对农用土地流失的分析

[摘 要]“土地”是人类赖以生存和发展的物质基础和最基本的资源。但由于多种人为的因素，导致我国土地流失现象严重。本文旨在通过分析农用土地资源利用的现状，引起农用土地流失的因素及其造成的后果，最终形成笔者对农用土地资源流失的观点和意见。

[关键词]农用土地；流失；政府；财政；“三农”问题

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）16-0131-02

1 土地概况

“土地”是人类赖以生存和发展的物质基础和最基本的资源。当今人类社会面临的人口、资源、环境等重大问题无不与土地有关。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

近年来，通过国家宏观调控，采取一系列有效措施，如取消农业税，在一定程度上减少耕地流失，切实保障民生用地，维护土地权益，使土地管理和调控取得新成效（见下图）。

2008―2012年土地整治新增农用地和耕地情况（单位：万公顷）

在看到成就的同时，也不能忽视存在问题的严峻性。国民经济与农村发展的关联度显著增强，农业资源要素流失加快，建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重而道远。在以土地要素为基本收入来源的广大乡村地区，由于各种原因而导致的土地尤其是农用土地的大面积流失，正威胁着人们的生产生活，进而带来诸多社会生态问题。

2 农用土地流失的原因

农用土地资源的流失是由多种因素共同作用的结果。由于气候变化、地质灾害等造成农用土地流失面积不断增加，而人类的行为才是造成土地流失的主要原因。

2.1 从个人方面分析

通货膨胀在一定程度上影响农业生产投入品价格，（见下表）加之国际农产品冲击及其他相关农产品的价格变动，使农业生产成本显著增加，导致消费者生活成本剧增，如2008―2012年我国农村居民家庭恩格尔系数分别为43.7%，41.0%，41.1%，40.4%，40.8%，虽然总体上呈下降趋势，但仍然高于40%，且不稳定。在这种情况下，随着医疗保障等一系列保障措施及土地流转政策的贯彻实施，大量农村剩余劳动力进城务工，大片土地以低价或无偿转包甚至撂荒，由于个人处理不善造成农业土地大面积流失。

自古以来，国人就有置业的偏好。现如今，虽然社会保障机制有了很好的改善，但并不足以让老百姓产生绝对的安全感，在乡村地区置房养老更是普遍。因此，人们对于房产更看中的是占有，而不是使用。在住房问题上，我国农村长期以来实行宅基地制度，人们多凭自己爱好或与乡邻比拼恣意占用土地建房，宅基地得不到有效利用，还占用大量农用土地。

较低的教育水平也使个人对土地产生巨大影响。一方面，由于文化素质较低，广大的农民并未从现行法律观念上认识到自身对农村集体土地所拥有的所有权，而认为村委会或者乡（镇）政府拥有土地，“因而便出现了农村集体土地所有权主体虚拟的现象”，这样，就导致部分村干部可随意处分土地，地方政府大量征地，将农用土地转为他用，农用土地大为减少。另一方面，片面追求经济效益，过度使用化肥农药等不合理利用土地的行为，致使土质遭破坏，盐碱化等问题更加突出，粗犷的耕作方式使人们常采取伐木开荒或填水造地的方式来增加产量，破坏植被，石漠化、荒漠化及水土流失等问题接踵而至，加剧土地恶化。

2.2 从国家机关方面分析

农业税取消后，地方政府资金供给严重不足，在固定收入锐减的情况下，地方财政对上级政府的转移支付依赖程度较大，为完成GDP指标不得不用包括出卖土地的方式来扩大财政收入，飞速地吞噬农民集体土地。此外，要素资源在各部门之间的分配不均衡导致的道德风险的发生，如非法采矿大肆盛行，小煤窑“遍地开花”，不仅占用了大片农用土地，还使国有资产蒙受巨大损失，使农用土地遭到严重破坏。

3 农用土地流失带来的影响

对农用土地的处理，虽然使部分贫困落后地区在一定程度上得到开发，但农用土地流失所带来的负面影响却难以估量。

农用土地流失首先表现为可用农用土地减少，这样不仅加剧国有资源紧缺形势，无法给城镇化提供土地支撑，还破坏原有生产结构，造成农业生产能力降低。因此，农业问题不仅是自然科学，不只是经济问题，更是关系国计民生的社会学问题。如此一来，农用土地的流失也就威胁到社会生产发展的基础。

