一个综合性很强的产业部门，能源监督管理工作十分重要，改革和完善管理体制，是保证和促进能源工业进一步发展的根本措施之一。能源法应该构建起科学 有效的能源监管体制，明确各有关能源政府管理部门的职责。根据国外经验和教训，能源管理应当由统一的和有权威的政府部门负责。美国已经通过立法建立能源部和独立的能源管制委员会，还有其他数十个国家也设置有国家能源部，这些值得我国借鉴。《能源法》要解决好能源统管和分管的相互分工和衔接的问题，建立统一的政府能源管理部门，加强国家对能源的集中、统一、协调管理，实行以战略管理为核心的能源监管体制。
参考文献：
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农用地保护法律法规篇5
关键词：农村征地;生态补偿;法律制度;农民参与
农村的生态环境保护是我国生态建设的薄弱环节，虽然党和政府高度重视农村的生态问题，采取了多种措施，对农村经济社会的发展有着积极的作用，但生态环境保护还有许多不足，突出的表现是法律制度很不健全，致使各项生态保护措施落实不到位。在对农村的考察中，发现多数生态问题都与土地使用有关，而采用生态补偿方式改善环境是各国通行的做法。因而有必要建立一套农村征地生态补偿法律制度来加强生态环境建设，使农地生态补偿的各个环节都有法可依，以确保农业生态补偿政策得以顺利实施。对于农村征地生态补偿法律制度的构建大体上包括两个方面，即:立法体系、实施体系。
一、农村征地生态补偿的立法体系构想
(一)立法模式的选择。法律制度的构建离不开两个环境，一是现实环境，二是制度环境。现实环境决定法律实现的内容，而制度环境决定法律实现的可能性。因而，构建一个法律制度，首先要考虑什么样的法律模式更好运行。通常立法方案有三种选择:一是直接制定一部农村生态补偿法的法典，全面规定我国农村生态补偿的制度依据、立法原则、法律主体和权利关系，在这其中把土地征用的生态补偿制度一并加以规定。二是有关生态补偿的基本法与单行法并行模式，基本法就是制定《生态补偿法》，规定生态补偿的基本制度和程序，包括生态补偿的立法原则、基本制度、法律责任、执行程序和救济程序等，作为各生态补偿单行法规的适用基础。另外制定农地生态补偿单行法规，就征地补偿中的补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等问题作具体规定。三是在相关生态环境保护法律法规中，要有单独的章节规定农村征地生态补偿的相关制度，即在以环保法和以农业法为基础的相关农业生态环境保护法律法规中，把农村征地生态补偿的内容加进去，由此构建起农村征地生态补偿法律机制。以上三种方式中，考虑到当前的情况，前两种方式现在很难做到。第三种模式比较符合当前的实际，可以采用先分后合的方式，逐步过渡到单独立法的模式。目前，农村征地生态补偿法律制度的构建大体上可以从以下几方面开展。
1．在我国法律中明确规定公民的生态权。有关公民生态权的呼吁，此前已有多位学者提出过，生态权应当是公民的基本权利，应当规定在《宪法》中，生态权的内涵可以采用概括式和列举式的方式来规定，这其中至少应该包括(但不限于)生活安宁权、清洁空气权、清洁水权等。这样就能把抽象的生态权变为具体权能，执法有了可操作性，公民在生态权受到损害时，可以提出明确的生态权利主张。生态权应当包括生态补偿权。对生态补偿权利的规定是实施农业生态补偿制度的前提。除了权利以外，生态权利主体还要承担相应的义务。在这里，应当明确规定农民的生态权利和义务，他们是农业活动最主要的参与者，必须明确农民生态权的实体权利，同时规定程序性权利，比如生态知情权、参与权、救济权等等。
2．加紧制定《生态补偿法》，进而明确规定农地使用中的生态补偿制度。我国自2010年开始制定《生态补偿条例》，至今尚未出台，这影响了我国生态补偿法律制度的进一步完善，需要尽快制定出这样一部基本法，以此发挥基础作用。基本法确立生态补偿的法律原则与基本制度以后，就可以进一步细化不同领域生态补偿的内容。建议在制定《生态补偿法》时，把农村征地生态补偿制度作为一个章节规定其中，并且规定农民参与征地生态补偿的主体身份和权利义务。
3．在《生态补偿法》没有出台的情况下，先制定《农村征地生态补偿条例》。农村征地生态补偿是农村生态建设的重中之重，它不仅十分重要而且还非常紧迫，可以单独制定成条例，《农村征地生态补偿条例》应突出土地的生态价值，突出体现征地各方参与主体的平等，特别是农民的参与权。在此原则下，明确规定相关的管理体制和管理机构，规定各方的法律地位和权利义务。
4．通过修订法律，在其他相关法律法规中加入农村征地生态补偿的相关法律规定。鉴于当前基本法层面的缺失，我们可以把立法重点放在对已有农业相关法律法规的修改和完善上。当前与农村生态建设相关的法律有《环境保护法》、《农业法》等，建议对这些法律作出修改时，增加有关农村征地生态补偿的制度。
(二)配套法律制度的完善。农村生态环境是一个系统的整体，农地生态保护离不开其他法律制度的支持，我国现已有《农业法》、《环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《清洁生产促进法》、《退耕还林条例》等多部法律法规，形成了一个生态保护的法律体系。这些法律单独运行效果是有限的，法律有自己的局限性，甚至存在漏洞，尽管法律不可能完全克服其缺陷与漏洞，但是通过一个制度体系的构建，却可以互相补充，弥补不足。《环境保护法》、《农业法》等法律法规的许多内容对于农村征地生态补偿制度具有很强的指导意义。在对这些法律法规进行修订时，可以把农村征地生态补偿制度的内容吸收进去，形成有利于农村征地生态补偿机制的法律体系。农业污染防治法是从另一个侧面加强生态环境的保护，我国现在也缺乏相关的法律规定。西方有些国家在防治农业面源污染方面有成功的经验，比如欧盟控制化肥和农药污染的法规，我们可以学习和借鉴，尽快形成我国防治农业污染法律法规体系，为控制农业面源污染提供法律保障。可以从以下两方面去做。
1．制定专门法规，加强对化肥、农药等严重污染源的管理。欧盟在控制有机肥、化肥和农药污染方面成效卓著，我们可以借鉴其已经取得的成功经验和做法，结合我国的实际，建立起我们国家的清洁生产技术规范，制定适合国情的化肥农药管理法规，减少产生面源污染的化肥和有机肥的生产和使用。在制定《清洁生产促进法》、《固体废弃物污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则时，要对其主要面源污染源，比如化肥、农药、农膜等的环境管理进行原则性规定。现在的情况是我国只有针对秸秆环境管理的部门规章，而对化肥、农药、地膜等还没有具体的专门制度，这就增加了执法监督和环境管理的难度，所以应该针对这些因素的特殊性和差异性，分别制定管理制度及管理标准。我们在制定《农药安全使用环境管理办法》、《化肥安全使用环境管理办法》等相关制度时，要明确制定农药、化肥质量标准，农业耕作新技术体系，农药化肥和有机肥施用的数量、时间和方法等。
2．加强地方性的农村生态环境保护法律法规建设，控制我国有机废弃物排放，减少农村(或城郊)地区的污水排放和规模化养殖场牲畜类尿的排放。地方设区的市已有立法权，这更加有利于发挥地方的积极性。地方可以根据本地情况更有针对性地出台治理村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、规范及投入运行机制，农村环境质量、人体健康危害和突发污染事件的相关监测、评价标准和方法等，农业废弃物堆存处置制度，生活垃圾清运处理制度等。
二、农村征地生态补偿法律制度的实现机制
农业生态保护和生态补偿是一项系统工程，需要多部门合作，多手段并用。无论国内国外，大量的实践已经证明，如果单纯依靠技术方法，那么即使在某一领域或某一时期内能取得成效，但仍无法保障生态保护的长期有效。所以健全立法体系只是农村生态补偿的前提，而有效的法律实施机制才是农村生态保护和农业可持续发展的关键。必须建立和完善农村生态补偿法律制度的实现机制，来促使农村生态文明建设落到实处。
(一)农村征地生态补偿程序法律制度。我国法治运行中长期以来重实体轻程序，这在环境保护法中同样存在，现有的环境立法中很少有程序方面的规定，往往成为环境权益不能有效保护的制度障碍。通过学习和借鉴国外经验，我们在立法中要制定详细具体的生态补偿程序，包括法律执行程序、法律监督机构以及监督程序和救济程序，使生态补偿法律制度真正落到实处。农村生态补偿程序有独立的价值，它直接关系到环境利益的分配问题，生态环境受损方能否得到公正的补偿，受益方是否付出合理的对价，以及补偿监督机制发挥作用的过程，影响生态补偿制度的有效实施。因此，农村生态补偿程序必须依法确定，制度化，透明化，从法律程序上体现补偿的正当性。
