新一轮农村土地制度变革范文

新一轮农村土地制度变革篇1

（一）农村改革要重视公平和效率问题

1．农村改革要均衡公平和效率。“公平”和“效率”的观念是长期制约改革变迁的重要因素，尤其是土地制度的变迁。效率是经济层面，而公平是利益层面问题。在湄潭的第一轮改革中，稳定长期的土地制度是以土地生产效率为主，但是当过渡到第二、第三轮改革时，公平、利益的分配占据主要地位。因此，在不同阶段、不同发展时期，因地制宜地权衡公平和效率孰重孰轻，才能求得发展或变革。而后的农村改革则更应该权衡改革各利益全体的关系，以民为本，以期实现帕累托最优。2．农村改革要兼顾公平和效率。一方面，改革要体现效率。湄潭每轮的土地制度调整和创新，其根本目的在于探索一个能有效配置土地及其他资源的制度，以提高土地的使用效率和经济价值。每次土地制度的改革，都建立在降低交易费用、节约交易成本的制度机制上，从而使农业生产要素以合理的比例相结合，不断提高规模效益。另一方面，农村改革要力求公平。中国古有之“不患寡而患不均”的观念，合理权衡由于土地而衍生出来的权利束的利益分配，才能促进农村改革的有序进行。

（二）改革要在尊重农民的实践和选择权上进行

变革是需要推力的，农民的意愿是最直接有效的推力。无论是古代“意民之情，其所欲者田宅也”还是近代“耕者有田”的思想和主张，都直接促成了我国的成功，湄潭每次也都是在民愿的基础上推行的。如湄潭在进行税费改革时，逐家逐户地征求意见，并及时对税改后的效果逐家咨询，直到多数家庭满意为止。此外，农民是土地的最直接耕种者和收益者，尊重农民的尝试——对农地权利的尝试、对土地增值收益的尝试、对农民分享土地资本化收益的尝试，并赋予其尝试权，尊重农民的创造和意见，从土地本身的实践启动改革之路。

（三）农村改革要具有持续性

25年的农村改革是湄潭的骄傲，1987年的首批试验点，有的已经裹足不前，有的已经转换发展方向，而湄潭一直持续连贯地以农村改革为主，推进城乡统筹。这需要多届执政领导统一思想，一直秉承“以民为本”的理念才能取得成功。正如宋洪远所说：“湄潭方案具有连续性和连贯性，包括项目的设置和试验主题的确定，这个就很好。我觉得连续性方面，湄潭就是经验，将来我们在全国要讲要学这东西。”

二、农村改革的思考

（一）农村改革的重点依然在土地制度，土地制度改革方向应该以“明晰产权，放活使用权，逐步市场配置”为主

从湄潭25年的新农村改革经验来看，中国后续的改革主线依然是土地制度。从第一轮的农地承包使用权完善到第三轮的宅基地置换都清晰地表明，不同类型的土地都应该深化推进改革，其改革的主要方向应该是“明晰产权，放活权利，逐步市场配置”。1．家庭承包土地。理论界有两派观点：一是主张私有，即所有权和使用权皆赋予农民；二是主张公有，集体所有但必须放活使用权。在目前看来，中国的家庭承包土地比较稳妥的做法依然是集体所有，但要做到农民永佃，完备财产权；明晰产权，继续做好农地承包权的确权、登记和颁证工作；放活权利及土地的使用权包括农民有自种权利，有土地使用权入股和转让权利。农地市场化的配置是土地资产显现、优化配置的必然，是农民财产权实现的最佳途径。建立土地使用权市场化的流动制度，一是要建立大型的农地交易中心，保障充分的交易星系；二是要规范交易，提供多种交易方式的样本，形成标准化交易；三是要以备案的方式形成交易结果的有效性，并实施监督。在农地流转时，尽量向湄潭特色产业流转，向能形成规模经营的产业流转。2．农民宅基地。明晰产权应该尊重历史、关顾现实，以登记发证的方式确定农民宅基地的产权归属，根据修建的时间来界定农民对宅基地是所有权还是使用权。放活权利、市场配置在农民宅基地的表现：一是赋予农村宅基地与市民住房相同的权益，允许农村宅基地的自由流转与抵押；二是逐渐将农民宅基地的获取从无偿转变为有偿。另外，要因地制宜地开展“空心村”、“闲置宅基地”、“一户多宅”的工作，制定适宜的激励措施，鼓励农民腾退多余的宅基地，结合新农村村庄整治修建占地面积少、使用空间大、富有文化气息的黔北民居。对整理节约的土地，首先用于复垦，增加新的耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，结合村庄发展最优配置。3．农村建设用地。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益。”此项决定告诉我们：第一，同地、同价、同权破解城乡二元结构的突破口在农村建设用地上；第二，农村建设用地要“三同”就必须做一些探索，最终实现农村建设用地的入市。如《湄潭县农村改革实验区农村集体建设用地使用权流转管理实施方案》中规定：“集体建设用地使用权可以公开出让、转让、出租、抵押或作价入股和划拨”；“集体建设用地可用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开出让”，“在符合流转条件的前提下，原土地使用者持经由村集体经济组织三分之二以上户代表同意的集体建设用地使用权流转决议提出申请、审核、拟定方案”。此类探索在广东省、云南省、苏州市等试点也同样进行，应及时总结经验，逐步分阶段稳步推广。

（二）端正认识，充分发挥土地功能

要以土地制度推动农村改革，就要充分认识土地，明晰土地功能，高效发挥土地能效。土地作为一生产要素与资产，毫无疑问具有经济功能，要促进土地要素功能的有效发挥，必须以市场行为规范农地流转，使资源高效集中化经营。同时，通过多轮的土地整理规划，杜绝土地撂荒现象。土地资产功能的发挥，现阶段还在逐步探索，但是末期一定是农村改革的主要方向。一方面，逐步还民于土地财产处置权，将其市场化；另一方面，合理规范农地征用制度。与土地经济功能对应的是土地的社会功能。由于中国特色的户籍制度及滞后的农村社会事业发展，本已承载就业功能、保障生存、稳定心理的社会功能的土地还要承担起市场化、社会化快速推进中的社会保障功能。过多的负担增加了土地的压力，制约了土地主要功能的释放。为此，要端正认识，不应给土地以其不能或不应该承受之功能，不应将土地作为农民的社会保障。因此，要恢复农地的正常功能，当务之急是建立和完善农村社会保障制度，解卸不应有的土地保障功能。

（三）农村改革须跟进相关配套制度

实行城乡统筹发展的湄潭新农村改革，以土地制度改革为主，但同时相关制度也应及时跟进、补充。1．要突破经济、土地上的二元结构就必须进行户籍制度改革。现行仍是城乡分割的户籍制度，农村外出务工仍然是“年轻外出，年老回归”。一方面，农村人口的增速高于流出人口数，土地越发细碎化，对农业规模化经营形成了障碍；另一方面，老年人为主从事农业也导致了新制度的推动困难，土地生产效率、市场化进程缓慢。因此，借鉴湖北、广东、深圳实验区的经验，逐步放宽户籍制度，建立城乡统一的户口登记管理制度，让真正心系土地、擅长土地耕种的人进入农业生产。2．建立健全社会保障制度。要实现真正意义上的城乡一体化、消除二元社会结构，就必须建立健全城乡统一的社会保障制度。农民低效利用土地、荒废土地外出打工，其本质在于社会没有赋予其应有的社会保障，转而依靠土地承担社保功能。若能建立城乡一致的医疗、教育、公共卫生、住房、就业等方面的社会保障，就能释放大量的土地剩余劳动力，促进劳动力要素的自由流通和农业的规模化经营。在现阶段要实现完全意义上的城乡社保一致需花费大量的财政资金，但至少应该做到进城务工的农民享受城市居民同等社保待遇。3．加大基础教育投入，大力发展农村职业教育。高素质农民有利于土地制度的完善，就业空间大，增收渠道广。因此，应加大农村基础教育的财政投入，提高农村人口的整体文化素质。发展职业教育可以培养农民的农业种植技术，非农职业技术培训则可从土地上释放更多的农业人口。

新一轮农村土地制度变革篇2

之所以实施土地制度改革，是因为随着形势发展，现行土地制度与市场经济体制不相适应的问题日益显现。比如，失地农民的利益无法得到保证，激发了一系列社会矛盾。又如，土地承包虽然极大提高了粮食产量，解决了国人的吃饭问题，但分块经营模式难以产生规模效益，农民无法采用现代技术手段和生产方式提高土地收益，由此制约了农业现代化的进程。再如，土地的大规模开发使用虽然极大推动了城镇化进程，却没有带动城乡一体化发展。

