林地规划与土地规划范文
时间：2023-10-17 17:29:49
林地规划与土地规划篇1
关键词：反规划理论；镇总体规划；土地利用规划
Abstract: the planning theory in the field of urban planning is an important research direction, on the construction of regional priority control, to realize the city space planning. The article introduces the planning theory and its value, combined with a partial town town planning status and version problems, this paper puts forward the planning theory into a new round to the town planning, so as to improve the ecological space planning and land use planning of rationality.
Key words: the planning theory; Town planning; Land use planning
中图分类号：P285.2+3文献标识码： A 文章编号：
前言
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出， “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，必须深刻认识并准确把握国内外形势新变化新特点，继续抓住和用好重要战略机遇期，努力开创科学发展新局面；必须促进城乡区域协调发展，推进社会主义新农村建设，促进镇化健康发展。” 《纲要》要求确立以科学发展观为指导，建设兼顾环境友好型和资源节约型的镇总体规划和发展目标。
反规划理论概述
2.1反规划理论的提出
“反规划”(Anti-planning)一词最初出现在《论反规划与城市生态基础设施建设》一文中，它不仅代表着城市规划与设计的一种新的工作方法,同时也代表了一种城市建设和规划的逆向思维过程。“反规划” 理论相对于传统的城市规划理论的最大区别在于：“反规划” 理论将环境作为城市总体规划的先行条件，它主张首先从围绕环境和生态空间的非建设用地入手，通过科学的方法首先实施对非建设区域进行控制和把握。在进行城市总体规划以前，首先应该针对城市的环境资源和生态资源状况进行城市发展的评估，了解城市发展的环境承受力与生态支撑力及其对城市发展规模与速度的总体状况，从而决定城市的发展目标、城市性质与空间布局。这种反规划理论更多的被称为是一种生态规划理论和景观规划理论。
“反规划” 理念作为一种积极地应对城镇化进程中的无序扩张的思维方法，并非是主张不规划，或者是反对城市规划，而是相对于传统城市规划方法的一种反其道而行之的逆向规划思路与途径。它主张在进行城市规划时，优先对城市生态基础设施状况（维护生命土地的安全和健康的、用以保障居民高质量生活的自然系统的空间格局）进行规划和设计。在城镇建设过程中，依据传统的城市规划方法将导致城市规划的滞后与被动，造成城市土地利用效率低下，非建设用地随意被侵占，用地结构失衡，环境持续恶化的结果，城市生态安全受到严重威胁。
2.2反规划理论的价值分析
2.2.1反规划理论是对传统规划理论的继承和重要补充
对比两种城市规划理论，将城市与环境在城市规划中的地位和关系分别形象地比作“图”和“底”的话：就传统的城市规划理论而言，城市被当做“图”进行详细规划和设计，而环境则被当做“底”，镇规划则是以城市为核心的建设用地的规划和设计；而反规划理论则重点强调了环境作为“图”的设计与规划的科学性，在环境规划和设计的基础上进行城市的规划。反规划理论的提出是对传统规划理论的继承，同时也是对实际执行中存在的忽视生态空间和规划被动、滞后性的问题的有效补充。反规划理论重视对大地景观和生态原貌的保护和保存，它强调作为为人类生存和生活提供持续发展条件的自然景观生态基础设施是恒定的、不变的，一旦作为大地中的河流湖泊、绿地、湿地、土地资源因城市建设面积的急剧扩张而发生极大的变动，供应人们生存和生活的自然系统将出现恶化、功能减退甚至带来极大的自然灾害。反规划理论是在对传统的城市规划理论的继承和反思的基础上，将人与自然和谐的理念带入城市规划理论中，以自然生命系统的内在联系为基础，并反思人们的经济发展活动对自然系统的破坏，从而构建合理的城市规划理论。
2.2.2 反规划理论是提高土地利用总体规划合理性的重要方法论基础
土地利用总体规划是城市规划的一个重要组成部分，二者是整体与部分的关系。自20世纪80年代以来，我国的土地利用总体规划研究的广度和深度都有了极大的发展和突破。以可持续发展为导向的土地资源的分配与再分配，对土地资源开发、利用、保护、整治的总体协调、城市土地利用规划等方面都逐渐得以完善和发展。土地资源的规划也从追求技术层面的可行性发展到追求以科学发展观为指导的政策规划的合理性和科学性。伴随我国经济社会和城市化进程的不断加速，各种建设用地的规模也在不断膨胀，随之出现城市非建设用地被肆意侵占，城市绿化用地转为他用，城市肌理和环境受到严重破坏，城市生态格局发生急剧变化，城市建设与环境保护的矛盾日益凸显。这就要求在进行城市规划时，利用反规划理论逆向思维，将土地看成是一个有生命、有结构、有不同空间构型的完整的系统。在有生命的、有限的土地上既能够保证生态空间的合理化和健康发展，同时又能够满足人们对镇化发展的急切需求，这种思维方式才是反规划理论向我们呈现的能够提高土地利用总体规划合理性的重要方法论基础。
3．上一版的茂林镇镇规划概述
3.1 茂林镇上一版镇规划项目简介
茂林镇位于玉林市东部，南流江上游两岸，是玉林市东部出入北流市、容县、梧州及通往经济较发达的广州的门户。现有企业主要是资源消耗型为主的夕阳行业，如：采石场、水泥厂等，发展后劲已明显不足；企业主要以私企为主，规模小、市场竞争力不强。基础设施建设滞后，镇内道路狭窄破损，路网密度偏低，道路等级不高，只有玉容一级公路与玉梧公路路况较好，交通发展滞后，制约了茂林镇的发展。工业园区的推进没有实质性进展，新兴产业的发展没有形成集群效应。镇内水泥厂、石灰厂、泥石场等高排放企业制约了镇经济发展的步伐。《玉林城市总体规划（2008-2020年）》中，明确指出要统筹城乡发展，加大对农业和农村的支持力度，千方百计提高农民收入。规划对镇发展提出了更高的要求，对目前正处于经济社会发展关键时期的茂林镇而言，有必要对镇的发展建设进行重新考虑。茂林镇2004－2008年工农业产值对比如表1所示。
表1茂林镇2004－2008年工农业产值对比表 单位：万元；%
3.2 上一版镇规划中需要重点解决的问题
从实施成效上看，规划并没有使茂林镇统一发展，茂林镇目前还处于一个分散建设态势。在与下位规划的衔接上，总体规划也基本上失去了指导意义。从反规划的理论出发，茂林镇上一版镇规划中主要存在两个方面的问题：一是茂林镇的城市规模预测没有从保护生态环境方面进行思考，在规划过程中，并没有对茂林镇当地的生态系统做深入细致的研究，在预测时也较少考虑到周围的玉林城区和北流城区对其的辐射影响。二是茂林镇的建设不集中，用地过于分散，土地利用总体规划不合理。
3.3 反规划理论在新一轮的茂林镇镇规划的应用
3.3.1绿地系统与生态空间规划
一是充分保护利用现有自然山体生态资源，将自然树木与人工绿化融为一体，最大限度地保护自然生态环境。从人文关怀和地域文化的角度，建设适宜生活、发展和谐的人居环境。二是突出镇区特色原则：突出镇区周围山体环抱、镇区内部南流江流淌、水塘镶嵌的环境特点，构筑镇区特色绿色生态空间。坚持生态优先，稳步发展原则，正确认识茂林镇的区位优势和资源优势，因地制宜，规划引导培育茂林镇的主导产业，发展特色经济。三是引导建设生态强镇，综合分析茂林镇的自然资源、生态环境等要素以及区域交通设施建设对茂林镇发展的影响，探讨科学合理的开发模式，在充分利用有利因素推动村镇社会经济发展的同时加强生态环境建设。
3.3.2土地综合利用规划中的反规划理论应用
反规划理论强调在对镇环境资源和生态资源状况评估的基础上去确定整个镇的发展目标和空间布局。从茂林镇的实际情况出发，土地规划是环境资源和生态资源非常重要的一部分，土地的综合利用规划也要在反规划理论的指导下进行。
一是从反规划理论出发，在编写镇规划之前，对镇的生态空间与结构进行规划，在此基础上，严格控制镇建设用地规模，不得擅自变更、扩大用地范围，切实实行土地用途管制制度。镇建设用地必须严格按照法定要求进行控制和建设，对于已建成的用地中如有与规划不相符合的，则不得扩建和新建，必须结合旧城改造按规划实施。对于拟建项目，必须严格按照规划进行建设用地的审批程序办理，并定期进行现场核查。