1．告知程序。告知程序主要是为了保障当事人的知情权，为保障补偿者和受偿者的知情权并接受社会公众的监督，应该实行农村征地生态补偿信息公开制度。农村征地生态补偿制度的管理部门必须要明确公示工作流程，说明补偿方案的参与人、参与方式、补偿资金分配方式，责任制度与救济制度等。农村征地生态补偿管理部门应当建立工作台账，方便各方参与人查看相关信息。对于文化水平较低的农民，要作出耐心的解释。补偿信息公开的方式可以多样化，保障利益相关方的知情权。
2．听证程序。通过听证程序，有关权利人可以参与到事件的处理过程中来，这种参与是协调当事人与管理者之间、当事人与其他当事人之间关系的重要方式，直接关系到补偿者和受偿者重大利益。听证制度的主要内容包括:政策与法律的说明，以及补偿的标准、方式、金额、责任等等。需要对生态补偿请求的提起程序予以规定，提起主体、听证事项、参加者、时效等相关事宜要有明确规定。
3．评估程序。一是政府管理部门应定期对生态补偿工作进行评估。评估的目的是检验工作的效率和效果，它既要评估管理机关的内部运行情况，也要评估生态补偿工作的实施情况。对政策制定的可行性、补偿资金的使用情况、成果与问题等等要有定性和定量分析报告。发现问题要有解决方案或补救措施。二是受补偿地区也应定期出具评估报告。地方评估报告要反映财政支出、资金使用和资金流动情况，受补偿地区各参与主体的反应情况，补偿目标的实现情况，以及社会影响情况。地方评估报告还应反映政策与法律落实中的问题，并提出改进方案的建议等等。
(二)农村征地生态补偿法律责任制度。立法必须紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者以及法律责任的认定和执行等问题展开，司法则是以对法律责任的认定、归结和执行为其全部职能。因此，法律责任制度是促进法律规范有效实施的制度。
1．补偿主体的责任制度。补偿主体是一个复杂主体，生态利益的直接受益方是一个补偿主体，同时，由于生态环境安全可以看作是一个公共产品，所以，国家也是一个补偿主体。补偿主体责任主要是向利益受损者提供补偿的责任，补偿主体责任不能简单理解为经济责任或者金钱责任，它应当同时包括保护生态环境的一系列措施和物质保障，以最大限度实现生态保护价值。
2．受补偿对象责任制度。农村征地生态补偿实施的主要目的，就是通过给予农业生产者一定的补偿，以促进其在农业生产过程中施行环境友好型生产行为或活动。法律责任制度应该明确规定违法行为的定性和违法行为的处罚。对于违法行为的定性，一般应规定受偿方在获得补偿后不能按照法律规定履行生态补偿行为就属于违法。而对于违法行为的处罚，应根据违法的性质和程度制定不同的惩罚措施，包括行政和刑事法律责任。如罚金、剥夺生态补偿权利等。现在欧盟对违反补偿责任的处罚有以下几种:一是在应付补偿款中预扣所得税;二是终止生态补贴;三是返还生态补贴款及利息;四是以补贴金额的10%作为额外的罚金;五是两年之内不得参加其他的生态补偿项目等。我国的法律可以参照其方法来运行，对受补偿对象必须有所选择，考察其是否有能力执行农村征地生态补偿计划，并且签订相应的协议。如果受偿主体不能按相关规定进行生产，无法完成与管理部门约定的任务，应当承担违约责任。受偿主体应当如实报告计划实施情况，对于不认真落实计划而又隐瞒实情的，要根据他们的违约状况作出处罚。对于故意破坏法律规定，造成严重后果的，必须加重处罚。
3．管理部门的责任制度。这里的管理部门是一个相对宽泛的概念，生态环境保护不可能仅凭某一个部门来完成，需要在确定主管部门的基础上推动多部门的协同合作，才能完成管理任务。环保、卫生、工商、税务等部门都应是农村征地生态补偿制度的主要执行主体，这些部门如果在生态补偿问题上职责不清、疏忽职守，会严重影响农村征地生态补偿的实施成效。因此，对这些主体的法律责任要更加严格，应当明确规定各管理主体的职责范围和职能，明确违法责任情形及责任主体。根据实际情况，依据相关工作人员的主观状况，对存在或实际发生的故意、过失、重大过失、等情形，依法追究其行政责任或刑事责任。对于渎职造成严重后果的，要严厉追究其责任人员和相关领导的行政责任或刑事责任，保障生态法律法规的落实。
(三)农村征地生态补偿法律救济制度。
1．生态补偿仲裁制度。应当设立生态补偿事务仲裁机构，可以分为国家和地方两级仲裁部门。国务院设立的生态环境仲裁委员会，主要负责仲裁涉及区域较广的重大纠纷案件，并且可以对重大事项提供咨询意见。地方的仲裁机构可以在省市级设置，仲裁机构的组成人员应由生态资源价值评价方面的专家、生态补偿标准制定方面的专家及相关的法律专家组成。
2．生态补偿公益诉讼制度。我国目前正在建立公益诉讼制度，检察院作为公益诉讼主体承担诉讼任务。这是一个很好的契机，应当把生态补偿问题纳入公益诉讼的范围，通过国家强力部门的监督，促进生态补偿工作的运行。
3．非诉讼纠纷解决制度。解决生态补偿纠纷的主要方式，应该是调解、谈判和行政处理等非诉讼救济方式。在农业生态补偿纠纷实际发生时，要及时发现问题，及时协商处理是最佳的解决途径。我国应制定相关的协商解决机制和行政处理机制，把管理关口前移，以更好地实现生态补偿制度，达到保护生态环境的目的。
作者:卢渊明 张志建 单位:中共枣庄市委党校
参考文献:
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农用地保护法律法规篇6
一、农业保护法制化的对象与范围
综观当今世界各国农业保护的发展历程和成功范例，尽管各具特色，然而完备的法制却是共同的特点之一，尤其是市场经济发达国家和地区更是如此。
在社会主义市场经济条件下，农业保护法制化必须对其保护对象和范围加以科学、合理的界定。这主要包括：农业的地位、农民的权力、农民的利益和农业再生产过程的保护。
1.农业地位的保护。农业地位的保护包括基础地位的保护和市场竞争地位的保护。所谓基础地位的保护，就是指维护农业在整个国民经济中的地位。这是农业保护法律化的核心和关键。所谓对农业竞争地位的保护，是指政府通过农业保护的法制化建设，改变农业难以与其他产业开展公平竞争的状况，强化农业的竞争能力，使农业在市场竞争中取得应有的竞争地位。
2.农民权力的保护。在市场经济条件下，农民作为自主经营、自负盈亏的市场主体，在法律上应该拥有并能自主行使的权力，对于农业生产经营者应该享有的权力，政府必须在法律上予以保护。这些权力主要有生产经营决策权、生产资料的处置权、农产品的处置权、政治上的民、经济上的管理权和监督权。
3.农民利益的保护。农业发展的深厚动力蕴藏在亿万农民之中，充分调动农民的生产积极性，最大限度释放农民的创造力，是至关重要的。而要使农民的积极性和创造力得到充分发挥，首先就要保证农民的正当利益需求得到满足。因此，保护农民的利益，就是保证农民拥有的最基本的生产条件；改善农业的贸易条件，使农民通过市场交易至少能获得平均利润；切实减轻农民负担，坚决制止侵占农民利益的行为。
4.农业再生产过程的保护。农业保护是从生产、分配、交换和流通等再生产环节进行农业资本运行条件的改造和农业生产经营者权益的维护，它包括对农业生产过程的保护、对农产品交换过程和分配过程的保护、对农产品消费过程的保护等，不同国家根据不同的国情，对农业保护的领域会有不同的侧重点。从我国目前的实际情况看，我国农业保护必须围绕提高农业综合生产能力，增加农产品的有效供给来进行，进而实现均衡农产品供求、提高农民收入、推进农业可持续发展的目的。由此可见，我国农业保护法制化的重点应放在生产环节和农产品交换环节，放在加强农业基础设施建设、保护农业资源和农业生态环境以及促进农业科技进步等方面。
二、市场经济条件下农业保护法制化的基本功能
在社会主义市场经济条件下，农业保护法制化是应该有明确的目标指向和功能的，主要包括强化、启动、弥补和调节功能。
一是强化功能。实施农业保护法制化的目的是强化农业的基础地位，强化农业的内在功能和竞争能力，从而促进农业和农村经济的稳定发展。所以农业保护法制化应该对农业产生一种强化功能。这种强化具体表现为：强化农业意识、强化农业基础地位、强化农业基础设施、强化农业的内在功能、自身素质和强化农业的竞争能力。