破解这些问题，唯有改革一途。此轮改革试点，农地征收、农地入市、宅基地管理三箭齐发，已经显示了改革的宏大架构。其目的在于，让土地收益得到更公平的分配，让土地带动农业现代化和城镇化的协调发展。这是比之前推动农地流转更为复杂、涉及制度层面的变革。

这也就决定了，改革不能蜻蜓点水。全国人大常委会拟授权国务院在试点行政区域内暂时调整法律规定，就是为制度创新打造必要条件。如土地管理法规定：征地补偿不得超过土地前3年平均产值的30倍，而事实上许多征地形成的增值收益远超过这一限定。暂时调整这一规定，有助于为适当提高被征地农民收益探索经验。又如暂时调整城市房地产管理法“集体建设用地使用权不得出让”的规定，有助于探索农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的路径。

在试点区域暂时调整相关法律的实施，充分表明了改革力度之大和期望之深。但这并不意味着只要创新不要稳妥。确保土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，是已经设立的前提。而在形成可复制的改革经验，对改革风险与成本作出评估之前，法律体系不容轻动。因此，除了试点区域，其他地区不可盲目越界，导致改革遭受干扰。

新一轮农村土地制度变革篇3

“一户一块田”，农民尝甜头

一户一块田，简单来说，就是在农民自愿的基础上，把农民手中零散的土地都拿出来，通过丈量和整合，进行重新分配，每户村民都得到一整块大田，从一定意义上讲，是一种土地互换。据殷尚村党支部书记王千介绍，这个灵感，源于新一轮土地确权。过去，村里的土地从家庭联产承包到二轮承包，都是按照国家规定把土地划分成一二三等，按一定比例折合成总面积，平均分给每家每户。“这就导致了每家每户都有好多小块土地，我们俗称‘巴掌田’，而且因为一二三等土地处在村里的不同区域，所以每家每户的田地也都分布在村里各处。”王千说。

殷尚村村主任魏伟说：“‘巴掌田’给土地确权工作带来了极大的困难。当时我们就想，能不能把每家每户的田整合在一起，把小田整合成大田进行确权。”

没想到，这个看似天马行空的想法，真的被村民接受了。邵志敏是殷尚村东邵组的村民，也是老村干部，是“一户一块田”最早的发起人之一。“当时我们就是拉呱说到这个事，大家都觉得挺好，于是我们就干了。”邵志敏说。

自2014年3月至今，“一户一块田”在殷尚村已经实施两年多了，好处远远超过了当初大家所想。

“耕种收割的时候最头疼，村里很多人都要雇专门的农机手，但是农机手只能在一个区域工作完成后才能去下一个区域，你的地块分散，就只能等着，耕种收割加起来得半个月。”村民邵志高说，“现在每家每户的地都集中在一起，农机手几个小时就能完成。”

“一户一块田”提高了耕种收割的效率，也大大降低了农民的生产成本。“村里有个农机手，给别的村民小组干活50块钱一亩，一次我去找他帮忙，他说工期满了，直接拒绝了我。”殷尚村村民方振星笑着说，“我告诉他，我就一块地，20亩。他马上就改口说‘你别找别人了，我去加油，马上去’。”最后，这桩买卖以每亩35元成交。

“以前每亩成本要200元到300元，现在每亩成本能减少60元到80元。”邵志敏说。往年农机手要价高还不愿意干的情况一去不复返。

“一户一块田”更带来了粮食增产。“以前‘巴掌田’不一定是四四方方的，农药化肥种子撒不均匀，边上撒不到，中间撒太多，撒不到和撒太多的地方都没产量。”邵志敏说，“现在这些问题都解决了，原来亩产八九百斤的地，现在亩产1100斤还多。”

重新整合土地，水利设施也得到了进一步完善。

“以前一下雨，田边的小水沟就满了，要排涝就要扒田，可是谁都不愿意扒自己的田，每年自家田里都有两三垄庄稼要被淹死。”徐圩乡宗庙村村民朱永华说，“现在田边的排水沟又大又深，根本不用刻意排水，这么一算，产量自然也增加了。”宗庙村同样实行了“一户一田”改革。

更令人意想不到的是，“一户一块田”改革实施后，村里的土地增加了。

殷尚村东邵组原来430多亩地，现在变成了460多亩，增加了30多亩。“小地块之间的田埂、垄沟得到平整，水渠和小路得到复垦，我们初步测算，有效土地面积增加了5%左右。”宗庙村党支部书记宗殿用说。

老办法搭配新制度，确保改革在“众目睽睽”下推进

“客观上说，经过了这些年的水利设施改造，以前的一二三等地的差别现在已经不大了，有些地块产量确实低的，可以在分配的过程中进行适当补偿。这为‘一户一块田’提供了条件。”魏伟说。

“一户一块田”说起来容易做起来难，让农民把耕种多年的土地交出来重新分配谈何容易。如何让村民接受这种做法并且自愿参与，是首先摆上桌面的难题。

东邵组发起人邵志敏的儿媳最开始就不同意这种做法。原来，她的田都在路边沟边，这些年经过自己开垦，面积更大一些，而且地块都相对较好。

“当时我就对她讲，我们自己家开垦的这些田不是自己的，都是村里的，我们已经占了这么些年便宜了要知足，不能一直这么下去。”邵志敏说，“总之一句话，地多，不是理。”

思想工作做通了，如何保证村民都能遵守约定呢？思来想去，还是老办法最管用：签字、按手印。殷尚村村委会现在还保存着东邵组同意并田的文件，上面有全组23户农民的签字和手印。

至于每户农民具体能分到哪块土地，也依旧是老办法：抓阄抽签。

殷尚村组织农户进行两轮抽签。第一轮抽顺序签，确定农户并田互换抽签顺序。第二轮抽地块签，按照农户第一轮抽到的顺序签确定并田互换顺序。

“这些老办法也许不是最科学的，却是农民最容易接受的。这是对村民的一种约束，同时，也是对我们工作的监督。”魏伟说。

老办法终究只是约束，要想把改革推动下去必须靠制度。徐圩乡逐步摸索建立各方面制度，确保改革对每家每户都公平公正。

殷尚村坚持“五个不变原则”，即现行家庭承包经营制度不变；农村土地集体所有性质不变；原二轮承包村民小组为单位互换范围不变；农村土地确权到户面积和二轮土地承包人口基数不变；土地发展现代农业用途不变。这些原则的制定，打消了很多村民的顾虑。

村民小组里的农民全部同意之后，经过选拔，组成5～7人的工作小组，具体负责制订实施方案，包括规划沟路渠桥如何预留，农田丈量办法，确定具体分配方案、抽签办法和矛盾解决方案等。经农户代表会议表决通过、签字确认之后再具体实行。

“实施过程中最多的反对意见是针对每户分配人口方案，有人觉得自己家人口多，应该多分地。”魏伟说，“我们与国家政策保持一致，按照二轮承包时登记的每户人口数处理，做到‘去人不去地，增人不增地’。”

魏伟说：“丈量土地、确定农户土地分配人口、抽签整个过程，全程透明操作，接受群众监督，每一个步骤的结果都在村里公示，凡是有问题有矛盾的都可以提出来，村里集中研究解决，确保每个农户都能够满意。”

政府引导，示范引路，在农民摸索中完善

“一户一块田”带来增地增产，有利于适度规模经营，带来的结果就是增收。据统计，徐圩乡实行“一户一块田”的地区，户均增收10%左右。“一户一块田”的优点尚不止于此，还有不可估量的社会效益。据有关部门统计，农村90%的纠纷是土地事项。“以前地块小，机械在田里转个弯就到别人地里去了，地块分散，抢夺机械、抢种抢收、错收漏收的情况也常有，年年都有这方面的争执，村委会都焦头烂额。”魏伟感叹道，“一户一块田，清清楚楚，田地邻居减少了，矛盾自然也就少了。”

目前，怀远县有90个村民组完成“一户一块田”试点，面积4.9万亩。其中，徐圩乡有85个村民组、面积4.61万亩，涉及农户3315户；龙亢镇1个村民组、面积423亩；褚集镇4个村民组、面积2477亩。改革范围、涉及农户和土地面积，都将随着制度的完善进一步扩大，部分改革措施也影响到固镇县等周边县市。