二是土地开发和利用中兼顾经济效益、社会效益和生态效益。就茂林镇而言，切实保护耕地，严格实行基本农田转用许可证制度，落实耕地保护目标责任制。积极推进土地整理，对田、水、路、林、村进行综合整治，强力推进农业观光园建设，提高地力水平，认真落实土地利用总体规划中确定的生态效益与经济效益的统一。
4．结语
“反规划”理论在城市规划中有着极为重要的理论和实践意义，是对传统城市规划理论的继承与重要补充。茂林镇在发展过程中，将“反规划”理论充分应用到实际的镇规划过程中，使自身的发展规划与布局更加的合理，同时也为其他镇的发展规划提供了非常好的借鉴。
参考文献：
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林地规划与土地规划篇2
在广东，佛山市南海区与顺德市、中山市、东莞市并称为“四小虎”。
1993年，南海区启动了农村土地股份合作制，尝试通过成立股份合作社，将土地折价入股，村民则凭股权证定期分红。南海区各村由此走上了只提供土地不参与企业经营的道路。
“当时每个村都在发展集体经济，六个轮子（县、镇、管理区、经济社、联合体、户）一起转，村村点火，村村冒烟。”南海区国土局副局长薛佩华告诉《t望东方周刊》，这为南海区的农村工业化和城镇化奠定了基础。
但后来，这却成为阻碍南海区进一步发展的障碍。
长期以来，自下而上的发展导致了严重的土地碎片化，难以发挥土地的最大效益。1988年，南海区建设用地比例为11%。到了2014年，这一比例为51%，其中，集体建设用地比重占建设用地总面积71%。这导致南海区地均GDP仅为每平方公里4.3亿元，在珠三角地区仅为中等水平。
不仅如此，寄生于集体用地的“租赁经济”还阻碍了城市建设与环境品质的提升。由于规划矛盾导致生态空间管控不明确，生态用地不断遭到蚕食，部分河涌水质较差，中心区人均公园绿地面积偏低。
“南海区就好比一个运动员，虽然强壮，但身体也有病患，而集体建设用地问题就是病中之病。因此必须节约集约利用土地，提高土地效率。”薛佩华说。
而2014年年底，随着南海区成为国家“多规合一”的28个试点之一，这一旨在推动建立“统一衔接、功能互补、互相协调的规划体系”的改革，正在一步步解决其用地难题。
规划“打架”
南海区用地散、乱不仅有历史因素，也有着复杂的体制性因素。
“一方面，是因为利益主体太多，导致了用地的碎片化。但从深层看，也是因为作为‘龙头’的规划政出多门，各部门之间按照各自的行业标准和不同的要求进行管理及审批，缺乏紧密的沟通和协调，导致了土地难以得到集约有效的规划。”薛佩华说。
数据显示：在南海区，土地利用总体规划和城市规划之间的建设用地差异图斑达12.2万个，总面积166平方公里，占全区建设用地的30%；环保规划、林班规划以及交通、水利等部门的专项规划与城市规划、土地规划的空间差异也十分明显。
造成这些规划差异的，是南海区60多种空间规划。
南海区的问题并非孤例。事实上，在全国各地，这一困惑普遍存在。
“在全国范围内，这一问题都很突出，这显示出空间规划亟需统筹。”广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长朱江说。
数据显示：在国家层面，与空间有关的规划研究有八十多种，如国家电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。
不同规划之间存在不同程度的“打架”现象，这直接影响到各地经济社会的发展。
一个典型的例子是：由于各层级、各部门之间的规划存在某种程度的不一致，前些年，在某个城市，曾经发生过城区下面被划为大型采矿区，当时新建的机场因此面临地下被掏空的风险。
标准不一与利益矛盾
随着经济社会的发展和土地资源的日益紧张，空间规划的协调统一显得日益迫切。
2013年12月，在中央城镇化工作会议上提出“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线”，“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构 ”，“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。
2014年年底，“多规合一”试点工作正式启动。
根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发出的关于开展市县“多规合一”试点工作的通知，全国28个试点地区，开始通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路。
然而，要把数十项规划合而为一，并不容易。
多规合一的难题之一，是各个规划标准不一。
“即便不同部门想达成一致的目标，但因为标准不同，执行起来就不一样。”朱江告诉本刊记者。
比如，在对水库的认定上，城乡规划和土地总体利用规划就不同。土地总体利用规划中，水库是建设用地，但是在城乡规划中，水库是非建设用地。
在28个试点地区中，国土部指导的试点地区榆林市是面积最大的一个。在当地推进试点工作的过程中，首先碰到的问题，就是标准不统一。
“标准的统一是应该先行的事情。标准一致了，其他才可以做到一致。”陕西榆林市发改委总工程师杨扬告诉《t望东方周刊》，“我们光是做标准转换，就花了两个月时间。”
林业规划和土地规划的矛盾，是榆林空间规划的主要矛盾之一。
例如，在榆林林业局的统计中，全市共有3800亩林地，而在当地国土局的统计中，只有1800亩林地。林业局的统计数据依据的是林业部门的标准，而国土部门的统计则是依据国家标准。
“有些我们认为是耕地、草地的，林业部门认为是林地。”榆林市国土资源局总规划师李东堂告诉《t望东方周刊》，“我们算了下，3800亩的统计数据基本上是把农田草地都算进去了。”
之所以存在土地利用类型之争，不仅是因为统计标准因素。
此前，为了鼓励植树造林，国家对林地有相应的补贴，因此，各地的林地申报自然越来越多。
“国家有林业规划的目标，但是，也有耕地保护的目标，落实在基层，就会造成宜林地和耕地保护之间的矛盾。”李东堂说。
榆林地处环境脆弱地区。长城横穿榆林城而过，在长城以北，是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，面积约15813平方公里，占榆林市面积的36.7%；在长城以南，则是典型的黄土高原地貌，纵横交错的沟壑，极易流失水土。正是因此，宜林地在当地土地中占据相当大比重。
但是，被誉为“中国科威特”的榆林，也是典型的资源型城市。当地不仅有世界七大煤田之一的神府煤田，还有中国陆上探明的最大整装气田陕甘宁气田。
建设用地就是生产力。煤炭开采、煤化工项目，都得用地。因此，有人认为“有些林地划到城市规划的区域，影响了榆林的发展”。
“对榆林人来讲，资源开发重要还是生态保护重要？没有资源开发哪有榆林今天的经济发展？但是，没有65年的治沙也没有今天的榆林城。”榆林市委副书记高中印对《t望东方周刊》说，“‘多规合一’的难度在哪儿？各个规划都有法律依据，从自己的角度出发看都是对的，放在一起看就有差异冲突。”
争论越充分，规划越科学
要实现“多规合一”，不仅要把各个部门的标准统一到一张规划图上，还要在所有利益相关方之间进行协调、平衡，进而在一张规划图上统合各方主张。
在本刊记者走访的数个国土部指导的试点地区中，整合“多规”技术衔接，统一各类数据基础，协调“多规”差异之难，让参与者印象深刻。
“为了绘就这一张规划图，我们要考虑生态保护的需求，要考虑工业园区的用地需求，要考虑地下矿产开采的需求，要考虑地上城市建设的需求，要考虑园区和油气管线走廊的安全距离，甚至还要考虑作为文物大市的文物保护的需求。”高中印说。
“所以我们的第一个体会就是，必须形成强有力的协调机制。”高中印说。
为推进试点工作，榆林市成立了试点工作领导小组，从其组员构成可见对这项工作的重视：市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任，市人大、政协相关领导参与，市级各相关部门负责人、各县（区）委书记为成员。
此外，领导小组办公室下还专门设立了综合协调、业务专责两个工作组，值得注意的是，这两个工作组分别设在市委改革办和市发改委，而非国土、住建或环保部门，“正是因为这些部门不具备协调能力”。
作为专家组副组长，杨扬说，2015年的8个月时间里，他大概开了200次会，“有些会，吵架吵得都开不下去了。”
“协调矛盾不开会不行。为什么以前的规划是软性的？以前的规划，各个部门都没有意见，这导致规划本身的科学性就不足。‘多规合一’经过多次争论以后，肯定是个科学协调的共识。越是争得厉害，将来肯定越好用。”高中印说。
神木县有两个工业园区，在规划中有一部分最终划进了生态线内。“虽然从经济上来说可能有损失，但大家到现场一看，反对者自己就觉得没有道理了，因为那里是重要的水源涵养区。”李东堂说。
“规划的变化，必然牵涉到一些市场主体的利益，各方都需要妥协。由于规划变化，导致有些企业的利益受损，这是下一步要解决的问题。”高中印说。
而当一张规划图确定之后，矛盾将会被一劳永逸地解决。