二是启动功能。所谓保护农业的启动功能是通过采取必要而合理的法制化保护措施，启动、推进、激励农业的发展。在市场经济条件下，农户在生产经营过程中会遇到一家一户解决不了的困难，这就需要政府通过农业保护法制化措施，为农户生产经营、为农民顺利进入市场提供社会化服务。这种对农业的社会化服务，其目的和功能也就在于启动和推进农业的发展。
三是弥补功能。所谓农业保护法制化的弥补功能就是指对农业施以适度的保护措施，来弥补市场经济存在的某些不利于农业发展的功能缺陷，克服由市场功能带来的农业萎缩现象。主要包括弥补市场无法主动承担公共性、公益性社会职能；弥补在农业比较效益偏低的情况下，市场机制调节可能引起的农业资源利用不充分，弥补市场调节的盲目性和滞后性。
四是调节功能。所谓农业保护法制化的调节功能就是指通过某些农业保护性措施，实现政府对市场农业的有效引导和调节，使农业的发展既符合国家的方针、政策和国民经济的整体规划、总量要求，又与市场需求及其变化趋势相吻合，克服完全的市场调节可能引起的农产品供求总量失衡和供求结构的矛盾，促进农业的稳定、持续发展。
三、实现农业保护法制化的基本思路
从当前来看，要实现我国农业保护的法制化，应着重抓好以下几方面的工作：
1.建立健全农业保护法律体系。
完善的法制，既是市场经济健康发展的保护，也是调节市场经济运动的重要手段，农业法律体系是社会主义经济法律体系的一个重要组成部分。只有加强农业立法，建立和完善农业法律体系，才能更好地适应我国农业保护法制化的要求。第一，农业立法的指导思想和基本原则。我国农业立法的指导思想是，按照社会主义市场经济体制的要求，从我国农村的实际出发，以《农业法》和《农业技术推广法》的基本原则和内容为依据，以制定与“农业两法”相配套的法律法规为主线，以保护农业和促进农村经济发展为宗旨，突出重点，全面推进，尽快建立健全农业的法律法规体系。根据这一指导思想，在制定农业法律法规时，要注意遵循加强农业、保护农业的原则，保护农民利益、调动农民积极性的原则，巩固和发展农村改革成果的原则，反映中国国情、农情，同时借鉴国外有益经验的原则。第二，农业立法的基本框架和主要内容。根据社会主义市场经济的发展要求，结合我国农业和农村经济的具体实际，我国当前和今后一段时期农业立法的基本框架、主要应突出关于农业生产经营体制的立法、关于农业生产的立法、关于农产品流通的立法、关于农业投入的立法、关于农业科技与教育的立法和关于农业资源与环境保护的立法。此外，还应加强与农业法律相配套的行政和涉农部门的法律法规建设，以确保农业法律法规的贯彻实施。第三，农业立法的主体和方法。在农业立法中，应坚持以国家立法为主，任何地方性的法律都不得与国家法律相抵触。但是，我国是一个发展中的农业大国，各地的情况千差万别。因此，各地既要维护国家法制的统一和尊严，遵循国家法律法规的原则要求，又要善于从本地的实际出发，制定和颁布一批地方性、针对性、操作性强的地方法律法规。但是，任何一个部门在制定法律法规时，都必须自觉地维护国家的根本利益，如果过分追求部门利益，就会影响国家法律的权威性。因此，对于一些重大的农业法律法规，应由人大和政府的法制机构牵头，组织有关部门共同研究制定。必须确定农业行政主管部门和涉农部门的职责、权限，以减少各部门间摩擦，保护立法项目的顺利完成。在立法时可以先粗后细，先易后难。随着实践的发展再逐步完善，总结提高。要坚持成熟一个制定一个，成熟一条制定一条，把那些经过实践检验成熟的农村基本政策、措施用法律的形式加以规范和巩固，以增加其稳定性和可靠性。
2.保障农业法律法规的贯彻实施。
中国的农业，是一个比较效益低下的弱质产业，中央和地方对它的重视程度是很难取得一致的。在这种情况下，农业的执法难度比较大。因此，加强农业执法工作，是当前我国农业法制建设的一项重要任务。第一，要进一步明确和规范执法的主体。农业行政管理机关是农业执法体系中的主体，许多农业法律法规的贯彻实施都要由农业行政主管部门承担。因此，建立一个高效、权威的农业行政管理机构，明确和规范农业执行的主体，是搞好农业执法的组织保证。第二，要进一步强化农业执法的力度。在农业执法过程中，既要明确农业法律法规的执法机关，又要切实赋予执法机关以必要的执法权力，使其拥有必要的权威。第三，要切实加强农业执法监督。通过监督，不仅要发现问题，而且要及时、严肃地解决问题。对违法或不正当的行政行为，要依法纠正和查处。对执法过程中产生的矛盾，要及时协调解决。对涉及全局或群众切身利益的问题，要积极开展执法检查，督促执法单位履行法定职责。还要研究和解决执法中存在的问题，不断提高农业行政执法水平。
3.切实加强对农业法制建设的领导。
农业法制建设是一项系统工程，既要抓好农业立法工作，又要抓好农业执法工作。在社会主义市场经济条件下，加强农业法制建设，是摆在我国各级政府和农业部门面前的一项艰巨的任务，各级政府必须切实抓好这项重要工作。第一，认真抓好农业普法工作，切实增强农业保护法制化意识。农业法律法规是国家法律体系的重要组织成部分，是国家意志在农业领域的根本体现，任何组织和个人都必须遵守和执行。有法不依，执法不严，违法不究，则破坏了社会利益。因此，必须切实加强农业法制队伍建设，努力提高农业执法工作水平。
建立一支高素质的农业法制工作队伍，是提高农业行政执法水平的组织保证。因此，加强农业法制队伍建设势在必行，刻不容缓。要加强思想道德建设，努力提高农业执法人员的思想政治素质。要加强农业执法机关和执法人员的廉政建设，教育执法人员树立正确的人生观、价值观，模范遵守职业道德，自觉抵制各种不正之风，把反对腐败作为提高执法队伍思想政治素质的一项重要内容。此外，要加强对执法人员的业务培训。为提高农业执法人员的业务创造良好的条件。广大农业执法人员要树立较强的使命感和责任感，认真学习和掌握农业法律知识，不断增强分析和解决实际问题的能力，努力提高自身的业务素质，保障农业法律法规的正确实施。第三，建立健全农业法制建设领导体制，保障农业执法工作落到实处。农业法制建设是整个社会主义法制建设的组成部分，是把我国农业保护落到实处的根本保证。各级政府特别是领导干部一定要从我国经济和社会发展的战略高度出发，建立健全农业法制建设的领导体制，把农业法制工作纳入重要议事日程，采取有效措施，切实加强农业的法制建设。
农用地保护法律法规篇7
关键词: 农村；环境法；政策 内容提要: 我国农业生产的农药化肥污染、畜禽养殖污染、农村生活垃圾污染、废水污染和工业污染等问题越来越严重，农业环境日益恶化，不仅影响到农业经济的可持续发展，而且还严重威胁着城乡居民的身体健康，成农业建设和农村发展中亟待解决的问题。应针对当前农业环境的污染和破坏情况，加强农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强公众环保意识，推进农业建设。 我国正在开展社会主义新农村建设，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村，是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村，也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展，是我国可持续发展的根本保证和优先领域，也是建设社会主义新农村的重要内容。然而，目前农业与农村环境保护现状不容乐观，农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧，农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理，如何搞好农业环境保护工作，如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境，如何提高农民的环境意识，在转变农业增长方式，使农业生态环境由恶性循环走向良性循环，是关系到农业能否持续发展重要问题，是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况，加强我国农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识，推进社会主义新农村建设。 