为了鼓励“一户一块田”的推广，政府部门实行了适当的奖励办法。

对于村集体经济组织按照规定程序实施“一户一块田”合并土地100亩以上的村，蚌埠市政府给予100元/亩的奖励，同时怀远县政府配套奖励100元/亩，奖金将给予村集体经济组织，主要用于组内公益事业和基础设施建设。

互换并地过程中地块测绘、变更影像信息、数据库调整等所发生的费用，由怀远县财政承担。农户互换并地实现户均“一块田”或“二块田”承包经营，免费变更换发土地承包经营权证，所需费用也由怀远县财政支付。

“一户一块田，具体的改革措施主要靠自身摸索，制度建立需要一个过程，所以，我们要谨慎对待这项工作。”徐圩乡党委书记蔡永坦承，“我们在具体工作中，要求群众必须完全自愿，群众意见1%>99%，只要有一户农民不同意或者不签字，我们就把这个项目缓一缓，不要过分追求速度和规模。总体来说，这项改革还是需要在农民的实践中进一步完善的。”

新一轮农村土地制度变革篇4

佛山市委常委、南海区委书记邓伟根等市、区领导就南海深化农村综合体制改革与国内知名“三农”专家学者温铁军、党国英、刘守英、罗必良进行深入探讨。邓伟根在致辞并就南海农村综合改革发表的演讲中，就南海重启农村综合改革做了说明，并就政经分离后进一步深化改革，加快农村发展，建设幸福南海等一系列难点问题，请与会专家、学者为南海农村综合改革支招。专家们建议，南海要在建立生产要素市场、政经分离、公共服务和社会保障城乡一体化的基础上，在集体土地上建立现代城市、现代产业体系。

1. 自治组织、社会组织、经济组织如何协调各自之间的关系

中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军在论坛作主旨演讲时认为，在整个经济发展过程当中，我们施行的其实是一种相对集中的经济发展模式，对于各地来说其实就是政府的公司化运作。在村一级，这是一个精英集群在掌控着从经济到社会到政治全部的运作过程，他们之间如果完全分开，则在某种程度上会增加运行成本。因此，南海的政经分离还隐含着一个前提，这便是要加强党的领导。

2. 如何引导经济组织按照市场化的规律来运营资产，以提高收益

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英提出，要素市场化而不是产品市场化。他认为，南海的农村改革有几大亮点：一是农村实现了社区化管理，使城市服务延伸到农村，政府财政对农村公共服务承担了更大的责任。二是城乡之间正在实现基本公共服务均等化，特别是城乡社会保障一体化进展迅速，使城乡二元结构的关键环节之一开始被打破。三是建立了集体资产使用权交易平台，有利于克服集体经济固有的“内部人交易”弊端，增进农村社会稳定。四是农村产权明晰迈开了重要一步，股权固化到户，给后续改革留下了空间。接下来怎样改？除了农村集体资产交易平台外，以后要解决的关键是农民股份交易的问题。以后南海要发展市场经济，要解决的不是产品市场化，而是要素市场化的问题，全国都要解决这个问题。几十亿的农村集体资产没有转化成资本，而是变成分红分散到了有股份的村民手中，这样就导致南海的农村经济发展缺乏内生性投资，通常都是依赖外部投资，方式较为粗放，增长较为缓慢。如果创造一个家庭股份交易的平台后，因为产生了有竞争性的购买者，就可能使他们的资产增值，这样可大大促进农村经济的发展。

政经分离后，应该如何提升村官和经济组织负责人的素质？党国英认为，机制倒逼提升组织人员素质。与其给他设定一个自身提升的目标，还不如设定一个机制。机制可以这样设置，比如说管理经济的这部分负责人，如果不努力，利益受到损失，可能就意味着要下台。而政治这一块一定要强调民主制度，在政经分开的基础上，让选举更透明。简单一句话，就是引入适当的制约机制，给村官和经联社负责人压力，让他的利益与政绩结合起来。

3. 如何实现城乡公共服务均等

党国英提出，强调专业化服务，提高公共服务效率。他认为，在南海，农民其实并不是传统意义上的农民，而农村也与城市有着密切关联，异于传统的农村。将农村治理转变成为城市治理，这是“三农”问题的“破冰”之举。把乡村治理转换成城市治理，不仅在发达地方，而且在农村也有，在方向上是一样的，但是在操作方法上可以不一样。简单说几个方向，比如政企分开、政资分开，也可以说公共领域、私人领域。农村公共服务主要负责私人领域，而私人领域也不要你全负责，主要由第三人来负责。为什么要分开，说到底也是一个规律，我们私人不仅要讲专业化服务，在公共领域也是一样，不然就没有效率。

4. 集体成员权获确认才能打好城市化基础

华南农业大学经济管理学院院长、长江学者罗必良认为，南海是一块创新高地。早期农村股份合作制解决了两个核心问题，一是解决了怎样分配，让农民享受发展成果；另外是在一定程度上解决规模发展的生产性问题。现在南海农村发展到了一个新的阶段，南海新一轮的农村综合改革依然以产权为中心，改革目标层次、档次更高，统筹城乡一体化发展，因此确权到户是一个重大改革，是南海变革最核心的因素。确权到个人就会有一个弊端，人口的规模会不断扩大。而确权到户，则人口增加分红就减少，从家庭内部解决了家庭人口规模的变化，有利于城市人口自由流动。以户为单位，产权关系明晰了，集体资产就可以走市场化道路，转型为企业化的股份合作制，集体经济可与其他资本合作，走可持续发展道路，真正实现政企分离。

刘守英认为，“两确权”是南海搞政经分离、股份制改革、城市化最根本的一条。其设计实际上牵扯到三件事，第一，就是现在进行进入城市圈的这些土地，通过调整城市规划，纳入发展空间，这一点南海做到了。第二，在城市化过程中集体土地的确权。只有做好了对现有的集体成员权的确权，才能为未来的城市化打下基础。第三，是对成员权的所有制的确权，就是解决我们集体所有制下，原有的集体的成员，哪些人有权分享我们原来社区土地的收益，将集体的社区成员所有制和未来的以资产为纽带的所有制分开。

5. 如何为发展腾出空间

新一轮农村土地制度变革篇5

[关键词] 城镇化 三农问题 现状 政策走向

[中图分类号] D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）11-0003-01

中国是一个农业人口占多数的一个农业大国，“三农”问题始终是中国社会经济发展的一个重大问题，它关系着几亿中国人民的幸福，关系到全面小康社会的建成，关系到中华民族伟大复兴中国梦的实现。然而，近十几年来城镇化的快速发展，严重的冲击着农村的发展，近几年来春节期间的“回乡体”日记，引发了全民讨论，引发了社会的广泛关注。农村怎么了？农村将何去何从？ 等问题成为拷问政府和社会、市民和农民的时代之问。

1 城镇化加速背景下的农村新隐忧

十一届三中全会以来，我国实行了1978年至2002年以经营方式为核心的改革、2002年至2012年以以财政货币促增收为核心的改革。这两次农村经济改革使我国农村发生了深刻的变革。但农村大发展的同时，我们也感觉到新的隐忧。

1.1 良田荒芜现象更加突出

一方面，由于工业化的快速发展，大量的农村年轻青壮年外出务工，留在广大农村的都是“613860”[所谓“61”是指儿童，“38”是指妇女，“60”指老人]人员，劳动力缺乏，因此但凡偏远一点的耕地就弃耕。另一方面，由于耕地的经营权分散，无法实现规模化、机械化的生产，生产效率低下，加之城镇化的快速推进使得城镇有了更多的就业机会，而且收入水平远高于耕地种植所得，使得农村，甚至城镇周边的农民都弃耕。耕地的弃种必将严重动摇我国的经济根基，损害我国的经济自主能力。

1.2 农村空壳化现象比较严重

空壳化，一方面是指，人员的外流。随着人民生活水平的提高及市场经济的发展，许多经济条件更好的农民在城镇买房，成了城里人，加上青壮年的进城务工，致使广大农村的常驻人口很少，房屋空置。另一方面是指农业实体经济的薄弱。由于原有的土地制度、农民对土地占有带来的心理踏实感的心理、农民对未来土地政策的不确定及农村土地市场的不完善，导致土地经营权分散，流转不顺畅，致使农村的根本―农业实体经济比较薄弱，农业发展水平不高、效率低下。对农民收入而言，农村自身的内生经济贡献有限，而更主要依赖外部的经济发展。