“事实上，越到基层，越认同‘多规合一’的重要性。尤其是企业，因为他们得到实惠了。否则，按照以前的规划，可能出现发改委批了，国土局批了，花了几年时间建设，最后却因为涉及水源地保护而被否定掉，白白遭受损失。”杨扬说。
在南海区，会场同样成为推进试点绕不过去的“战场”。
在寸土寸金的珠三角腹地，土地牵涉到的利益更巨大。
“区政府层面召集了不下100次会，哪个部门也不可能协调这项工作。”薛佩华说。
佛山下辖7个镇1个街道，所有镇都位居全国百强镇榜单的前50名，其中两个镇还是全国前十。
试点工作开始后的一项重要工作，就是要控制开发用地。具体流程是，把总的用地量划给各镇，再由各镇分别协调，分别确定需要“保”哪些项目“弃”哪些项目。
“‘多规合一’先把用地规模分配给镇里，由镇里面统筹。其中，开发哪里不开发哪里，如何平衡很重要。”南海区九江镇国土所所长刘冠勋告诉《t望东方周刊》。
但是，在协调的过程中，发现要“保”的太多了，只能多次再统筹。最后，总共协调了4轮，区长为每个镇开一天会，整整一周的会之后，才完全统筹好。
反向规划定底线
“多规合一”的过程，并非相关利益方的自由博弈。
“关键是要科学妥协，有原则地妥协。”高中印对本刊记者表示。
如何妥协才算科学？
榆林的做法是“先瘦身后强身”。
“以前，工业园区的规划，一划就是近百平方公里。现在我们说，不怕要地，但是你得告诉我这块地要干什么。没那么多事做，占地面积自然而然就下来了。以前就是盲目求大，所以容易膨胀。而当园区面积及城市开发边界被压缩之后，耕地、水资源保护面积自然就大了。”高中印说。
这是规划思路的变革。
“我们大的思路是，首先以反向规划的理念，对国土空间开发进行科学评价，确定哪些适宜开发哪些不适宜。这个调子定好以后再继续。”高中印表示。
国土开发适宜性分析后的结论是，榆林市适宜开发的土地面积占总面积的8.6%，而目前已开发的只有不到4%。
不仅是榆林，本刊走访的几个国土部指导的试点地区，在做好“多规”技术衔接、协调“多规”差异的同时，都开展了区域资源环境承载力评价，在此基础上，这些地区基本完成了强化空间规划底盘管控，统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系的探索。
摸底基础上的反向规划理念，带来的是规划的引导作用强化。
榆林市国土局局长姚宏告诉《t望东方周刊》：“过去是规划跟项目走。因为某块地离城市近，方便，就把项目建设在那里。现在是项目跟着规划走，要服从统一的空间规划安排。”
朱江告诉本刊记者，“多规合一”主要解决两个问题：一个是解决合什么的问题，另一个，就是划定底线。“简单讲，‘多规合一’就是在底线控制下的博弈。”
在中央城镇化工作会议上，强调“有些农用地是不能动的、硬性的，在这个前提下再来考虑城镇化规划，要避开这些农业用地”，“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”，“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”，这也成为南海区开展“多规合一”工作的坐标原点。
在试点过程中，南海区先划定了永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，在底线控制的基础上，再进行用途管控。
从这个角度看，在未来的空间规划体系中，“管底线”的土地利用总体规划意义重大。
有专家建议，应严守资源保护底线，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为“底图”。
不过，看似简单的底线划定也颇有讲究。
林地规划与土地规划篇3
前言
编制土地利用总体规划，是《中华人民共和国土地管理法》的要求，是实行土地用途管制制度的前提和基础，对实现土地管理特别是耕地保护目标，协调人口、资源、环境之间的关系，保持社会经济可持续发展具有重要的意义。根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）的精神及国土资源部的具体部署要求，我省依据新修订的《土地管理法》、国家有关土地利用的方针政策、《全国土地利用总体规划纲要》以及本省社会经济发展的需要，对1993年编制的海南省土地利用总体规划进行修编，制定《海南省1997-2010年土地利用总体规划》（以下简称《规划》）。
《规划》的主要任务：对土地利用现状、调整挖潜进行深入分析研究，通过土地利用供需预测，明确规划期内全省土地利用目标，统筹安排、合理布局各类用地，落实国家下达我省1997-2010年耕地保有量及基本农田保护面积，控制建设项目占用耕地和补充耕地等主要指标以及基本农田保护区、国家和省确定的重点建设项目等重点土地用途区的布局，同时科学合理确定全省城乡居民点等各项建设用地控制指标和其它用地指标，并分解下达各市县，制定各类土地用途管制政策，提出实施规划的措施。
《规划》以1996年为基期，2010年为规划目标年，2000
年为近期规划目标年，并展望到2030年。
一、概况
海南省位于我国的最南端，地处北纬330-2017，东经10815-12005。全省陆地主要包括海南岛、西沙、中沙、南沙群岛，土地总面积3.535万平方公里，其中海南岛3.442万平方公里，地跨北纬1810-2010，东经10837-11103，地处热带北缘。1996年全省常住人口743.86万人,人口密度210人/平方公里。现设2个地级市、7个县级市、10个县，其中黎族苗族自治县2个，黎族自治县4个。西沙、中沙、南沙群岛设有办事处（县级）。
海南省北以琼州海峡与广东省相望，西临北部湾与越南相隔；南临马来西亚及印度尼西亚；东与菲律宾相邻，居世界环球航道附近，地理位置独特。全岛近似椭圆形，地势中高周低，由山地、丘陵、台地、平原组成环形层状地貌。其中山地占全岛总面积的25.4%，丘陵占13.3%，台地占32.6%，阶地、平原及其他占28.7%。
海南岛属热带季风气候，光照充足，雨量充沛，热带气旋频繁。海南岛平均气温22-26℃，年平均辐射量约0.46-0.58兆焦/平方厘米，光照率为50-60%，全岛多年平均年径流量达308亿立方米，多年平均年径流深909毫米。影响或登陆海南岛的热带气旋每年一般为7-8次，8-10月为其活动最盛期。热带气旋虽具极大的的破坏力，但其所产生的降雨量占年降雨量的31-45%，亦有其有利的一面。
海南矿产资源种类多，部分矿种优势明显。目前已探明具有一定开发利用价值的矿种共57种，其中陆地矿产资源在国内占有重要或一定位置的矿产有铁矿、石英砂、钛锆砂矿、蓝宝石、水晶等，黄金、水泥灰岩、花岗岩石材和矿泉水等，均具开发价值。琼北地区陆地有丰富的石油和天然气。
建省以来，紧紧围绕以改革开放促进开发建设的工作指导方针，不断深化改革，扩大开放，全省经济建设和社会各项事业走上快速发展轨道。1996年，全省国内生产总值389.53亿元（当年价），按可比价格计算，比建省前1987年增长2.2倍，全省人均国内生产总值5455元，超过了全国人均4905元的当年平均水平；城镇居民人均生活费收入4436元，为全国平均水平的113.6%；农村人均纯收入1746元，为全国平均水平的101.1%；基础设施发展速度也高于全国水平，产业结构朝着合理化方面发展，1987年第一、二、三产业比例结构为50.1:19.0:30.9，1996年其比例结构为36.8:20.9:42.3。
但是，总体而言，海南经济实力与技术水平仍然不强。首先，工业基础薄弱，全省人均工业生产总值、资金利税率、产值利税率等经济效益指标均大大低于全国平均水平；其次，农业生产结构不合理，生产技术水平落后，远海和深海捕捞能力较低；另外，由于诸多因素的影响，海南独有的旅游资源优势未能得到充分利用。
二、土地资源利用状况和面临的形势
（一）土地利用现状：
海南省土地总面积为3535369公顷。1996年全省土地利用现状如下：
1、农用地
（1）耕地面积为762068公顷，占全省土地总面积的21.6%。其中:水田（含望天田）392296公顷，占耕地面积的51.5%；旱地（含水浇地、菜地）369772公顷，占耕地面积的48.5%。
（2）园地面积为515199公顷，占全省土地总面积的14.6%。其中：果园39424公顷，占园地面积的7.7%;橡胶园433265公顷，占园地面积的84.1%;其他园地42510公顷，占园地面积的8.3%。（3）林地面积为1445144公顷，占全省土地总面积的40.9%。其中：有林地966072公顷，占林地面积的66.9%；其他林地479072公顷，占林地面积的33.2%。林地面积中生态保护林为523860公顷，占36.3%。
（4）牧草地面积为20136公顷,占全省土地总面积的0.6%。其中：天然草地18192公顷，占牧草地面积的90.3%。（5）水面面积为125672公顷，占全省土地总面积的3.6%。其中：河流、湖泊及水库面积为99890公顷，占水面面积的79.5%;坑塘面积为25782公顷，占水面面积的20.5%。2、建设用地