一、农业环境存在的主要问题及其成因 （一）存在的主要问题 农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域，也是当前我国环境保护的薄弱环节，农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康，而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出，存在的问题主要有： 1、土壤污染严重、土地质量退化，制约农业生产发展、给食品安全构成隐患 由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质，以及工厂企业“三废”超标排放，导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染，而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况，土壤质量退化，农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生，农业生产可持续发展受到阻碍。 据统计，我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。1995～1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起，药害面积达200多万亩，经济损失达5亿多元。 工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨（pH＜5.6）从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2，受重酸雨（pH＜4.5）影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响，如森林、草地的衰亡，土壤酸化板结，农作物减产等。 农膜污染的面积也逐年扩大，1995年已达到64913万公顷，农膜年均残留率约20%，平均每公顷达60公斤。 2、农村水源污染问题突出，治理任务十分艰巨 农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重，难以有效控制，造成湖泊等水体的富营养化，使之失去生产和生活的使用价值，水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。 农村化肥使用量逐年增加，全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤（折吨量）提高到43.1斤，比1980年高出348%。而且，目前盲目偏施化学氮肥，氮、磷、钾比例失调的现象比较严重，且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失，加剧了湖泊和海洋的富营养化，成为水体面源污染的主要来源。 我国农村养殖业排污量剧增，目前畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。 湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨，其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。 农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术，且产业化水平不高、出路不畅，造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅 浪费了生物资源和能源，而且严重污染了大气和水体，给居民生活和交通安全带来重大影响。 湖北省每年产生约3000万吨秸秆，进行资源化利用的不到40%，很多都直接焚烧，造成严重的资源浪费和环境污染。 3、生态破坏严重，水土流失量大面广 我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一，水土流失使4 540万hm2耕地受损，占我国耕地总面积的34.3%。水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展，使我国可耕地面积进一步减少，从而危及我国粮食安全。 在南方省区的丘陵与山地（母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主），以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地，呈小面积斑点状分布的型式，当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主，在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀，在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。 4、农村基础设施建设落后，农村生存环境恶化，威胁农民健康 据有关统计表明：我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放；城市工业的转移，导致近郊污染加重；村镇及工业建设无规划或不按规划实施，使得农民生活条件雪上加霜；小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施，严重损害职工身体健康。 据2005年做的典型调查，9省三县74个村105项做了调查，其中40%村庄没有集中供水，60%的村庄没有排水沟渠和污水处理，40%的村庄雨天出行难，晴天是车拉人，雨天是人拉车，90%的村庄没有任何消防设施，90%的垃圾是随处丢放（访谈者认为：“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的）。 5、农村环境污染事故、环境纠纷增多，环境污染引起的矛盾激化 尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多，农民往往难以寻求法律途径，而采取一些极端的做法，成为社会安定的隐患。 而且，有关环境纠纷往往涉及者众多，处理困难，例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染，1700多村民身心健康、财产损害严重，事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决，等等。 （二）造成农业环境问题的原因 农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件，而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素，才是导致农村环境问题的主要原因。 1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏 面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一，其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜，以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用，在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收，减轻了劳动强度，降低了人工费用，因此，使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是，由于低效率的或不合理的使用，对环境造成严重污染。 2、乡镇工业污染不断加剧 乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分，为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力，作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制，致使乡镇企业在大规模发展的同时，不可避免地暴露出一些问题，如生产技术、方式和生产工艺落后，许多采用土法生产，生产能力低下，设备陈旧，乡镇企业经营管理水平低，从业人员素质低，“跑、冒、滴、漏”严重，资源和能源消耗高、浪费大，“三废”污染严重，给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%，已成为农村环境保护的一个突出问题。