1.3 经济文化资源、环境等破坏日益严重

由于经济的快速发展，市场的不完善，经济社会发展规划落后，在利益的驱动下，农村的森林资源、矿产资源破坏严重、独具特色的农村人文经济资源也日益衰竭，许多人文活动和承载着乡土文化的建筑都慢慢淡出人们的视野。这给农村经济的可持续发展、转型发展造成了巨大的影响，有的可以说是致命的。

良田荒芜现象加重、农村的空壳化、文化资源和环境的破坏等问题的严重性已经日益突出，引起越来越多人的注意。经常听到“农村已成为‘回不区的故乡’”之说； 也听到“农村经济破产了吗？”的发问；也耳闻“农村衰败”之类的叹息。虽然说农村远没有达到破产、衰败的程度，但从另一个角度说明，城镇化背景下的农民问题确实日益突出，必须实现新的改革加以解决。

2 新型城镇化、市场化及产业化为核心的新一轮农村经济改革

2.1 推动新型城镇化建设

长远来讲，进一步城镇化及农村相应的式微，无疑是大势所趋。推进城镇化不仅是解决农业、农村、农民问题的重要途径，也是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进现代化意义深远。正是基于此，2002年以来，新一届党中央和新一届中央政府提出新型城镇化发展战略。2013年的新型城镇化，提出推动有条件的、有特色的古村落的城镇化。而且古村落和村落是中华民族文化多样性的体现，需要得到保护，推进城镇化建设绝不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价。

2.2 推动土地的流转及产业化发展

受劳动力价格的上升，加之农资、化肥价格的上涨，小规模的农业生产利润非常低，甚至是亏本，农户越来越难以支撑，这是大量良田荒芜的原因。所以，发展农业生产就必须要通过土地的流转，走规模化、集约化经营的产业化之路，通过机械化、规模化提高生产的效率。

2.3 推动农村生产要素的市场化

制约当前农业发展的原因除了受土地政策、群众观念的问题之外，还有一个重要问题就是农村土地、劳动力等市场非常不完善。希望把土地流转出去的农民找不到流转的农民企业家，希望获得流转土地的农民企业家也难以找到合适的土地。即便是土地流转成功，由于市场的不完善，企业家和农民的合法权益也难以通过有效的市场机制来维护。当前存在的土地资源流转大部分都是在政府和村级组织的行政强制力的推动下完成的，由于没有充分的市场竞争机制，往往农民的合法权益没有得到有效的保障。另外，由于农业劳动力市场不完善，专业农民如果把土地流转出去，就业存在困难。因此，新一轮的农村经济改革，必须以推动农村土地、劳动力等资源的市场建设，提高农村农业资源的市场化水平。

当前，农村改革又站在一个新起点上。农村改革，再次承载着亿万农民的新期待。我相信，在城镇化、工业化背景下，我们一定能在坚持我国基本的土地政策等农村基本经济政策的基础上，不断完善、不断改革创新，走出了一条具有中国特色的现代化农业发展之路，实现农业农村的大发展，实现农民的稳步增收，实现农村的全面小康。

参考文献

[1]《合作经济与科技》 2010年2月号上（总第386期）

[2]《家新型城镇化规划（2014-2020年）》 2013年3月17日

[3]《真实的中国：中国模式与城市化变革反思》 黄亚生 李华芳主编 2013年9月

新一轮农村土地制度变革篇6

  关键词：农业  制度变迁  路径依赖  特征  创新选择

  所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”路径依赖意味着历史的重要性，人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度中搀杂大量旧的因素，甚至成为旧制度的变种。

  一、农业制度变迁表现出较强的路径依赖表现

  农业制度变迁以地权的多元化、经营范围的缩小和改革统一规制的农村人民公社，实施双层经营为起点，初步摆脱计划经济束缚和人身依附的农民，具有了一定的生产经营权，因此制度变迁爆发出了极大的生产热情和积极性，农业制度绩效相当明显。农业在经过八十年代初期的创新以后，又有不少新制度供给，但是这些新供给制度的路径，受初始制度的影响，带有明显的旧制度痕迹，而且以后的制度供给都是在初始改革这的框架内进行，制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。

  1、农村土地家庭承包经营制仍是以政策规定为主，法律规范为辅，政策的内核又是改革初的包产到户的外延扩大，新供给的制度没有在地权的多元化、长期化，地权长度和强度，地权的性质上取得实质性的进展。我们可以从改革以来国家在政策和法律方面的供给轨迹来说明这个问题。家庭联产承包责任制，最初是由农民响应制度不均衡寻找的获利机会时自发产生的，也是说按照当时的法律和国家政策，这种自发的追求潜在获利机会的行为是非法的，农民的土地使用权缺乏相应专门的法律全面规范和保护，农民使用的土地性质比较模糊。1982年中共十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿的轻意变动，决不能走回路。”从1982年起，农民的承包土地就取得了政策上的认可。1986年颁的《土地管理法》第十二条也只是笼统地规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”从这时起，承包土地又政策认可上升为法律规范，但是由于规定十分笼统，内容也十分模糊。1987年施行的《民法通则》做了同样笼统的规定。虽然法律做了上述两项法律性的规范，但是农户的土地仍然能够被不断调整，农民的收益经常性被乡村两级以各种所谓的政策形式进行“名正言顺”的侵范，那么法律所强调保护的就是土地的承包性质（即契约），而不是农户的土地权利。1993年颁布的《农业法》规定“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，这也是强调的土地承包权性质，而不是扩大承包土地权利。 1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护，......土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这又是一个以部门政策界定承包土地的权利，约束力极低。中共十五大和十五届三中全会再一次规定家庭承包责任的政策不变，又一次通过政策的形式予以确认“土地承包期30年不变，30年以后也没有必要变”。1998年修订的《土地管理法》，依照政策具体明确了“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是，该法只能从行政法的角度对农村土地权利作出简单规范。从上而的分析可以看出，对承包土地规定是以政策为主，而且法律的制定也是以政策为基准。这种政策为主的地权制度规范如果只为解决温饱问题，可能还是比较有效的制度安排，但是目前不仅温饱问题已经初步解决，而且部分农产品还出现了过剩，农业现在面临的问题是农民持续增收的问题，继续沿着这一路径来以政策规范承包土地的性质，而回避土地权利的制度变迁，已经不能满足农业长期发展的需要了，反而在一定的程度上阻碍了农业的发展。

  2、农村地权改革总是摆脱不了集体所有权占主导地位的产权格局。按照市场经济的一般规律，市场越发达、越成熟，土地使用权就越重要，土地所有权就相对弱化。二十多年的农业制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度改革，农民获得了有限的土地使用权，地权的释放和分解，解决了长期困扰我国的粮食供给问题。但是随着市场经济的逐步完善，以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化，表现出较强的路径依赖特征：承包土地契约的刚性依旧：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性。一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面；二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变；三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。可见，农村地权制度经过二十年的改革，农村土地的承包契约关系仍然是一种单边统一规制契约关系。尽管在此期间又出台了不少保护农民权益，约束集体对农民干预的政策，但是由于制度安排的出发点，即以集体所有权为主导的地权结构没有根本性的变动，这些保护性的政策只能是“聋子的耳朵”。

  3、农业经营模式仍然没有走出传统的以农户分散经营为主、集体统一经营为辅的统分结合双层经营范畴。农村家庭分散经营的确在激励农民，稳定农村、解决农民的就业问题和社会保障问题作出过巨大贡献，但是二十年的制度变迁，农户经营规模仍然变化不大。即使现在有许多农民在乡镇企业或者在城市务工经商，但是由于受土地私有化预期和放弃承包权的补偿机制没有建立起来，这部分农民不原放弃现有的承包土地，还有一部分农民希望通过不断调整土地、实现户与户之间的人均土地使用权永久性的平均化，而且由于农村人口的增多，农民所拥有的承包地还面临着进一步细分的趋势。这些不仅是造成农民不愿对土地进行长期投资、造成土地使用权流转市场难以建立，而且也是土地经营规模不断细化的原因，这反过来又在一定程度上固化了小农经营模式。我们也出台过一些促进土地有偿流转的一些政策，如中共十五大就明确提出土地使用权可以有偿流转，而且在《土地管理法》也能找到土地流转的相关法律依据。但是由于我们改革的出发点是以家庭分散经营为主体，稳定家庭承包土地的各种社会功能为这一政策实施的主要目的，因此不管是政策允许或者法律规定，只要改革的出发点不调整，政策实施的目的不转变，各种所谓推动土地有偿流转，适度规模经营的新制度供给就是对分散经营的固化，也就是说供给的新制度不可能跳出原有路径依赖。