（1）城乡居民点及工矿用地据1996年土地利用现状变更调查和城镇地籍测量，1996年全省城乡居民点及独立工矿用地面积共为213234公顷,占全省土地总面积的6.0%。其中：城市用地16389公顷，建制镇集镇用地19410.5公顷，村庄用地120689公顷，独立工矿用地、特殊用地及盐田为57031公顷。
（2）交通用地
面积为25581公顷，占全省土地总面积的0.7%。其中：铁路用地371公顷，公路用地8277公顷，分别占交通用地面积的1.5%、32.4%。
（3）水利设施用地
面积为18996公顷，占全省土地总面积的0.5%。其中：沟渠17221公顷，水工建筑物1755公顷,分别占水利设施用地的90.7%、9.3%。
3、未利用土地
面积为409339公顷，占全省土地总面积11.6%。其中:滩涂144460公顷（含西、中、南沙群岛滩涂89616公顷）、荒草地251473公顷，分别占未利用土地面积的35.3%、61.4%。
（二）土地利用特点
1.土地资源区位、经济、体制优势突出，具备深度开发和集约利用的巨大潜力。海南位于祖国最南部，与东南亚地区相邻，与港澳台也仅一水之隔，地理位置得天独厚；海南与祖国大陆在经济上具有互补性，可以互通有无，相互促进，特别是附加值高、经济效益好的热带农副产品市场潜力巨大，发展前景广阔；海南是我国最大的经济特区，与其他省、市、自治区相比，具有较大的体制优势。这些特点决定了对海南的土地资源进行进一步开发的可能性，为提高土地利用效益，集约利用土地资源提供了有力的保障。
2.土地利用具有地域性差异,海南岛由于中高周低起伏变化的地貌结构,使光、热、水土等生态环境条件进行再分配，目前土地利用地域分布上,已形成三个环带,即沿海平原台地以粮食作物、经济作物、防护林及城乡居民点为主的环带；丘陵地区以橡胶等热带作物、粮食作物、经济作物、经济林为主的环带；中部山区以热带森林保护为主的中心带。
3.地貌类型多样，土地适宜性广。海南土地自然类型多样，平原、台地、丘陵、山地均有，宜农、林、胶、热作、牧的土地都占有适当的比例，利于农林牧副渔全面发展。由于土地资源适宜性非常广泛，可根据社会经济发展情况和国内外市场需求情况，合理调整土地利用结构与布局，充分发挥土地资源潜力，提高土地利用综合效益。
4.土地利用模式朝着市场经济方向转化，土地市场逐步发育完善。随着改革开放和经济特区的建设和发展，海南省充分利用特区优惠政策，积极吸引国内外资金，转换土地经营机制，全面推进土地使用制度改革，采用土地承包、租赁、出让、转让等有偿使用办法，让土地走向市场。同时加强土地资源管理，促进土地市场的发育和完善，使其走上健康的轨道，从而推动海南省房地产业的发展。
5.具有丰富的海洋资源和陆地海岸带,开发蓝色国土和黄金海岸前景广阔。海南省在海南岛拥有大小港湾68个，海岸线1528公里，滩涂54845公顷。港湾是发展海洋运输、近海、深海、远洋渔业和临海工业的基地，为海南海洋产业的发展提供了得天独厚的空间场所和极其雄厚的物质基础；大面积的滩涂是海南土地资源的重要组成部分，为水产养殖提供了十分优越的条件；陆地海岸线丰富的旅游资源，给海南岛旅游业的发展提供了大量的机遇。随着经济发展和科技进步，开发蓝色国土和黄金海岸必将成为我省土地利用的重点。
（三）土地利用潜力
1.后备土地资源开发潜力较大。
全省还有409339公顷未利用地，占全省土地总面积的11.5%。据土地适宜性评价，可利用土地274265公顷，占未利用土地的67%。其中：宜耕地27860公顷，宜园地57170公顷，宜牧土地13197公顷，宜林地158705公顷，宜海水养殖地(滩涂)17333公顷。
2.挖掘非农业建设用地闲置土地的利用潜力
据全省非农建设用地清查统计，全省自1991年以来建设项目用地总面积39980.7公顷，其中未进行开发而闲置的用地有13919.7公顷。占全部非农建设用地的34.8%。根据国土资源部的《闲置土地处置办法》，结合海南省非农建设用地清查的有关规定与办法，认定闲置土地，按照不同的闲置情况，合理拟定闲置土地的处置方案。城镇建设用地区内依法收回的闲置土地，根据土地利用总体规划、城镇总体规划确定的用途组织恢复耕种或安排建设项目；近期无法安排建设项目的闲置土地，宜耕的，应积极组织耕种；不宜耕种的，可以开发为绿地或城镇公共设施。原规划用途为农用地的不宜耕闲置土地，根据其适宜性改为其它农用地。另外，对于本省依法不能无偿收回的闲置土地依照《海南经济特区换地权益书管理办法》收回，并由省人民政府集中统一管理，严格按照土地利用总体规划和土地利用年度计划安排建设项目或组织耕种。
今后，各建设项目用地首先要利用存量闲置土地，城镇范围内闲置土地没有充分利用的，城镇建设用地不得外延扩大。
3.提高农用土地的产出率
海南省目前土地产出率偏低,主要体现在:（1）土地的生产量还有很大潜力。海南地处热带，具有丰富的光热水资源，小面积试验表明，稻谷年产量30750公斤/公顷，秋植甘蔗产量300吨/公顷,高产品橡胶干胶产量2700公斤/公顷。目前各类作物亩产量与小面积试验产量差距甚大。据1996年统计数字，水稻产量4158.0公斤/公顷，糖蔗产量44.4吨/公顷，橡胶干胶产量917.65公斤/公顷。
（2）农作物复种指数较低，中低产田面积大，增产潜力很大。1996年，我省农作物复种指数为207%，优越的光热水资源未能充分利用，另外有中低产田16.67万公顷。因此，只要加大科技投入，提高复种指数，增加播种面积及改善农业生产条件，治理改造中低产田，土地的产出率可以大幅度提高。
（四）土地利用中的问题
1.建设用地中，土地供给总量过多，土地利用率低，闲置浪费严重。据土地清查结果显示，1991年至1996年底，全省非农业建设用地供给超过了现实开发能力。以致闲置而未进入开发的土地为13919.7公顷，闲置率达34.8%，土地的闲置，不仅造成土地资源的巨大浪费，也造成大量建设资金的沉淀。
2.农业用地中，土地利用不充分，利用率低。从耕地利用状况来看，农作物复种指数低，还有166667公顷的中低产田未得到改造，林地中疏林、幼林、灌木林占林地的33%，具较大的比重；由于缺少有效的管理，牧草地草质退化严重。
3.乱占滥用耕地，人地矛盾突出。耕地减少首先表现在非农业建设用地过多，优质农田被占用；其次是城镇建设用地缺乏计划，乡镇企业、农民建房存在着杂乱无序，布局零乱，并占用部份良田，出现较多的土地浪费现象；另一方面，人口逐年增加，致使人地矛盾日益尖锐。
4.土地开发强度大，用养结合差，局部土地生态环境质量下降。其一，由于山区毁林开荒和刀耕火种等人为破坏因素，加上干旱、大风、暴雨等自然灾害，全省水土流失面积达21900公顷；其二，随着城市扩大和工业发展，环境污染越来越严重，部分地区（主要是城市边缘地区）土地生态环境质量下降；其三，土地利用重用轻养，土壤肥力下降，部分耕地质量退化。
5.部分土地权属不明、界线不清，用地矛盾突出，影响土地开发利用。由于历史遗留问题和现行管理上的原因，我省尚有一些土地权属不明确和界线不清。由于权属不明和土地权属有争议，造成了用地矛盾突出，打架斗殴行为时有发生。同时，也造成了土地利用的短期行为，用地不养地或乱砍滥伐林木，破坏森林资源，影响了土地合理开发利用。
（五）规划期内土地利用与管理面临的形势
从现在到2010年是我省改革与发展的关键时期，面临的问题一是加快建设，增强经济实力，二是科学保护耕地，三是加强生态环境建设，实现生态省的战略目标，而在此时间内,也是党中央国务院采取治本之策，解决土地管理问题特别是耕地保护的关键时期。因此，土地利用与管理面临的形势是机遇与困难并存。
1.机遇主要表现在：
1)土地利用管理体制为保护耕地、合理用地提供了有利条件。党中央、国务院高度重视土地管理特别耕地保护问题，决定实行世界上最严格的耕地保护和土地管理制度，为加强保护耕地，推进土地整理、土地开发和复垦提供了有利的条件。
2)政策导向为合理用地、集约用地提供了有利条件。国家积极推进“两个根本性”转变，将促进土地利用方式及管理方式的深刻变化，促进土地资源的优化配置和利用效益的进一步提高，实施可持续发展战略，加强资源的高效利用与生态环境的保护，推动土地资源永续利用。
3)科学技术的发展及其在土地利用领域的推广应用，将大力提高土地生产力，不仅为集约用地提供有利条件，并将增加土地的经济供给量，为土地资源的合理利用与保护提供了技术保障。
2.困难表现在：
1)人口持续增加，人口增长的数量超过耕地增加量，预计规划期末人口总量将达到895万人，人多地少矛盾将进一步加剧。
2)随着经济的持续发展，建设用地需求进一步增大，特别是这一时期大型工矿企业及交通、水利、能源等建设项目占用大量土地，建设与农业争地的矛盾加剧。
3)粮油等基本农业产品生产比较利益低，牺牲耕地作农业内部结构调整发展养殖业，热作园、果园等现象较为普遍，保护耕地难度较大。
4）为了改善生态环境条件，减少因植被遭受破坏而引起的各种自然灾害，实现建立生态省的目标，将在这一时期内逐步实行生态退耕。
三、土地利用的目标与方针
（一）土地利用的目标