另外，由于受利益驱动和地方保护主义的影响，国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。 3、农村的贫困伴随着落后的生活方式 不少贫困的农村地区都缺少燃料，由于没柴烧，不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐，在一些地区，森林覆盖率急剧下降，部分地区覆盖率不足5%，甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力，贫困地区人民居住在这一特殊环境中，受环境条件的限制，商品经济难以发展，为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”，对土地实行掠夺式经营，盲目开发利用自然资源。 并且，随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯 的改变，农村生活废物的种类、数量都不断增长，包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质，但是，农村环境基础设施建设普遍滞后，生活废物的收集处理设施远不能满足需要，大部分农村既没有垃圾存放点，也没有处理场所，农村生活废弃物随意排放，最终成了污染源，严重地污染了水源和土地，有些农村“脏、乱、差”现象突出。 4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移 工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村，工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长，工业固体废物每年增长7%，城市生活垃圾每年增长4%；但是固体废物处置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，而固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右，危险废物集中处置设施建设严重滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，2002年工业危险废物处置率仅为24.2%，1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩，加重了耕地矛盾的突出。 在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当，盲目追求经济的发展，重开发利用，轻生态保护，致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立，有的甚至乱采滥挖，采富弃贫，废渣石乱倒乱弃，致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计，全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2 间，平均塌陷率为2000m2。 5、环境保护机制与制度原因 长期以来，我国环境保护工作的重心放在了城市，而极少关注农村，农村环境保护政策法律存在严重问题，使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。 （1）在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济，解决农民温饱奔小康的同时，往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄，受到的宣传教育的机会较少，缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念，同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。 由于贫困和发展落后，使得农村地区对农业的依赖程度较大，贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式，不良的经济和社会基础，加上机构能力比城市地区薄弱，严重制约农村地区的发展，而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略，最终导致严重的环境污染与破坏，又加重了贫困。 （2）落后的农村环境，主要是由于城乡之间环境差距不断加大，这是现实制带来的，我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略，从而使得我国二元社会结构的表现更为突出，其实质在于城乡不平等。在很大程度上，这种特定的二元社会结构的存在和作用，是农村污染问题日益严重的深层原因。 由于长期的城乡分割，使得我国的城市化进程比较缓慢，大量人口被滞留在农村，从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系；在我国二元社会结构下，城乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上，还是从相对意义上，都还处于贫困状态，面临着巨大的生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制；在二元社会结构的作用下，农村的产业结构过于单一，农业是主要产业，相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度；面对差距悬殊的二元社会结构，农村中的精英分子竭尽所能流向城市，从而导致农村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农村面源污染失控的一个重要背景。 （3）农村与乡镇建设缺乏环保意识，规划布局不当、基础设施建设滞后，致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中，土地规划使用中考虑环境保护因素不充分，没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系，形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面，致使对生态环境造成破坏，造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大，农业废弃物随意排放，常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且，农村环境基础设施建设普遍滞后。 （4）农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度，环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源，我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且，农村环境治理的范围广，牵涉的部门多，需要社会各界的配合，而按照现行的分部门监管体系，有关职能部门各自为政，没有形成相互衔接的综合管理系统。同时，农村的环境保障体系仍比较薄弱，环境管理机构及其能力建设不足，环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏，而由于农村地大面广，环境污染与破坏行为发生在广泛地区，发现困难，又不同程度地存在着地方保护主义现象，有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此，农村的环境保护工作实施困难。 （5）农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展，监督机制显得更加重要，它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足，公民参与环境保护缺乏制度性保障。 