  农业经过二十多年的改革发展，打破了传统的“粮猪”产业格局，分散经营出现了许多变化，如产品结构多元化，产业布局专业化，产业分工精细化，产业经营社会化等都不同程度地得到了提高。这就要求多样化的产业适应农户专业经营和分工多样化的要求。而当前的统一经营主体——集体经济，与改革开放初期没有大的变化，产业单一、功能单一、服务单一、体制和机制僵化，根本满足不了农户产业多样化的需求。当然这二十年来，我们也出台了不少促进村集体企业化、社会经营的制度，但是由于这些制度是在保持原有地权制度、原有集体所有权占主导地位和强化乡级政府管理职能的前提下出台的，集体经济经营上的制度变迁也就不可能在向企业化和社会化、法人经营独立化，服务多样化方面有实质性进展，路径依赖既是这一结果的原因，又在一定程度上强化了集体统一经营路径依赖的特征。

  4、农村行政体制改革总是无法舍弃计划经济最大遗产——乡级政府。乡级政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实，另外就是因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，另外便利的交通和通讯，不需要也没有必要进行面对面的管理了，而且基层政府的过多行政干预，扰乱了市场运行秩序，这就需要及时调整和改革农村行政管理体制。但是我们多年的改革并未触及这一计划经济的遗产----乡镇政府，反而随着乡镇吃财政饭人口的膨胀，在一定程度上还强化了这一级机构，特别是当前许多乡镇还建立了所谓的财政，建立财政，一方面是上级政府为了丢包袱，另一方面是为了约束乡镇的开支，其本意是好的，但是当前我们的乡镇财力有限，我国农村共有2.38亿户、9.22亿人，设立近4.5万个乡镇，平均每一个乡镇仅5320户、2万人，特别是中西部大多数乡镇年收入中人有几百万元，年年入不敷出，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。改革二十年对乡级政府的改革不能说不大，从人民公社到乡名称的变革，从催耕催种到投大量的人力物力收费收税，从指令性计划的落实到确保提留的完成。这种在保存现有乡级政权的前提下进行的增量改革，只是计划经济体制下农村行政体制的修缮，不能从根本上解决乡镇行政体制问题，反而强化了的原有体制。

 二、农业制度变迁路径依赖的本质和原因

  农业制度变迁表现出如此强烈的路径依赖特征的本质是农业制度还没完全从市场经济的角度进行设计和安排，政府仍然舍不得放权，过分迷信行政权利，另一方面这也体现了我们对市场经济的认识是一个由浅到深的过程。

  1、对改革的总体目标没有一个清楚的轮廓。农业制度变迁在当时是为了解决温饱问题而设计的，只要制度有助于增加粮食产量，就没有调整制度变迁路径的必要，不管这种制度是基于市场经济还是基于计划经济，正因为在改革以后的很长一段时间内，温饱问题总是没有完全解决好，新的制度供给都是围绕增产来完善和配套，制度供给的基点仍然没有进行充分的调整，也没进行认真的设计和思考，因此一直没有提出较明确和完整的农业制度变迁的目标模式。在解决温饱问题以前可以说制度变迁的目标十分清楚----增产，但是由于没有对农业制度变迁的总体变迁进行设计和思考。因此，在1985年基本上解决温饱问题以后，农业制度变迁方向就比较模糊了，而且由于对土地社会功能----提供“口粮”过分重视，依然是沿袭的增加粮食产量的制度变迁路径，这种重视土地社会功能的制度变迁方向，就与农民新的要求---增加收入产生了比较大的矛盾，特别是在1990年以后，部分农产品还出现了过剩，这时以温饱问题为主要目的，以重视土地社会功能为主的制度变迁路径和既存的制度结构就显示出了相当大的不适应性。

  当然在九十年代对农业制度还是有一个大体的创新方向----社会主义农业市场经济制度，但是具体在农业制度上却没有明确的目的，在没有明确目的的情况下，沿袭原有的制度路径是决策者的最优选择。如土地制度依然是集体为主导，所有权凌架在使用权之上，限制或者不鼓励土地承包权流转，保持分散的小农经营，从人民公社发展而来的乡镇政府依然承袭原有的不适合市场经济的职能。这些问题的产生或者说这些路径依赖之所以会产生，与没有设计出较完善的、明确的制度变迁方向、目标模式有很大的关系。

  2、路径选择的低成本陷阱。因为制度创新总是有风险，可能失败，也可能成功，既使成功，其创新成本也相对较高。而沿着原有路径改革，风险小，成本也较低。对于保守或者厌恶风险的改革决策者就会选择后一种改革路径，但是在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制.这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化.他认为"人们过去的选择决定了他们现在可能的选择".如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进入良性循环,如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑,还有可能被锁定在低效率的状态下.我国农业制度改革也具有路径依赖特征.一是初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走,总比另辟蹊径要方便得多.二是既得利益集团要巩固现有制度,反对或拖延进一步改革,既使新的制度比现有制度更有效率.于是初始改革倾向为后续改革划定范围.这也是我国改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度徘徊，难以攻破核心、难以摆脱计划经济影响的重要原因。

  3、意识形态的刚性滞阻。按照新制度经济学的观点,一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国农业制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，赋与粮食、棉花的政治功能与社会性质远远超过了经济功能，过多的赋与土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济规律，扭曲了土地和粮食棉花经济的内在规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排，如粮食、棉花流通体制，就是为了维护粮食部门、供销、棉麻部门和城市居民的既得利益，而不惜牺牲农民的利益，这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对农业制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对农业制度创新的意识形态刚性。四是政府在维持政权稳定和效率的选择上，政府在追求义理性的同时，也追求“租金”最大化，在政权稳定的前提下，必然追求效率。但是在改革过程中，由于旧势力比较大，即使政府决策者预见了改革发展方向也不可能一蹴而就，有时为了维持政权的稳定，可能还会在牺牲效率的前提下政权和社会稳定。在农业制度变迁表现比较鲜明。因为土地是国有的，集体经营是公有的集中体现，乡镇政权又是宪法规定的“四级政权”中的一个重要组成部分。因此，决策者产权、集体体制、乡镇政权上遇到的阻力和风险特别大。每一届政府都不得不考虑改革风险。这也是多年来农业制度变迁出现路径依赖的重要原因。

  4、渐进改革的固有缺陷：改革难以彻底，核心制度难以突破，或者强制性制度供给长期滞后，制度需求缺口大。一是改革主体来自于基层，变迁力量弱，无法突破核心制度。由于主体所处的地位，对涉及到决策阶层利益的制度和涉及到重大的体制变动，仅仅依靠基层主体，却显得力不从心。因为决策者或既得利益集团，总会利用自己的优势地位和权利，影响和干扰不利于自己的制度创新。二是基层的行为人或者企业作为改革的主体，在基本的制度需求解决后，其动力就会趋减，从改革的主体地位上退下来，从而使创新缺少主体。虽然此时创新主体对制度仍有需求缺口，但是需求的欲望却与制度变迁之初已大相径庭，这种需求动力自然难以撼动决策者坚持的核心制度，制度缺口和制度缺失自然不可避免，这也表明了需求诱致制度无法解决所有的制度供给问题。三是程序为自下而上，无法获得强制性制度安排。由于需求诱致性制度变迁的程序是自下而上的，自下而上的制度变迁方式本来就是存在制度供给滞后问题，特别是必须进行强制性的核心制度供给，自下而上的制度供给程序更加不能满足所有农民对制度的需求。如果需求的制度，在不影响主体制度的前提下可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整。但是这种需求一旦超过了决策者的容忍极限或者损害到主体制度，则不可能成功。而核心制度基本上与决策者紧密相连的，一旦核心制度被取代，就自然要损害到决策者的利益。因此，这种自下而上的制度变迁方式就决定了只能解决部分制度需求。四是边际革命和增量调整的改革策略本身就隐含了核心制度的稳定。需求诱致性制度变迁的策略是在保留核心制度的前提下的增加新的制度，或者对制度进行部分的调整。因此，这种制度变迁方式就隐含了农业对核心制度创新的不可能性。这也就表明核心制度不能仅仅靠需求诱致制度来解决。五是渐进改革的路径决定了制度的供给是一个先一般制度，后核心制度的渐进过程。需求诱致性制度变迁决定了制度安排的渐进性质，而改革的渐进性反过来又决定了制度的变迁是一个渐进的过程，这个渐进的过程必然就会有一部分制度供给滞后，在制度供给上也是先一般制度，后核心制度，而这些滞后的核心制度仅依靠需求诱致性制度变迁不可能从根本上解决制度需求问题。