土地利用的根本任务是为国民经济和社会发展提供土地保障。今后十四年海南省国民经济和社会发展的目标是：2000年，人均国民生产总值比1990年翻两番，人均经济总量和整体素质达到国内发达地区水平，基本消除贫困现象，人民生活提前达到小康水平。到2010年，国内生产总值比2000年翻两番，人均国内生产总值接近或达到中等发达国家和地区水平，人民的小康生活更加富裕，生活质量明显改善，社会主义市场经济体制进一步完善。届时海南将成为我国新兴的工业省、热带高效农业基地和度假休闲旅游胜地。
上述目标的实现，必须建立在可持续发展的基础上，坚持土地、环保和计划生育三大基本国策，协调经济发展同人口、资源、环境的关系。我省人多地少的矛盾突出，而社会经济发展对土地的需求特别庞大，土地利用的任务非常艰巨，必须统筹规划，合理布局，突出重点，服务经济。同时通过合理利用各种自然资源，大力绿化、美化环境，改善生态平衡，把海南建成椰林茂密、遍地葱绿、鲜花盛开、环境优美、交通发达、电讯畅通、文明法治、生态良好、经济繁荣的宝岛。为此，确定我省土地利用总体目标为：坚持土地可持续利用战略，优化土地利用结构和布局，土地利用率和产出率明显提高，农业用地得到有效保护和综合整治，非农业建设用地得到有效控制，土地后备资源得到适度开发，实现对耕地占补平衡有余，促进国民经济持续、稳定、协调的发展。
具体目标：2010年，全省耕地面积保有量为753401公顷，确保基本农田保护面积647934公顷，保护率为85%。合理确定城乡居民点及开发区用地规模，控制城镇盲目外延扩张，至2010年，城镇建设用地规模控制在56840公顷，开发区用地规模控制在9086公顷，农村居民点用地控制在78623公顷；保证重点建设项目用地，统筹安排工矿、交通、水利建设用地。规划期内各类建设占用及灾害损毁耕地控制在16667公顷以内，实现生态退耕10000公顷，开发复垦整理耕地不低于18000公顷，净减耕地8667公顷。加强生态环境保护与治理，发展生产林（含经济林）及生态林的建设，确保生态保护林面积达到804813公顷，森林覆盖率达到60%以上；治理水土流失面积20000公顷，改造中低产田150000公顷。
近期目标：1997-2000年确保全省耕地面积达759572公顷，控制各项建设占用耕地4762公顷以内，土地开发复垦整理增加耕地5143公顷以上，生态退耕2857公顷以内；全省林地面积达1448502公顷，森林覆盖率达到55%以上；改造中低产田42855公顷。
展望2030年，随着上述规划目标的实现及土地用途管制制度的实行，农业用地布局已基本稳定，海南将成为热带作物、热带水果及反季节蔬菜基地，基本农田保护区成为高产稳产粮食基地，土地整理和复垦的目标将完成，耕地总量继续保持动态平衡，但人地矛盾有加剧的趋势，主要是由于预测人口将在2030年达到高峰的，近1100万人，耕地需求量增大，而耕地的后备资源短缺，扩大耕地面积微乎其微，人多地少的矛盾表现更加突出。其次，城镇体系建设和基础设施建设已基本完成，农村居民点已调整到位，建设用地外延扩展受到制约，内部挖潜集约用地成为土地利用的主要方式；同时，随着物质生活水平的提高，保护环境已成为人们的自觉意识，自然保护区的建设进一步加强，水土流失得到有效治理，植树造林面积有较大增加，逐步实现了人口、资源、环境的协调发展。
（二）土地利用方针
1.认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，改革土地管理机制和体制，完善法制，科学安排各项用地，不断优化用地结构，保证土地资源的持续利用。
2.建立土地用途管制制度，加强耕地保护，严格控制各项建设占用耕地，实行耕地占补制度，坚决制止一切破坏耕地的行为。
3.全面推进土地整理，加强田、水、路、林、村的综合整治，搞好农业综合开发，垦复工矿废弃地，充分发挥后备土地资源潜力，积极开发宜耕、宜林、宜园等宜农荒地，提高土地的利用率及利用效益与生态效益，缓解土地的供需矛盾。
4.与产业政策相适应，统筹规划，合理安排各项建设用地，重点保证水利、能源、交通等行业用地，优先安排国家和省级重点项目用地，不断完善各级城市的功能，坚持以内涵发展为主，加快旧城改造的步伐，盘活存量土地，减少新增用地规模。
5.坚持开发利用与保护整治相结合。在对土地进行适宜性评价基础上因地制宜，合理布局，减少自然灾害对土地造成的损毁，不断改善和提高生态环境质量，杜绝破坏土地生态系统平衡的短期行为，实现土地资源的永续利用并保持其扩大再生产的能力。
四、土地利用主要指标和布局根据土地利用目标、方针和土地供需分析结果，综合平衡各部门、各行业用地需求，调整全省各业用地，并分解到各市县、自治县。（一）土地利用主要指标1.农用地：在确保耕地总量动态平衡（不包括生态退耕）的前提下,结合农业布局调整,因地制宜发展林业、热带作物与热带水果及牧业，扩大园地面积，增加林地面积，合理确定牧草地面积及水面面积。
1)耕地：1996年全省耕地总面积为762068公顷，至2010年，耕地总保有量为753401公顷，占全省土地总面积的21.3%,基本农田保护面积为647934公顷，保护率85.0%；各类建设占用耕地及灾害损毁耕地控制在16667公顷以内（其中：建设占用10667公顷，灾害损毁6000公顷）；规划期内生态退耕10000公顷；开发整理复垦补充耕地18000公顷（其中：开发12000公顷，整理复垦6000公顷），净减耕地8667公顷。2000年全省耕地保持在759572公顷。
2)园地：1996年全省园地面积为515199公顷，至2010年，全省园地总面积达到666667公顷，占全省土地总面积的18.9%。净增园地面积151468公顷。包括开发后备资源57170公顷，宜园林地改造69115.3公顷以及农村居民点用地中现有的园林用地。园地面积的增加主要是增加热带水果及热带作物面积，橡胶园将稳定在43.4万公顷。2000年全省园地面积达到558473公顷。
3）林地：1996年全省林地面积1445144公顷，至2010年，全省林地总面积规划达到1468813公顷，占全省土地总面积的41.5%。规划期间，大力开展植树造林及封山育林，抓好有林地的建设,加强天然林的保护,加快疏林、灌木林的改造；合理安排各类建设及农田水利占用林地，按适宜性原则改造宜园林地69115公顷，开发宜林后备资源112705公顷。1996年全省生态保护林523860公顷，规划期间必须进一步加强生态保护林的建设，2000年全省生态保护林增加到604131公顷,至2010年全省生态保护林达到804813公顷，占林地面积的54.8%。2000年全省林地面积达到1448502公顷。
1996年全省森林覆盖率为53.3%（含橡胶树、椰树、果树等经济林覆盖率），至2010年全省森林覆盖率规划达到60%，2000年森林覆盖率实现55%以上。
4)牧草地：1996年全省牧草地面积20136公顷，规划期间，加强原有草地的保护与改良，防止超载过牧和盲目开垦，开发牧草后备资源13197公顷，建立人工草地及改良草地。至2010年牧草地面积达到33333公顷，占全省土地总面积的0.9%；2000年全省牧草地达到24086公顷。
5）水面：1996年全省水面面积为125672公顷。规划期内因兴建迈湾、红岭、大隆等水利工程以及扩大滩涂养殖，至2010年全省水面面积将增加到164933公顷，占全省土地总面积的4.7%,2000年全省水面规划达到136889公顷。
2、建设用地：
各类建设用地应当充分挖掘潜力，尽可能利用现有建设用地和废弃地，切实提高行业用地产出率。严格控制新增建设项目用地规模，特别是严格控制建设占用耕地，重点保障国家和省重点建设项目用地。1997-2010年内，各类建设用地占用耕地不得超过10667公顷。
（1）城镇用地
1）城市用地
1996年全省城市用地为16389公顷，2010年全省城市用地规划增加到28220公顷。占全省土地总面积的0.8%。
2）建制镇集镇用地
1996年全省建制镇集镇用地为19410.5公顷，2010年规划增加到28620公顷，占全省土地总面积的0.8%。
（2）村庄用地
1996年全省村庄用地为120689公顷。规划期内，随着城镇化发展，部分农村人口将逐步向城镇迁移以及随着农村居民点土地整理的推进，2010年全省村庄用地调减到78623公顷。占全省土地总面积的2.2%。
（3)独立工矿用地及特殊用地
1996年全省独立工矿用地及特殊用地为56745.2公顷，2010年增加到71358.3公顷，占全省土地总面积的2.0%。其中：独立工矿用地45557.4公顷，特殊用地25800.9公顷。2000年全省独立工矿用地及特殊用地规划为59230公顷。
（4）交通用地随着发展大交通目标的实施，交通用地有较大增加，主要是铁路西环线、岛内高速公路和高等级公路及重要港口的建设。1996年交通用地为25581公顷，2000年规划为28784公顷；2010年达到36792公顷，占土地总面积的1.0%。。
（5）水利设施用地
1996年水利设施建设用地18996公顷，规划期内新建扩建的主要水利工程有迈湾、红岭、大隆等大中型水库，至2010年水利设施建设用地将达22272公顷，占全省土地总面积的0.6%。。2000年水利设施用地达到19932公顷。
3.土地开发、复垦和整理