二、我国农业与农村环境保护法律规定 （一）农业环境保护政策法律体系 农业环境保护政策法律体系，是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括： 1、宪法。我国《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”（第二十六条）；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”（第九条）；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”（第十条）。 2、法律。我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境保护作了基本的规定；《农业法》（2001）对农业资源与农业环境保护作了专章规定；《固体废物污染环境防治法》（2004）、《矿产资源法》（1996）等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。 3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《土地复垦规定》（1988）、《自然保护区条例》（1994）等。 4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》（1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1993年2月25日公布施行）等。 5、部委规章。例如，《畜禽养殖污染防治管理办法》（国家环境保护总局2001）等。 6、地方政府规章。例如，《湖北省农产品基地环境管理办法》（湖北省政府人民政府令第180号，1999年9月1日施行）等。 7、其他政策法律规范性文件。例如，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施；《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）等。 （二）农业环境保护政策法律的主要内容 1、保护农业生态环境的规定 《农业法》（2001）规定，发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划，组织农业生态环境治理。 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护，规定开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）规定，以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治 理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整；合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用，积极发展农村沼气，妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题，创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。 按照党中央、国务院的总体要求，国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间，基本解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境，为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。 2、防治农业环境污染的规定 《环境保护法》（1979）各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。 《农业法》（2001）规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。 《水污染防治法》（1996）规定，向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品（第三十七条）。使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，必须加强管理，防止造成水污染（第三十八条）。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染（第三十九条）。 《固体废物污染环境防治法》（2004）将农村固体废物防治纳入法律规制范围，关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定，使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2011年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求，规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便；首次将农村生活垃圾纳入管理范围，强化了农村固体废物污染防治的规定，规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”（第四十九条）。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围，避免出现法律调整空白；又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件，通过授权立法方式交由各地自行规定。 3、土地利用规划和耕地保护的规定 《土地管理法》（2004修正）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度，要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划（第十七条）。土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡（第十九条）。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护，《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。 三、保护和改善农业环境的政策法律思考 近年来，我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。胡锦涛总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示；曾培炎副总理2005年4月提出，要统筹城乡环保工作，积极推进农村环境污染防治，实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度，今后在农村环境保护方面将有几项重大举措：第一，启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间，使农村现在的水源 地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二，在原有工作的基础上，继续加大生态示范区建设的力度，大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作，从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三，结合我国当前“菜篮子”基地的建设，加大对“菜篮子”基地建设的环境管理，在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四，加强有关法制法规的建设，特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况，今年要在立法方面加强工作。 旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。 