  5、对前一轮制度变迁的绩效的满足。过去20年农业制度变迁解决了十多亿人口的温饱问题，成效显着，这是不可否认的。但是由于决策者受制度变迁的绩效所误导，一方面认为前一轮制度变迁是正确的，只要沿着前一轮变迁的路径继续往前走，就会不断完善农业制度；另一方面由于前一轮制度变迁是正确的，害怕或者不忍心变革原有的制度安排。这就不可避免的造成了农业制度的路径依赖和制度缺失。

  6、改革成本分摊机制。我国的政府任期制，即“届”的制度也是导致农业制度变迁路径依赖的重要原因。由于我国政府和党的执政都是以届来评价功过，而改革成本和风险又是由主持改革的政府承担，在中国经济转型期，困难多、压力大，因此政府决策者改革目标涵数往往是以政权和社会稳定为第一目标。只要在届内保持了社会稳定就是成绩，当然能够在经济体制上取得更大、更多的突破则更好。但是在后者不确定的情况下，就会倾向于选择前者；当改革目标不清楚，把握不大的情况下，宁可沿着以前的制度变迁路径，也不愿冒风险创新。当然这从领导科学和决策科学来讲，无可厚非，但是这种保守的、谨慎的改革态度可能会失出更多的改革机会，会把更多的改革成本向后累积，而且会在原有的低效制度变迁路径上继续往下滑。

三、跳出路径依赖，全面创新农业经济制度

  如果说前一轮农业制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，也就是说初始的制度决定了前一轮制度创新的路径，从而导致了某些制度严重短缺和制度执行的严重失范。那么即将拉开的新一轮农业制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，另辟蹊径。要把握三个方面：一是新路径的选择必须以市场经济作为大背景（前一轮改革主要是以计划经济为改革的大背景），摆脱原有的路径依赖。二是新路径的选择必须体现制度的经济效率，把经济效率放在重要的位置。三是新路径必须设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，使创新其沿着市场经济所要求的目标前进。调整土地制度变迁策略，根除路径依赖的客观因素：从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变；从增量调整和边际革命转向存量变革；引入外部力量，突破“体制锁定”。

  1、土地制度上要弱化农地所有权，强化承包权。一方面，弱化农地所有权就是要弱化所有权的强势地位，清除所有权主体干预承包权的机会，确保农民的市场主体地位，确保所有权主体不能凭借优势地位干预承包权主体。另一方面，弱化所有权关键就是要减少所有权的经济收益。因为当前农村土地拥有成本太高，既使不生产，只要鉴定承包合同，每年每亩也有200多元的拥有成本，因此，农民不愿拥有土地。既然农民不愿拥有土地，突出土地使用权的条件就不成熟。因此，当前要跳出土地制度安排的原有路径就是要增强土地的吸引力，而增强吸引力又只能弱化所有权，减少土地拥有成本。

  强化承包权，即制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。在家庭承包权成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面，给它一个有利可靠的法律保障。就是把从公有制分离出来的使用权，以法律形式肯定它是一个经济主体，一种物体验，应该按私人财产予以保护。据此，应制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障，使承包权具有“准个人所有制”性质。对于沙漠、盐碱地等不适宜耕种的土地鼓励农民、企业投资开垦，开垦的土地拥有永久的使用权，并允许享受“准个人所有”性质

  2、建立承包土地社会保障的替代机制。当前障碍承包土地向利润最大化方向流动的关键就是土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此，要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能的发挥土地的经济功能。

  3、推动承包土地有序有偿流动，在条件成熟的地区鼓励实行土地适度规模经营。土地流动是土地作为生产要素的一个重要标志，规模经营是社会发展的必然趋势，也是农村现代化的前提条件。但是由于当前各地的生产力发展水平不同，农民对土地的依赖程度不同，对待土地流动政策要有所区别，不能“一刀切”。一是发达地区就业空间大，对土地依赖程度小，这部分地区应在农民自愿的条件下鼓励突破小规模的分散经营的框架，适当规模集中，以提高土地的规模效益 。对于发展相对较落后的地区，原则要稳定土地承包权，以确保土地对农民的社会保障功能和社会就业功能。二是国家应鼓励具有物权性质的土地使用权有偿流动，而不是以前对土地流动的暧昧态度，因为土地流动不会影响农村的稳定，也不会影响农民的就业和社会保障。当然流动主要依靠市场的力量，而不是用行政手段来代替或者取代市场配置。

  4、改革统分结合的双层经营体制，实现统一经营专业化、多元化和社会化。一是塑造多元化的统一经营主体。按照“谁有能力谁统”的原则，统一经营的主体应该多元化。要大力鼓励有统一经营能力的农民在社区内以利润最大化为前提，履行统的功能。鼓励农民从农业生产中分离出来，专门从事机耕、灌溉、种苗、植保等生产环节的服务，也可从事产前的生产资料服务，还可以从事产后的包装、运输、贮藏、保鲜等服务，形成全方位立体化统一经营的服务网络。大力鼓励城市工商企业“下乡”，按市场规律的原则履行统一经营的职能。引导外商投资农业统一经营项目。外资企业可以投资工商业，更有理由投资农业的各项经营项目。改造和裂变现有的集体经济统一经营主体，使其成为多元化统一经营主体的主力军。二是开放曾由集体经济垄断的统一经营业务。乡村社区的所有服务项目都开放，允许不同区域、不同所有制成份的经济主体和个人经营，在经营项目上，集体经济与其他经济主体同为市场主体，有平等的权利和义务。三是为多元化的统一经营提供全方位的再服务。统一经营的宗旨是服务，但其本身发展也有一个被服务的问题。要使多元化的统一经营更好更快更健康地蓬勃发展，必须进行全方位全程的再服务。政府对统一经营再服务的主要职责是搞好服务网络组织建设、协调工作，确保服务网络上下相连，左右贯通，运转协调，功能齐全。四是鼓励多元化统一经营自主发展，提高经营者的社会经济地位。统一经营不能视为“两极分化”的打击对象，要公正、公平的对待统一经营者，对社会经济作出贡献的经营者要给名、给位、给权、给利。五是对多元化的统一经营进行适当的组织和规范。不能因为统一经营是农业发展的增长点和农村经济扩张的“兴奋点”，对存在的问题置若罔闻。也不能借口规范、组织而过分抑制、干预经营主体的生产经营活动。 要坚持一手抓扶持、引导，一手抓规范，促进合法合理经营，健康有序发展。

新一轮农村土地制度变革篇7

全县依法完善土地二轮延包工作会召开后，我们九资河镇党委、政府按照上级部署安排，把完善土地二轮延包工作当作大事、要事、急事、难事来抓，采取坚决过硬措施，以提高思想认识为基础，以规范操作为重要手段，以扎实稳妥推进为落脚点，在全镇范围内掀起了依法完善农村土地二轮延包大行动高潮。由于方法得当，工作细致，整个行动取得了明显的成效。到四月底，全镇35个村全部完成土地承包合同签订工作，签字率达98%以上。整个土地二轮延包正在按既定方案健康有序推进，较好地完成了阶段性工作任务，我们的主要作法是：

一、宣传发动，把政策原原本本交给群众

近两个月时间以来，依法完善农村土地二轮延包工作一直是全镇干部群众谈论的热点话题，通过深入调查，我们发现对待完善土地二轮延包工作不同层次的人持不同心态，干部主要存在“四不”心理，即“不愿搞、怕费力不讨好；不敢搞，怕搞错了牵涉自己头上；不会搞，怕不了解政策搞不好；不真搞，流于形式走过场”。群众主要有三怕：一怕政策宣传变了味，二怕政策执行走了样，三怕政策兑现落了空。针对干部群众存在不同思想认识，镇党委、政府深刻认识到，完善农村土地二轮延包工作搞得好不好，关键在于政策是否得到彻底落实，其前提必须让干部群众了解政策，掌握政策。为此，我们先后几次召开党委会，党政联席会，全体国家干部会。首先在干部身上统一思想，消除杂念，形成共识。3月20日我们又召开全镇依法完善农村土地二轮延包工作动员会。会上，以镇党委、镇政府名义下发了《依法完善农村土地二轮延包工作实施方案》和《工作纪律》两个文件，同时开展全方位、立体宣传，先后发放宣传资料7000多份，刷写宣传标语100多条，办固定宣传栏37块，基本做到村村有专栏、组组垸垸有标语，户户有资料。为使广大基层干部深刻领会精神，吃透政策，我们还举办由全体住点国家干部，涉农部门干部，村支部书记、文书等参加的业务骨干培训班，并将一些重大政策编印成册，分发到人，以利于指导工作。不仅如此，全镇先后组织100多名干部，进村入户，采取召开村组干部、群众代表会和个别座谈等多种形式与群众面对面交流沟通，把政策原原本本地交给群众，使农民正确认识完善二轮延包，真心拥护完善二轮延包，积极参与完善二轮延包，为以后各项工作顺利开展减少了阻力，打下了坚实的群众基础。