1)适度开发后备土地资源1996年全省未利用土地409339公顷，规划期内因各类用地不断增加，至2000年全省未利用土地将减少到344377公顷；至2010年全省未利用土地将继续减少到173250公顷，占土地总面积为4.9%。规划期内，开发宜农未利用土地212405公顷，其中：耕地12000公顷，林地112705公顷，牧草地13197公顷,园地57170公顷,滩涂养殖水面17333公顷。2)积极开展土地整理和复垦规划期内，通过土地整理和复垦增加耕地面积6000公顷。实施土地复垦，主要是大力抓好砖瓦窑、采矿、交通建设、水利建设等废弃地和自然灾害损毁土地的复垦，以及收回的闲置建设用地的复垦；开展土地整理，主要是针对农田和其他零星土地采取综合治理和调整措施，挖掘土地利用潜力。
4.土地生态保护与整治
由于特殊的地理位置和独立的地理单元，海南生态系统具有明显的脆弱性，一旦遭受破坏将难以恢复。因此在土地开发利用中，必须加强自然生态环境保护和建设。
1）大力植树造林和封山育林，加快生态防护林体系建设
中部地区是海南的水源涵养区，也是我省的生态敏感区。土地生态保护应以对热带天然林进行封育为主攻方向，杜绝烧山垦植现象，对大于25度的坡耕地全部实行退耕还林，逐步提高天然林的郁闭度和林分质量，加快以热带雨林为支柱的热带天然林体系的建设。
平原台地和低丘地区要大力开展植树造林，发展用材林和经济林，积极推进椰林工程，加快浆纸林基地建设。重点加强道路、河流、农田、园地防护林网以及水土流失严重地区和荒漠化地区的水土保持林、防护林建设。
沿岸地区要大力营造和更新现有防护林，保护沿岸红树林，近期要确保沿岸1080公里的防护林带合拢，逐步形成防护、经济、热带风光三位一体的多功能防护林体系。
2)加强自然保护区的保护。
对大批的热带天然林和大量珍稀濒危的野生动物资源及其生态环境划定保护区具有特别重要的意义，既保护了优美的自然景观和旅游资源，又保存了森林物种、原始生态环境，能大力促进经济持续健康地发展，并使我省生态环境质量进一步得到改善。规划期内，集中力量，重点建设尖峰岭、五指山、吊罗山、坝王岭等自然保护区，以保护热带雨林，珍稀濒危物种和水源涵养区。以山系为框架，有计划地新建扩建一批自然保护区，将海南中部主要自然保护区联片成网，形成整体性的自然保护区。到2010年，我省陆地自然保护区将达85个，面积达到26.82万公顷，主要保护对象是热带原始森林、水源林、红树林、海南坡鹿、猕猴、黑冠长臂猿及其生态环境。其中，1997—2010年新建自然保护区23个，面积达10.84万公顷。
3)整治和保护土地，防止水土流失。
经过多年治理，现尚有水土流失面积21900公顷，主要分布在文昌、澄迈、琼山和儋州等市县，应进一步加强治理。对水土流失较轻地区的治理措施是植树种草，建立起多层次的主体植被结构，以保持良好的生态环境；在水土流失较重的地区除采取植树种草等生物措施外，还要采取建梯田和地埂、修拦沙坝、挖鱼鳞坑和沟渠等工程措施。严格禁止在25度以上坡地、水土流失敏感地、水源涵养地等生态敏感区进行垦植。25度以上坡耕地实行全部退耕还林。规划期内完成生态退耕10000公顷。实现2010年前治理水土流失面积达到20000公顷的目标。
4)中低产田改造。
海南现有中低产田166667公顷，主要分布于沿海的海积沙质田、淡海盐质田、山区深湿冷底田、河流下游的粘质田。改造的具体措施是采取工程措施与生物措施相结合的办法，通过完善水利设施、改良土壤、推广良种，实行科学栽培，从而达到增产增收并保持持续稳定发展，实现2010年前完成中低产田改造150000公顷的目标。
（二）土地利用布局
1.农用地布局
1)耕地，包括基本农田和一般农田
基本农田布局：主要分布在环岛沿海平原、台地和河谷平原以及山区盆地。其中大部分集中分布在北部的琼山、文昌、定安、澄迈、临高，东部的琼海、万宁、陵水，西部的儋州，西南的乐东、东方等11个市县，面积497380公顷，占全省基本农田总面积81.6%，其他市、县也有一定数量分布。
一般农田布局：主要分布在环岛沿海平原和台地，其中主要集中分布在岛北部和西部的琼山、澄迈、临高、定安、儋州、昌江和东方等市县。
2)园地：包括橡胶园、热作园和果园
橡胶园用地布局：主要分布在环绕于五指山、黎母山、坝王岭、尖峰岭等山地周围的丘陵和台地，目前已形成一条环形的橡胶林带,在这一地带上，既可避免台风的直接袭击，又可以削弱冬季冷空气的影响，加之水源、土质和植被条件较好，是我省植胶的理想地带。
热作园和果园用地布局：主要分布在坡度较小的低丘、台地或沿海平原地带。1996年底全省热带作物及果园用地为81934公顷，根据适宜性评价与分析,尚有大量的荒草地及灌木林地适宜发展园地。因此,今后发展园地要因地制宜，适当集中建设，加大热带水果种植比例,保障经济林的发展建设,力求在提高森林覆盖率的同时,促进土地利用经济效益的增长。
3)林地
主要分布在本岛中部、西南部和东南部的山区，其中主要集中在五指山、坝王岭、尖峰岭、吊罗山、黎母岭五大原始森林区。丘陵台地和环岛沿海也有分布。环岛沿海主要是发展人工防护林，丘陵台地主要是发展速生丰产林。
4)牧草地
主要分布在白沙、、东方、琼山、琼中、保亭、文昌、儋州等市县，上述市县2010年规划的牧草地面积将占全省牧草地面积的95%以上。其余零星分布在其它各市县。
2.建设用地布局：
1)城镇用地布局：按照控制城市规模、合理发展中等城市和小城市的要求，统筹规划，有计划地发展一批中小城市，推进海南城市化进程，逐步形成城市、城镇数量和规模适应，布局和结构合理的城镇体系。规划期内，重点发展海口，使其进入大城市行列，发展三亚市、东方市、琼山市、儋州市、琼海市和洋浦等市成为中等城市。
2)村镇建设用地布局：分布比较分散，主要在各市、县城镇用地周围、交通道路两边、河流两边呈点状或带状分布，其余的呈网状零星分布。
3)开发区用地布局：分布在琼山、澄迈、万宁、文昌、儋州、临高等市县。
4)工矿用地布局：要坚持不污染环境，不破坏资源，不搞低水平重复建设的原则。在工业项目布局上，按照集中布局，把污染控制在有限范围内的原则，将重化工业发展集中安排在洋浦经济开发区等西部工业走廊，防止遍地开花，积极创造条件，发展环保工业和消耗少、效益高的高新技术工业产业。对污染严重，效益低下、治理无望、低水平重复建设的小工矿企业进行关停和转产。
五、土地用途管制
1.加强基本农田保护区管理，对全省生产条件好的水旱田、旱地和城市蔬菜基地实行长期特殊保护；划定的基本农田保护区由市、县人民政府设立保护标志并予以公告，层层签订保护责任书，把任务落实到地块和农户，实行永久性保护；只准用于发展粮食和蔬菜生产，任何单位或个人不得擅自改变用途或占用，禁止占用基本农田进行城镇、村镇、开发区和工业小区建设；禁止占用基本农田建窑、建房、建坟或擅自挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物和挖渔池。国家能源、交通、水利、国防等重点建设项目无法避开基本农田的，必须按照《海南省基本农田保护区管理规定》有关法规报批及缴纳耕地造地费，实行耕地占补挂钩政策，基本农田经批准占用后，当地人民政府应统一组织开展补充相当数量和质量的基本农田，确保本行政区内基本农田面积不减少。
2.一般农业用地是高产农田开发的后备区，在规划期内，不得擅自占用和转用；要严格控制非农建设占用，又不得弃耕抛荒，特殊情况下，经批准，占用一般农田进行非农建设，应尽量利用劣质耕地。除生态保护需要外，限制占用耕地来发展园、林、牧业，严禁用于发展水产养殖业和建窑、建房、建坟以及堆放固体废弃物。
3.橡胶园用地区的土地是种植橡胶树、生产橡胶乳胶所需要的用地区。天然橡胶是我国工业建设的重要物资。我省要继续保持全国最大天然橡胶生产基地，必须严格控制各类建设用地占用橡胶园用地，避免随意毁胶行为，巩固现有面积，提高单产水平，在老残胶园更新改造时，要按照土地利用规划要求，通过开垦宜胶荒地或从其他更适宜种橡胶的用地中补回。橡胶园用地区内，因地制宜，可实行套种、间种其它热带作物，提高土地利用率。
4.热带作物园和果园用地区的土地主要用于热带作物和果树的生产及其配套设施建设。首先，不得擅自转变用途，确需转变土地用途的，必须严格按照土地利用规划要求和年度土地利用计划，严格审批；加强生态退耕还园工作的开展，促进土地经济与生态效益的进一步提高；严禁各类建设占用名、特、新、优热作园和果园用地；园地中木本与草木植被的种植，必须经过科学的论证，确定宜木本、宜草本或草木本间种的种植区域，严格禁止因植被种植的不宜性而导致水土流失及生态环境的恶化。
5.林业用地区内的土地是为保护热带森林促进生态环境改善及发展林业生产所需要的土地。首先要确定生态环境建设的主攻方向，实施生物措施和工程措施并举。加大封山育种和退耕还林还园力度，大力改造坡耕地，恢复林草植被，提高森林覆盖率。实行坡度大于15度且水土流失较严重的坡耕地及陡坡下部的耕地、沿海防护林带中的耕地、水库湖泊及河流周边的耕地退耕还林还园；山丘顶部通过封育治理或人工种植，发展水源涵养林、用材林和经济林；沿海地区大力造林绿化。进一步发展速生纸浆原料林，合理开发疏林地，适度发展水果、牧业生产，充分提高林区土地的综合效益。