为了促进城乡环境的协调发展，应根据农业和农村的特点，加强农村环境保护的政策法律，采取有效措施保护农村环境，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会可持续发展。 （一）提高认识，依法加强领导和监督管理，制定和落实计划 各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识，加强领导，协调配合，将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划，解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境。 各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定，把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划，采取有利于农业环境保护的政策和措施，建立环境保护责任制度，落实环境保护资金，采取有效措施，防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。 各级环境保护和农业管理部门，应发挥监督管理作用，将农业生产污染防治纳入管理工作的内容，指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。 走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统，按照建设社会主义新农村的标准，加大财政投入力度，有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等，使农村人居环境得到明显改善。 建立健全各级政府政绩考核制度，将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。 （二）积极发展节水农业与生态农业，走生态农业发展之路 循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展，对推进农村环境保护，实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染；二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条，走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路，从根本上降低经济活动对环境的破坏，保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业；推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式，促进粪便还田；大力发展农村户用沼气，推行“猪—沼—果（草、渔）”等立体生态种养模式，实现废物综合利用和零排放。 目前，在农村污染中，畜禽养殖产生的污染较为严重，可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此，各地都在积极寻求对策，在国内也已有不少“变废为宝”的办法，如用畜禽的粪便生产沼气，制成有机肥，提高林地单位面积综合效益，发展循环经济，促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。 （三）完善农业环境保护法规和规章，严格执行农村环境污染防治法律制度 在新的历史条件下，我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题，应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上，吸收和借鉴了国外成功经验，结合农村环境保护与管理管理的实际需要，对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订，制定土壤污染防治的专门法律。同时，针对农村环境保护的发展，组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范，控制农业面源污染，制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。 地方各级环保部门要严格执法，依法行政，环境法律法规规定的各项管理制度和措施，特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁 限制度等，有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为，依法严肃查处；对构成犯罪的，及时移送司法机关，依法追究刑事责任。 （四）抓住重点，大力推进土壤污染防治的环境管理 以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作，严格执行相关环境：(1) 申报登记，明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作，摸清农村土壤污染物的产生来源情况，提出相应的管理措施，并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2) 规范颁证，严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位，必须依法取得经营许可；对违法经营者，要依法严肃查处。(3) 制定预案，防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地县级以上地方环保部门备案；发生事故或者其他突发性事件的，应当立即采取有效的防范措施，环保部门应当及时报告人民政府，由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4) 严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染；对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。 （五）建设机构和队伍，提高监督管理能力，依法保障农民的合法权益 环保部门根据本地区农村环境管理的实际需要，加快推进农村环境保护与管理管理机构的建设，建立较为完善的农村环境监督管理网络，同时培养高水平、高素质的环境管理人员，加快农村环境管理专业队伍的建设，提高农村环境监管能力。 （六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力 结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村
农用地保护法律法规篇8
【关键词】村民自治组织;农村环境;环境保护
【正文】
中国是一个农业大国,农民人口占全国总人口的63%以上,即2/3以上的社会成员是农民。在GDP高奏凯歌的今天,环境污染已经伴随着经济发展成为一种普遍现象。农村环境形势更加严峻,已经威胁到农民的日常生活。农村生产环境污染、农村生活污染、城市和工业污染向农村转移、农村生态破坏已经成为当前农村环境的突出问题。点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,农村环境保护工作基础薄弱等,构成了农村环境恶化的主要特点。[1]
一、农民参与农村环保的困境
农民是农村环境建设的主力军。农民的参与是环境权、市场经济和村民自治背景的必然反映。通过农民参与农村环境建设,能够实现环境正义和环境效益的双赢。然而现实中农民参与农村环境保护却面临诸多困境,主要表现在:
第一,农民环境意识的薄弱和生活水平的制约。由于受现实条件的制约,农民的受教育程度不高,进而导致农民环境意识整体不高,对环境状况的理解有一定的差别。农民急于通过发展经济摆脱贫困因而现实中很难在发展经济和保护环境之间做出理性选择。在农民的物质生活还未丰富的情况下,让其为保护环境而以维持贫困的现状为代价,这显然不太现实。
第二,农民在环境保护中的双重弱势群体地位。目前没有机构对农村环境状况有全面的了解和掌握。因而农民所能掌握的环境信息十分有限,导致农民在与排污者协商、谈判和抗争中处于劣势地位;另一方面在城市化过程中,城市工业污染的转移严重侵犯了农民的环境权益。农民在社会资源分配中处于极其不利的地位,且法律对其资源权益的保护不利。