二、规范操作，把问题方方面面搞明确。

依法完善土地二轮延包是继农村税费改革之后的又一次革命，涉及面广，工作量大，政策性强，社会密切关注，群众非常关心，这就要求我们必须沉下心来，把工作做细做实做具体。为此，我们在整个完善土地二轮延包过程中，始终不敢有丝毫松懈怠慢心理，一个环节，一个阶段地抓好抓到位，从而有效地推进完善农村土地二轮延包。具体来讲，我们严格把握好“六关”：一是严把程序关。依法完善农村土地二轮延包工作政策性强、程序复杂、工作量大，坚持依法依规按程序办事至关重要，在具体操作过程中，我们始终坚持按方案规定的程序办事，不简化、不蒙编、不走过场、不流于形式。一个阶段完成一项程序，实现一项目标。做到了程序到位，稳步推进。二是严把调查摸底关。摸清情况、掌握实情是完善土地二轮延包的重要环节，也是该项工作能否取得成功的关键所在。为此，我们从国家干部、涉农部门干部中抽调专人组成四个工作专班，深入到村到户，采取查阅资料，实地查看，召开群众代表会等方式，最大限度摸清摸实各村所有的耕地现状；掌握了解全镇土地承包情况。在深入调查摸底过程中，我们对全镇所有的耕地，要求镇村干部不仅停留在原始资料查阅或农户口头询问上，更要深入到田块、到座落，掌握好第一手资料，切实做到“村不漏组、组不漏户、户不漏地”。三是严把登记造册关。在深入调查的基础上，我们把全镇各村所有的耕地按田块登记，分户造册，逐家逐户填写土地承包情况登记表。并组织专人对登记表进行反复审查、认真核对，保证不错登一户，不漏记一田一地，严把登记关。四是严把政策关。在调查摸底和入户登记工作中，我们发现部分农户存在这样哪样的矛盾纠纷，我们一方面对收集到的各类矛盾和土地承包纠纷进行归类分析，查找问题，剖析原因，寻求对策；另一方面以村民小组为单位召开群众会，耐心细致地向群众宣传依法完善农村土地二轮延包有关的法律、法规和政策，使广大农户充分认识到：这次依法完善土地二轮延包是以97年二轮承包为基础的，是对97年二轮承包进行完善补缺，而不是重新发包、重新丈量土地，及时解除农户心中疑团，有效化解矛盾。五是严把方案制订关。制订切实可行的工作方案是依法完善农村土地二轮延包工作中的一道坎。为了将方案尽量制订得完善、准确、合理，我们实行阳光操作，摒弃“剃平头”的简单做法，采取召开村民代表大会的办法讨论决定，本着“大稳定、小调整”和“增人不增地，减人不减地”的原则，对确实需要增减的农户由村干部主持召开村民小组会讨论决定，避免了个人说了算，通过这种形式，尽可能地把方案制订工作做到公开、公正、合理、透明。六是严把合同签订关。为了保证合同有一个较高的签字率，我们一方面组织镇村两级干部深入到广大农户家中，挨家挨户的做细致思想工作，让群众主动签订土地承包合同；另一方面及时向全镇所有外出打工户统一发函，要求他们本人及时返乡签订合同或委托直系家属代签，待其返乡后再补签的办法，使全镇土地承包合同签字率达到98%以上。

三、严明职责，把工作扎扎实实抓落实。

为了把土地二轮延包工作抓实、抓细、抓具体，我们立足自身实际，不断健全各项工作措施和机制，为推动全镇完善土地二轮延包工作起到了十分积极作用。

第一，突出中心抓延包。

“一年之季在于春”。当前，农村工作千头万绪，镇党委、政府从贯彻落实党在农村的各项方针政策，维护广大农民的合法权益出发，始终把依法完善农村土地二轮延包工作当作当前全镇农村工作的重中之重，实行领导、精力、时间三集中，镇村干部真正沉到延包工作第一线，到田头、到地块，利用早晚时间好找人的机会，挨家挨户做工作，召开群众会、户主会，对难点户、难点组、难点村采取分类指导，对症下药，妥善解决延包工作中的难点。在方法上，采取抓两头、带中间，着力抓好示范户、示范组、示范村的延包工作，督促其后进村、后进组强化措施，迎头赶上，实行整体推进。

第二，明确责任抓干部。

在完善土地二轮延包过程中，我们一是成立了以书记为组长，分管领导为副组长，相关部门负责人为成员的领导小组，实行一把手亲自抓、负总责，带片领导全力抓，分工负责。二是集中干部具体抓，为全面落实任务，我们建立住村干部包保责任制，实行镇干部包村，村干部包组，组干部包户的分级分层负责制。

第三，依据政策抓调处。

在具体实施二轮延包工作过程中，全镇35个村涉及到的土地纠纷矛盾达百余起，这些矛盾纠纷大致归纳为三大类：一是部分农户人口变动大，增人少田与减人多田现象严重，现有土地人均比例失衡。二是税改前因税费负担重，种田效益低，原部分农户为逃避税费，主动弃田抛荒，当时村组做工作委托他人代耕代缴税费，而现在弃田户又提出要回承包地，代耕人不肯放手。三是户与户之间的承包地四界不明等。针对这些土地纠纷矛盾，镇、村、组三级延包工作人员及时深入到村组农户在摸清情况，找准症结的基础上，严格按照镇党委、镇政府《关于依法完善农村土地二轮延包的若干政策规定》的有关条款，对号入座，向群众讲明道理，及时做好调解工作，对矛盾纠纷的处理做到不拖延时间，不偏离政策，不越级上交。到目前为止，全镇已调处各类土地纠纷矛盾136起，群众所反映的问题基本上做到件件有着落，事事有回音，干部群众和当事人双方都比较满意，保证了延包政策的落实到位。

第四，奖惩兑现抓进度。

为了保证按时完成完善土地二轮延包任务，我们建立了激励机制，制订了奖惩办法，实行奖优罚劣，奖勤罚懒，我们把依法完善农村土地二轮延包工作实绩与干部的工资挂钩，镇干部从工资中拿出200元，村干部从工资中拿出100元与土地延包任务挂钩，限期结硬帐，由于坚持了结硬帐、硬结帐的兑现政策，充分调动了镇村两级干部的工作积极性，有力地促进了完善农村土地二轮延包工作的顺利进行。

第五，检查督办抓质量。

在狠抓工作进度的同时，我们还特别注意保证完善土地二轮延包工作质量，使之不流于形式，不走过场。为此，在实际工作中，我们一是集中党政主要领导成员不定期到各村巡回检查，发现问题，及时限期整改；二是严把验收关。对各村申报登记的表格资料，我们反复检查核对，做到申报一个，验收一个，合格一个，注销一个，坚持做到高标准、高要求、高质量的搞好完善土地二轮延包工作。

新一轮农村土地制度变革篇8

其实，有些地方早就在推动农村产权制度改革试点，希望从试点中总结经验教训。笔者在调研中发现，农村产权制度改革面临新的形势，总结其实践逻辑颇为重要。

为何选择东保村

2012年起，中部某省份在E市开始试点农村产权制度改革。具体工作中，市综合改革办公室同志认为，2008年以来的城乡一体化过程中遭遇到的难题，是推动他们寻找一种制度变革的动力，这与产权制度改革宣称要解决的问题不谋而合：一是新社区建设中资金没有可持续性，二是E市作为省会城市近郊，未来发展都市农业缺乏资金。

E市委、市政府发出文件，把农村产权制度改革的指导思想确定为“还权赋能”，即“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权，切实推动农村资产资本化、市场化，促进农民生产生活方式转变。”改革的目的是“为更好发挥市场配置资源的基础性作用，促进城乡生产要素自由流动、平等交换，深入推进城乡一体化”。从2012年开始，用2年左右时间，在全市建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。基本完成农村各类产权的确权登记颁（换）证工作，实现农村要素和资源可抵押、可流转，有效解决农业产业化发展及农村新社区建设的资金投入问题。