6.牧业用地区的土地主要供畜牧业生产使用，开垦牧草地，必须以不造成水土流失、荒漠化、盐渍化等为前提，依据土地利用规划和年度土地利用计划实施。一旦形成牧草基地，严禁擅自转变用途。
7.城镇建设用地规模应当严格控制，不得擅自扩大。特别是严格控制城镇建设占用耕地。城市建设用地应充分挖掘现有土地潜力，保证公益事业用地。城镇建设要按照规划确定的阶段用地规模，分步实施，不得超前突破城镇建设用地规模。城镇规划区内的农（菜）田，在尚未实施建设前，应继续做为农业生产用地充分利用，未经依法转用审批的，不得改为建设用地或荒废。保护和改善城镇生态环境，禁止建设占用规划确定的永久性绿地、基本农（菜）田。
8.村镇建设用地主要用于村镇居民住宅、乡村企业、乡村公共设施和公益事业的建设。鼓励通过土地整理，将其用地区内零散分布的村庄和乡村企业，按规划要求，实现合并与集中；科学调整农村的居民住宅、乡村企业、乡村公共设施和公益事业的布局，挖掘土地利用潜力，实行土地整理、复垦耕地。依据土地利用规划、村镇规划确定的用地规模和年度土地利用计划，合理安排各项建设用地。严禁违反土地利用规划，在村镇建设用地区以外新增建设用地用于村镇建设。
9.开发区是工业、商贸、旅游、居住等集中成片开发建设所划定的用地区域。我省经国务院及省政府批准的开发区共25个，根据各开发区建设现状和规划期内实际开发能力及经济建设发展趋势，合理调整并压缩各开发区2010年前的用地规模；在安排开发区用地时，应尽量利用闲置地和荒坡地，严格控制占用耕地；加强开发区用地计划管理，积极推广“五个统一”管理模式，杜绝开发区出现各自为政、遍地开花、零星建设、功能不配套现象。严格做到全面规划、分期建设，坚持开发一片、建设一片、收益一片，滚动发展的原则。开发区内尚未开发建设的农用土地应保持原用途继续利用，不得闲置。对闲置未用的耕地要进行复耕，超过法定期限的闲置土地，依法收回重新安排使用，新建项目首先安排使用闲置土地。
10.工矿用地区是指独立于城市规划区、开发区以外的工业、矿产用地区域。要按照项目的总体规划，结合项目建设现状及经济发展需要，调整压缩用地规模，实行分期分批用地，尚未开工建设的用地，宜耕种的，应继续耕种利用，不得闲置。鼓励复垦该用地区生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，保护和改善生态环境，宜农土地首先复垦为耕地，鼓励乡（镇）村工矿企业，根据土地利用规划向工矿用地区集中。要依据土地利用规划和年度土地利用计划，严格按照国家规定的行业用地标准定额，合理安排建设用地。加强环境监督管理，贯彻执行“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的方针，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调发展。
要正确处理开发利用地下矿产资源与地面建设用地的关系，规划期内煤矿等矿产开发用地规划区范围内，地面不得安排永久性建设项目，以避免地下矿产资源开发的需要而不得不拆迁地面建筑物造成不必要的经济损失，或因地面建筑物无法拆迁而影响地下矿产资源的合理开发利用。
11.风景名胜区是为保护名胜古迹及有特殊意义的自然景观发展旅游业需要的用地控制区域。根据省政府批准的风景名胜区，结合建设现状及发展趋势，综合分析，合理调整压缩建设用地规模。风景名胜区范围面积大，区内有耕地、园地、林地、名胜古迹等，是一个复合用地区。旅游用地开发要服从于生态环境保护，以生态旅游为主，在不破坏景观资源的前提下，兼顾农、林、果等各类用地的利用。积极发展以认识、享受、爱护大自然为主的生态旅游，规划期内，建设一批具有生态旅游特色的景区，使自然景观与人文景观相互协调、相互促进。区内严重影响自然与人文景观的其他用地，要按照规划的要求，调整到更适宜的用地区。区内游乐等建设用地要科学规划合理布局，严格按照规划确定的建设用地指标使用土地，不得随意扩大，多占区内的农业用地。
12．自然保护区是保护自然生态环境、保护和发展稀有珍贵野生动植物的用地区，是已经批准的省、市、县级自然保护区。该区面积较大，区内有耕地、园地、林地等，属复合用地区。该区土地利用应严格贯彻以保护森林及野生生物资源为主，维护生态平衡的用地方针。首先，加强自然保护区的建设与管理，明确权属并立标定界；其次，禁止破坏性的土地开发利用，非农业建设项目，除非与保护有关的一律不得进入本区；同时，中心地区以外的现有各类用地，在不破坏区域生态环境的前提下，兼顾农、林、果等各类土地的利用，而中心地区的保护应进一步加强，不得任意改变其用途。
13、滩涂是重要的农业资源。海南岛四周环海，海岸线长，沿海滩涂面积达70多万亩，是我省较大一块后备土地资源。如果充分合理利用，对我省沿海经济发展将起积极作用。但滩涂资源开发利用必须重视资源环境保护，要正确处理经济发展和资源环境保护的关系，要坚持在保护中开发，在开发中保护的原则，特别是对具有特殊意义自然景观的红树林滩涂等，要采取有力措施予以保护，严禁砍伐红树林围池搞水产养殖，对于已破坏的红树林，要尽快恢复，认真清查取缔沿海红树林区的养殖池及其它垦植项目。同时，要加强沿岸污染源的治理，禁止工业废水及生活污水未经处理直接排放大海，防止滩涂资源遭受污染。
六、区域土地利用方向及管理措施：
根据海南省相关产业的布局特征、自然条件和社会经济条件的趋同性,结合土地利用结构的基本相似性及土地利用与开发方向的一致性，并保持各行政区域界线的完整性及区域界线的连续性，用聚类分析的方法，将全省划为六个土地利用区域。
（一）北部台地丘陵工业糖热土地利用区
包括海口、琼山、澄迈、定安、屯昌等五个市、县，土地面积677107公顷，占全省土地总面积的19.2%。2010年规划人口达到287万人，占全省人口的32.1%,人均土地0.24公顷；2010年耕地保有量226744.3公顷，人均占有耕地面积0.08公顷。本区城镇密集、交通发达，区位优势明显，全省政治、经济、文化中心的海口市位于本区内。同时，本区工业体系初具规模，是全省工业最为发达的地区。
本区多丘陵、台地，沿海有少量平原。地势南高北低，由丘陵-台地-平原逐渐过渡。台地坡度多8度以下，南部中低丘陵地区坡度为10-12度之间。区内光热充足，冷期短，雨量多，年均日照时数1750-2010小时，年均气温23-24℃，≥10℃积温8300-8700℃，年均降雨量1650-2000毫米。日照长，积温高，雨量较多，适宜多种作物生长，是全省重要的粮、糖、油的生产基地。
土地开发利用方向及管理措施：全面规划，协调发展。切合实际地安排以海口市为中心的北部沿海城镇群的建设，加强城镇建设与布局用地规划，提高城镇布局及功能的合理性；抓好城镇及开发区内闲置土地的利用，加大旧城改造力度，控制外延式扩展；强化农村建设用地的管理，进一步挖掘与整理村庄内部土地；进一步调整和完善区内产业结构与布局，加强交通、通讯、能源等基础设施建设，大力发展工业及商业、信息、旅游等第三产业，积极推进高新技术产业的发展；加强农业的基础地位，保证粮、糖、油及其它热作商品基地的建设，加强以耕地为主的农业用地保护与改良，建立健全耕地保护制度，强化保护措施，稳定耕地面积，提高利用效益，确保区内耕地总量动态平衡；积极发展城郊型农业，保证城市农副产品的供应及提高创汇农业的比重；积极营造沿海防风林和农田防护林带，确保生态系统的良性循环。
(二)东部平原台地粮热旅土地利用区
本区包括文昌、琼海、万宁三个市县，土地面积613244公顷，占全省土地总面积的17.3%。2010年规划人口达到174万人，占全省总人口19.4%，人均土地0.35公顷;2010年耕地保有量124549.7公顷,人均占有耕地0.07公顷。
本区是全省农业经济最发达的地区，是全省重要的商品粮基地及油料生产基地。椰子、胡椒、菠萝的种植面积及产量均居各区域之首。本区交通便利，工业生产具有一定的基础，乡镇企业及旅游业发展迅速。同时，本区是海南主要的侨乡。
本区背山向海，地势西高东低，地面起伏不大。区内光热、水资源丰富。年均气温23.8-24.0℃，年均日照时数2130-2200小时，年均降雨量1720-2250毫米。区内热带风暴、台风为主要自然灾害，是海南重涝区之一。
土地开发利用方向及管理措施：①调整农业结构，发展高产、优质、高效农业，促进农业全面发展；优化耕地种植结构，提高利用效益；继续搞好粮、油生产基地建设，积极发展蔬菜生产基地；调整园地种植结构，改造更新老、残橡胶，扩大多种经营，防止单一化；改善林地结构，因地植树，沿海地区大力营造防风林，内陆地区扩大经济林、速生丰产用材林、热带珍贵林面积，开展林牧立体型种养业。②充分利用旅游资源优势，积极而合理地发展旅游业。提高土地利用效益。③土地开发利用与保护管理相结合，保证土地质量的进一步改善。大力开展植树种草，增强水土保持能力；加强水利建设，增加抗旱排涝能力；实现土地用养结合，进一步改善土壤质量；实施生物措施与工程措施，充分改造宜农土地。④严格控制各项建设用地，加强土地整理挖潜力度。首先对各项建设用地采取适度从紧政策，严格控制对耕地的占用，加强土地用途管制制度；其次要提高规划布局水平，加强用地的内部挖潜，提高土地利用效率。