第三,农民环境维权能力的薄弱与环境污染案件的复杂性和高成本的矛盾。[2]社会转型使得大量青壮年农民入城务工,留守农村的大多是老弱群体,进而造成农村环境维权能力和改善能力都相应下降。环境维权由于其本身证据难以收集,因果关系证明困难,使得农民无法应对高成本和复杂性的环境污染案件。
第四,农村基层环境管理机构匮乏使得农民参与环境管理缺乏必要的指导。[3]目前我国乡村环境管理队伍很薄弱,农村环境规划、宣传、保护、治理无从说起,致使农民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导,很多农村环境污染事故无人管,环保咨询无处问。
二、村民自治组织是管理农村环境事务的最佳选择
农民参与农村环境保护的种种困境表明,农民在环境参与过程中存在对组织的严重依赖,客观上需要存在一个贴近农民,能够代表农民利益,能够带领农民进行环境保护的农村基层环境管理组织。村民自治组织在管理农村环境事务中的优势主要体现在以下几个方面:首先,村民委员会组织法第五条规定:村民委员会依照法律规定有教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境的权力。这为村民自治组织管理农村环境事务提供了法律依据。其次,目前根据我国具体国情,政府在近期内不可能建立更多的农村环境保护机构,因此更好的发挥村民自治组织的作用更具有现实意义。村民自治组织贴近现实,对问题的解决切合实际。村民自治组织能够根据本村实际情况制定保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度,针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案。再次, 在中国农村公德意识薄弱,长期的小农生活方式,造成对公共环境的漠视,造成农民的目光短浅和对公共资源的掠夺式开发。生活方式的落后、个人素质的低下、人性的冷漠化、对公共空间意识的丧失,是造成“环境陷落”的根本原因。从这个意义上讲,环境保护管理的根本,在于生活方式从“小我”向“公德”的转变,在于个人环境伦理的建立,在于整个社会形成爱护环境公德。人的生活方式的进步除了需要经济发展和基础环境的改善,需要发挥村民自治组织的社会控制力来为建设现代生活方式培养环境公德。最后,村民自治组织可以综合调动各种社会资源投入环保治理,将村内所有单位和个人共同构建于环保建设整体网络,使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下。[4]村民自治组织的管理比起大型的科层体系更加具有灵活性和创造性。
农村环境保护领域是一个公共性领域,农村环境保护领域的公共性决定了农村环境保护法律制度运行机制应然层面上的多元性,无论是政府还是企业还是社会公民都应该有相等的表达机会,并可以参与到公共管理中来。而且,基于农村环境问题很多地方法律保护乏力,引入村民自治组织参与环境管理,更有利于弥补法律普遍适用性之于农村城镇化环境问题特殊性的落差与不足。
三、村民自治组织的环境管理权
村民自治组织是发挥农民的力量保护和治理农村生态环境的重要力量,但现行法律并没有规定它这方面的权利。因此笔者认为村民自治法、环境保护法等相关法律应当增加这方面的规定。村民自治组织环境管理权的具体内容应当包括以下内容:
1、环境管理章程制定权;指村民自治组织可以对国家和地方性环保法在本村的具体实施制定相关自治章程、村规民约,还可以根据环境保护法的授权,享有以自治章程的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人的环保行为准则的权力。但是该权力的行使不得违背宪法、法律、法规和国家政策的有关规定,不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。
2、环境事务处理权;指根据本村的环境规章规定,具体地为在本村地域范围内的相对人设立、变更和取消权利义务的权力。如对来本村建立工厂的企业进行环保管理,订立合同确定企业与本村的环保权利义务,与对本村环境有侵害的主体订立环保协议,对违反环保法律法规和本村环境管理规章的行为提出批评和改正意见等。
3、环境处罚权;指村民自治组织对在本村范围内违反国家和地方性环境管理法律、法规并且法律规定由村民组织进行处罚的、违反村环境管理规章的行为人实行制裁,对拒不履行环境保护义务的行为人以经济强制执行的权力。如果涉及到人身制裁的,只能申请有关机关处理。
4、调解和监督权;监督国家及地方性环保法律法规在本村的执行情况,对拒不执行国家环境保护法规或村环境管理规章的人进行批评教育,给本村或村民造成损失的,村民自治组织可以出面要求其停止违法行为,追究其经济责任,必要时可以向县级以上环境保护机构或者有关司法机关提出控告。村民自治组织可以调解本村村民之间的环境纠纷,责令侵害环境的人停止侵害,要求其赔偿损失。
5、起诉和应诉权;对侵害本村环境权利并拒不改正的,或者需要赔偿损失的,村民自治组织可以以自己的名义提起民事诉讼。对本村村民或者在本村地域内建立企业、承包土地、工程的行为人,因认为本村的某一具体环境管理规章有不符合国家和地方性法律法规或者环境保护执法行为明显违法的,可以以村民自治组织为被告提起诉讼,村民自治组织可以以自己的名义参加诉讼。
6、环境协调权;农民的土地不是孤立的,村与村或者村与企业、城市相连接,村民自治组织有权协调本村与这些环境主体之间的关系,分清各自的权利和义务,共同治理和保护好农村和城市生态环境。
7、批评教育权;村民自治组织有权教育村民遵守环境保护法律法规,自觉保护生态环境,对于有侵害环境行为的村民进行批评教育。关于这一点,现有的《村民委员会组织法》上也有相应规定。该法第五条规定,作为村民自治组织机构的村民委员会应当“教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”。
需要注意的是,如果法律赋予村民自治组织农村环境管理机构的法律地位,在其组织内部就应当设立专门的环境管理机构,规定制定村级环境保护章程的法定程序,非依该程序制定的规章不得产生法律效力,更没有强制执行力。农民作为环境权的享有者,具有“自始至终参与”环境管理决策过程的权利。另外,村民自治组织的环境管理权来自于土地所有者的权利、公民的环境权利和国家机关的授权,故其性质是私权利与公权力的结合体,是农村的基础性权力。按照现代民主与法治的要求,国家对村民自治组织的环境管理权力一般不能强制干预,但可以指导和监督。
四、村民自治组织管理农村环境事务面临的困难及其解决对策
(一)村民自治组织管理环境事务面临的困境
村民自治组织管理农村环境事务所面临的困境主要表现在以下几个方面:
1、村民自治组织管理农村环境事务时缺乏相应的权力。目前的环境立法主要是城市环境立法,以城市为中心,部分制度和法规对农村环境问题的针对性不强。现行有关环境与资源保护的法律法规规章和地方性规章,都没有从专门的视角,对农村环境保护问题予以特别的对待,无法体现农村环境保护特点的现实需要,使得现行法律法规规章和地方性规章对于农村环境保护的可操作性不强。村民自治组织行使环境管理权缺乏法律的明确肯定。
2、村民自治组织代表村民提起诉讼的资格在法庭上常常受到质疑。由于我国未建立起公益诉讼制度,在村民自治组织代表提起诉讼的案件中,法院常常会根据《民事诉讼法》第108条的规定,以原告与案件没有直接的利害关系为由,拒绝村民自治组织代表村民提起民事诉讼。
3、村民自治组织行使管理环境的权利缺乏资金支持。我国的财税体制采用分税制,也就是说我国农村政府财权与事权是分离的。由于政府层级较多,在中央与地方财权的划分过程中,中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明,特别是在农村公共服务方面,本该由上级政府投资的公共服务,却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供,甚至村民自治委员会还承担了较多的政务,供给主体错位现象严重。这样,形成了财权层层上收,而事权层层下放,乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面。[5]巧妇难为无米之炊,村民自治组织资金的缺乏导致其不能发挥它在农村环境保护方面的作用。