城市化、工业化，把大批高校、科技园区及工厂等集中迁到集体农用土地上，带来城市人口增加，城市化畸形发展。由于缺乏必备的生存技能，大量失地农民生存状况急剧恶化，随之而来的是上访诉讼案件激增。据统计，在众多的农民上访案件中，近1/3案件是由土地征收征用引发的。农用土地的流失无疑增加了社会不稳定的因素，社会秩序得不到正常的维持。同时这一进程也打破原有行政管理体制，政府机构变得庞杂，行政人员增加，行政管理难度加大，公共开支随之增加，而在林立的高楼里居住的多为老人和孩子，“空巢”现象随处可见，缺乏有效规划，甚至出现了无人区或“鬼城”。这种土地利用结构不合理、土地利用效率较低下的状况，不仅造成土地资源的闲置和人力物力的浪费，还阻碍着城市化和社会的健康发展。

4 对改善农用土地流失现状的建议

综上，改善土地流失状况，最重要的是解决地方财政难题，处理好“三农”问题。

乡镇财政是我国整个财政体系中最基础的一级，直接面对着农村公共产品的消费者，是推动农村公共财政体系建设，落实支农惠农和改善民生政策的直接组织者和实施者。因此，它在乡村生产分配过程中担任重要角色。要改善农用土地流失，就必须改变地方财权、事权分配格局，在保障地方政府服务质量前提下，增加乡镇财政收入，妥善安排预算决算。一方面，因地制宜地发展乡镇企业，建立多渠道发展方式，培植财源，扩大税源，增加地方财政收入，同时下放财权，增加地方税收分享税额，平衡中央地方收入差距；另一方面，乡镇政府要把“量入为出”和“量出为入”的原则结合起来，合理预算，有效利用，杜绝“三公”消费，真正做到规范地方融资平台，避免因财政问题造成农用土地流失。

解决地方财政需要建立良好的环境氛围，建立健全规范的法律法规。对征用农用土地和转让土地行为进行政府管制定价和补贴，禁止滥用土地建设违章建筑，严厉打击投机行为，规范土地利用结构。贯彻“费改税”的政策，逐步减少体制外收入，对房产税、耕地占用税、资源税及土地增值税等税种严格把关，完善税收管理体系。建立良好的社会发展环境，以可持续发展的方式解决乡镇财政困难，减少圈地占地行为，使土地的利用纳入国家的有效管理体系。

保护农用土地，“三农”至关重要。“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。从“支农”到“支农惠农”到“强农惠农”再到如今的“强农惠农富农”，国家一直把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，然而问题依然存在。

解决“三农”问题，就要提升农村的生产能力，面对日益减少的农用土地，规定永久基本农田严格闲置土地利用是必要的，18亿亩的红线才会有保障。提高教育程度，普及农民集体土地意识，明晰农用土地产权，加大科技投入力度，针对不同区域借鉴美国农业生产模式或日本小型机械化生产，转变粗放发展方式，保证农村经济的发展。

较低的农业产出导致农民生活水平较低，难免弃田谋生。近年来，城乡居民生活差距拉大，社会保障差异是一个重要原因，例如最低生活保障经过层层拨付并未真正用于贫困村民，必须完善村民的养老保险、医疗保险、农村救济等社会保障制度，提高转移支付的透明度，建立村民监督及各级部门相互监督的机制，逐步实现“老有所养，病有所医”的社会目标，使农民能安居乐业。

俗话说“磨刀不误砍柴工”，做好乡村生产建设规划对保护农用土地也不可或缺。对农村要合理规划布局，严禁占用农地，有效布局产业用地，防治污染，对市场准入机制严格把关，把生态文明建设放在突出地位，完善基础设施建设，以最少的土地获取最大的效益，有序利用农用土地，实现“乡风文明”、“村容整洁”、“管理民主”的同时保护现有农用土地，释放禁用滥用土地。

处理好“三农”问题对保护农用土地具有重大作用，对推进社会主义新农村建设和小康建设，促进经济社会协调发展以及构建社会主义和谐社会，具有重大而又深远的意义。

“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”，不仅是政府政策的转变，它需要从人人做起去努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

参考文献：

[1]中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译.马克思恩格斯选集.2卷.[M].北京：人民出版社，1972.

[2]高元禄.中国农村土地产权问题研究[M].北京：经济科学出版社，2009.

[3]叶剑平，张有会.一样的土地不一样的生活[M].北京：中国人民大学出版社，2010.