E市在三个区各选择一个村作试点，城北区选择在萧山镇东保村，之所以选择这个点，是由于“村书记有点狠，有执行力，老百姓不敢闹事，乡镇相信这样的村庄容易推动改革”。东保村是一个传统的农业大村，位于城北区西南15公里处，交通便利，全村辖14个村民小组，12个自然村，996户，4322人，国土面积7.87平方公里，耕地10533亩。

据村徐书记介绍，东保村2009年以来有巨大的变化，一在于书记善于“经营村庄”：一边引入社会资本进入大规模土地流转，建立村级农业公司，发展集体经济，2012年村级集体经济收入达到200万元，主要由集体土地出租租金、土地流转租金提成构成；一方面凭借私人关系、感情运作跑到众多项目，就拿到城乡一体化试点村、新农村示范村等项目，据统计4年来投入资金达到3000万元。

顺着这个形势，2010年，东保村成为E市第一个城乡建设用地增减挂钩试点村庄，以“迁村腾地”为抓手，建设新社区，规划将全村除四组、五组之外的全部农户迁入新村庄。有了这样的组织和经济基础，地方政府认为比较符合产权制度改革先行先试的要求，改革推行起来阻力小，效果大。

发动群众

农村产权制度改革关系到农民实实在在的利益，因此就必然要通过发动群众来呼应改革，改革才能进行下去，这一点成都市是通过建立村庄议事会和各个村民小组产权制度改革理事会来进行的。发动群众并不是普遍盲目地发动群众，而是有组织地发动群众。地方政府推动产权制度改革，并没有忘记这一点。

市委3号文件指出改革的基本原则是“群众路线”，即“坚持农民自愿、民主决策，以实现好、维护好广大农民根本利益为出发点和落脚点，充分调动广大农民的积极性和主动性，发挥农民主体作用，切实保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。”区委具体操作产权制度改革的步骤，要求“成立以小组为基础的产权制度改革理事会，具体负责本自然村农村产权制度改革确认、确权方案以及矛盾化解等工作。”产权制度改革中，确人确地的方案均由小组村民理事会在征询村民意愿、基本达成一致意见的基础上予以确定。

东保村各个村民小组在2012年6月均成立了村民理事会，由5-7人组成，由群众民主选举产生，既有老党员老干部，又有普通村民，村级许诺若改革完成，给予每一个理事会成员1500元的误工补贴，这一点颇像1990年代小组的分地代表组织。1962年“三级所有、队为基础”之后的每一次土地分配，均在小组这个层次进行，以往叫做“分地代表”，现在叫做理事会的“理事”。东保村组里选举办法是在民主选举的基础上，从各个主要姓氏各出一个代表，若干个小姓氏出一个代表，共同参与分地。

东保村并非一下子全面铺开改革，而在优先选择4个村民小组试点。调研发动群众状况发现，4个村民小组均召开过一次群众会宣传政策，征求老百姓对确定集体经济成员的意见，但是确人和确地的工作至今尚未实质性进展。一个主要因素是确定集体经济成员在改革实践中非常复杂，因为这涉及到是否分给土地的重要问题，东保村在改革实践中清理出17种“争议人口”，由于婚姻、迁移、政策等多种因素引起，如何处理“争议人口”是焦点问题。对于一个争议人口，有的群众说要分，有的群众则说不要分，况且有17种争议人口之多。不仅如此，要不要把土地打乱重分，本身是一个政策问题而不能由村组决定。

试点陷入僵局

国庆过后的一个夜晚，村两委干部到一组召开群众大会，听取群众意见，现场一开始就陷入混乱，由于口角纷争，小组长与个别群众发生冲突过后，多数群众就开始退场，群众会告失败。第二天被小组长打伤的男人到村委会告状，声称不处理就上访到区里、市里，东保村产权制度改革在2012年的实践告一段落。曾经的雄心壮志偃旗息鼓了，产权制度改革遭遇了极大的困难，不仅是模糊的制度设计，而且是基层治理危机共同导致的。

产权制度改革在市委3号文件那里，只有基本原则，并没有提及具体操作方案。在城北区操作方案中，即有了确权在于确人确地，并认为要按照“增人增地、减人减地”的要求进行确人确地确权，如何“增人增地、减人减地”由村民理事会决定。但是，既有的政策也有合法性：1998年二轮延包政策已经定下30年不变，2002通过的土地承包法规定30年不变，是具体地块不变。假若产权制度改革到基层，要重新调地，则就遭遇改革本身的合法性问题。

即使老百姓并不是死认法律，农民认为那么至少也有市委发出的文件确认调整土地的合法性。关键在于没有红头文件，“要老百姓拿出土地来，触动他们切身利益，上级没有红头文件，他们若告，一告一个准”。市委刻意保持模糊，这种模糊的允许地方先行先试的改革已经在当下强调依法治国、强调农民权利的形势下无法进行。

改革的模糊性导致地方政府在遭遇农民上访、土地纠纷时缺乏系统化的应对决策。当预见到改革阻力时，上级政策设计部门没有及时跟进处理政策张力。城北区制定的产权制度改革实施方案要求基层按照“增人不增地，减人不减地”的方式进行，但是上层没有确定的政治支持，这导致基层不敢放开手脚。

比如东保村一个妇女上访，要求对把户口留在村庄的外嫁女确定分地权利，她写上访信到省妇联，省妇联把信转到市委，市委解释说对于这样的人口政策支持她分到土地，并没有及时对基层新出现的“争议人口”进行解答。对东保村清理出来的17种争议人口，村里坚持要按照“村规民约”来进行，乡镇也认为要按照“村民自治”的方式，但是这与法律法规相矛盾，政策上没有及时回应这样的矛盾问题。

同时，每一次分地，都不仅是重新调整人地关系，而且是村庄一个时期治理问题的全面梳理，因此不能期待“一事一议”，搞产权制度改革就只解决如何确人确地的问题，而且要积极回应人民群众的各种诉求。东保村调研发现产权制度改革陷入困境的一个重要原因是乡村治理出了总体性问题，表现在地方势力崛起和村级治理混乱的问题。

东保村徐书记在村庄中居于中心位置，无人约束他的权力，他依靠铁腕治村，制服了村内许多“小混混”，收回了曾经流失的集体财产。不过他自己在财务方面的混乱让农民诟病，他推行大规模土地流转并从中收取管理费达到每亩100元，他跑资争项拉到几千元投入大部分并没有用于农民的生产生活改善，而是以村集体经济发展的名义用于建设别墅房向市民出售从中牟利，这其中有巨额的灰色收入。

当国家自上而下支持农村建设发展时，他们积极地、公开地分享其中的利益，老百姓看在心里，不认同村干部的这种行为，基层组织的合法性在群众中逐渐丧失，发动群众的功效大大减弱。一旦国家通过这类村级人执行产权制度改革政策，群众纷纷要求要算清旧账，否则不同意产权制度改革进行，害怕新的“改革”过后，旧账被轻易地一笔勾销。

教训与启示

E市东保村作为产权制度改革试点，试图探索出一条产权制度改革顺利推进的道路，但遭遇到困境。在该村农村产权制度改革很难推进下去，其中原因不仅在制度设计，还在于乡村治理问题。产权制度改革政策本身需要改进，乡村治理更需要反思。

当务之急，不能以改革破坏既有的土地政策的威信。二轮延包30年不变和土地承包法确定的内容不宜变动，否则破坏了土地制度法律的严肃性。目前产权制度改革的混乱正是由于新的政策与旧的政策有内在的矛盾造成的，因此要明确土地政策。要兑现二轮承包的承诺，即30年承包期之后才可以重新分配土地，30年之内承包权利保持稳定。

警惕灰色力量进入基层组织损害改革的合法性，也不容轻视。灰色力量表现基层组织建设的异化，地方政府考虑是如何将政策执行下去，克服农村社会内部的钉子户的阻碍，而没有考虑引入灰色力量治村则会引起农民越来越不信任基层政权。

此外需要注意的是，土地产权制度是农村经济的基础制度，轻易地一再变革，容易造成农村土地制度的混乱，不利于农村社会和谐。改革是为了推进三农的发展，而不是为了少数灰色势力、少数基层干部从中渔利。社会大多数时候应该保持制度稳定，如果不断地从“改革”走向“改革”，则中央无形就给予基层政府及其人过多的弹性空间，从而不利于政治社会稳定，最终不利于改革事业稳步推进。■