（三）南部丘陵盆地旅游南繁土地利用区
1、基本情况
本区包括三亚、陵水、乐东三个市县，土地总面积为579514公顷，占全省总面积16.4%。2010年规划人口达到144万人,占全省人口的16.1%,人均占有土地0.40公顷;2010年耕地保有量106161公顷,人均占有耕地0.07公顷。
本区地貌复杂，北靠五指山、黎母岭，西有尖峰岭，南濒南海，地势北高南低。该区具有光热足、风寒轻、雨水多、海域阔、台风影响较轻等优异条件。年均日照时数2300-2700小时，≥10℃积温8500-9000℃。最冷月均温17-22℃，最热月均温27-29℃，年均降雨量1400-2500毫米。
本区经济以农业为主，橡胶及其它热作与热带水果生产均具有特别明显的优势。同时，本区不仅是全国著名的南繁育种基地及海南重要的反季节瓜菜生产基地，也是全省乃至全国的旅游重点发展地区。
土地利用方向及管理措施：优先发展旅游业，加快发展热带大农业，积极发展轻工业，加强城镇及交通等基础建设，是本区规划期间土地开发利用的方向。①大力开发旅游资源，优先发展旅游业，科学合理地规划与布局，充分利用自然景观，控制旅游区内建设用地，提高土地利用效率。②调整农业用地结构，积极开展土地整理与复垦开发，加快发展热带大农业。加强耕地的保护与利用，进一步建设好城镇“菜蓝子工程”基地、反季节瓜菜基地及南繁育种基地；改造老残橡胶林，调整园地用地结构，大力发展其他热作与水果生产；加强热带季雨林及次生林的保护。改善林地结构，增加经济林、防护林面积。③加强农业基本建设，提高农业用地利用效益。加强农田建设、扩建与新建一些水利工程，提高水资源调控能力；加强农田基本建设，保证农田排灌自如，充分改良土壤结构，培肥地力。实行精耕细作，促使农田的利用进入良性循环状态。此外，结合本区旅游业的优势，可发展旅游观光农业，使农业用地的利用效益进一步提高。④合理安排各项非农建设用地，促进经济全面发展。加快城市建设步伐，促使三亚尽快成为热带海滨风景国际性旅游城市；加强县城的建设及小城镇的发展，坚持规划先行、明确重点。控制城镇建设用地规模,合理配置人均占地面积。发展以食品、工艺品、电子、纺织、服装、医药等轻工业为主的工业生产，并在充分保护旅游资源的前提下合理布局；加强公路及港口建设，以加快本区经济的发展。
（四）西部平原丘陵工业粮果胶土地利用区
本区位于西部沿海地带，包括东方、昌江、儋州、临高四个市县，全区面积860582公顷，占全省的24.3%。2010年规划人口达到216万人,占全省总人口24.1%,人均占有土地0.4公顷；2010年耕地保有量248179.3公顷,人均占有耕地0.11公顷。
本区以平原、丘陵为主，全区地势东高西低。由山地、丘陵、平原逐级下降。
区域内光热资源丰富，年均日照时数2155-2650小时。≥10℃积温8500-8900℃，平均气温23-25℃，年均降雨量1150-1800毫米，年均蒸发量为1800-2600毫米，旱季较长且常风较大，但受热带风暴及台风影响较小。
本区具有海南最丰富的矿产资源，是海南重要的工业生产基地，洋浦、八所两大深水港及西线高速公路、环半岛西线铁路的建成将对本区交通带来更大的便利。同时，本区农业以生产橡胶、其他热作、粮、糖和油为主，并具有一定的优势，尤其是北部地区拥有全省最好的宜胶地。
土地开发利用方向及措施:本区土地利用方向是重点发展重工业，充分发挥矿产资源优势；稳步发展农业，在搞好粮、糖、油生产的基础上，大力发展橡胶、其它热作、热带水果、反季节瓜菜等生产；加强城镇、交通、水利等基础建设。
①合理安排工业项目用地，大力发展工业生产。以不占或少占耕为原则，科学规划、合理布局，形成相对集中的工业小区，从而最大限度地节约土地，并保障工业污染的集中治理。从而达到发展与环境的统一，实行土地可持续发展的目标。
②合理扩大城镇交通用地规模，加强基础建设。城镇建设以儋州市及东方市为中心重点发展，努力使儋州市建成以轻型加工和建材工业为主的工贸城市，把东方市建成重化工为主的港口型城市。但是建设过程中应实行分期分批征用土地，做到开发一片、成功一片，避免土地的闲置浪费。
③加强水利建设，增强抗旱能力，促进土地开发利用。完善松涛灌区配套、防渗设施，扩建新建一些水利工程，从而保证耕地的开发数量与质量，实现区域内耕地总量的动态平衡。
（五）中部丘陵山地林胶牧土地利用区
本区位于海南岛中部，包括琼中、白沙、通什、保亭四个市县，全区土地面积711902公顷，占全省土地总面积的20.1%。2010年规划人口达到74万人,占全省总人口的8.3%,人均土地0.96公顷；2010年耕地保有量47767公顷,人均占有耕地0.06公顷。
本区以山地为主。地势最高，两座海拔1800米以上的山峰——五指山、鹦哥岭均分布在本区。区内主要山岭有三列，呈东北——西南向，其内盆地与台地相间。本区为海南三大河流南渡江、万泉河、昌化江的发源地。
本区属典型的热带山地气候。夏无酷暑，冬季不冷。年均日照时数1700-2100小时，≥10℃积温8200℃，年均气温22-23℃，年均降雨量2000-2500毫米。本区静风率为海南岛之最，气候垂直变化明显，山下湿热，山顶阴冷。云雾、年雾日达90-110天，年均相对湿度80-85%。
本区交通闭塞，农业以林业、橡胶、畜牧业、其它热作及粮食生产为主，其中林业、畜牧业具有一定的优势，是全省森林资源最丰富的地区。
土地开发利用方向及管理措施:在把保护生态环境摆在首要位置的前提下，努力提高生态效益、经济效益及社会效益。要把开发与保护、利用与维护生态平衡有机地结合起来，实施可持续发展战略。
①开发利用与维护生态环境相结合。强化保护措施，发展山区农业。
首先，通过保护、恢复、发展相结合，提高森林覆盖率，进一步加强自然保护区的建设；其次利用宜胶土地资源，发展橡胶生产，同时积极发展其它热作及水果生产，进一步提高土地利用经济效益；另外，利用草地资源优势，进一步发展畜牧生产，同时应严格限制陡坡放牧，以防止水土流失；搞好基本农田保护与建设，提高粮食单产，坚决禁止毁林开荒，并合理安排退耕还林还园。
②加强城镇、交通建设，发展以资源加工为主的工业生产。
加快通什市城镇建设的步伐，使其尽快成为中部地区经济重镇及旅游型城市；同时，重点发展各县县城及部分条件较好的小城镇；加快海榆中线高速公路及高等级公路建设，加强扶贫公路的建设，促进山区土地的开发利用；立足本地资源优势，发展以资源加工为主的工业生产。通过科学规划与合理布局，努力实现城乡居民点建设及其它建设项目尽量不占或少占耕地，以保护有限的耕地资源。
③在保证良好生态环境的前提下，实行旅游业与农业相结合，积极发展旅游观光农业及适当发展高山森林观光旅游，提高山区土地利用经济效益，促进土地生态环境发展的良好循环。
(六)西、南、中沙群岛渔业旅游土地利用区
本区分布在浩瀚的南海，包括西沙、南沙、中沙三群岛及海南岛周围一些岛屿，土地面积93020公顷，占全省土地总面积的2.6%，1996年共有人口243人。
本区自然经济条件较差，土地开发利用程度低，没有工农业生产，土地垦殖率为零。西、南、中沙群岛已开发土地多为国防、行政、渔船中转和补给服务。除海南岛周围岛屿设有自然保护区外，其余岛屿利用较少。
土地利用方向：除满足国防建设用地以外，还应根据平战结合，军民合用的原则，努力发展渔业、旅游业，并进行热带海洋科学研究。
土地开发利用管理措施：
第一，土地开发建设要维护我国海洋和权益为中心，首先保证国防建设用地，搞好基础设施的建设；第二，对有条件的海岛，可结合环境保护进行适当利用，但要搞好规划和可行性研究，发展集度假旅游、贸易、补给、科研为一体的综合性海岛基地。
七、实施规划的措施
〈一〉本《规划》经国务院批准后，由省人民政府公布，并据此编制土地开发利用五年计划和年度计划，并纳入国民经济和社会发展计划体系，重要指标应纳入政府的目标考核体
〈二〉制定《海南省土地利用总体规划实施办法》，就有关问题做出具体规定，使规划的实施纳入法制轨道；全省城乡土地的开发、利用、整治、保护都要贯彻执行落实本《规划》，坚决制止违反本《规划》，滥占乱用土地的现象发生。〈三〉各市县、各乡镇，要结合当地实际情况，按照本《规划》的要求逐级编制土地利用总体规划，将本《规划》的目标、方针、和指标具体化，分层次贯彻落实。过去已编制的土地利用总体规划，要按新的要求修编。〈四〉编制各项专业规划，如基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、各类保护区规划等，具体落实本规划的意图。城市、村镇建设、工业、交通、水利、农业、林业、旅游业的用地规划均应符合本规划的有关要求。
〈五〉建立和实行严格的土地用途管制制度。各市县和乡（镇）土地利用规划要根据上级确定的控制指标和用途管制原则，确定土地用途区，制定土地用途管制制度，对转变用途实行规划许可证制度，特别要严格控制转变耕地用途。
〈六〉加强非农业建设用地管理，规范土地市场，妥善处理非农业建设闲置土地。贯彻执行国家及省有关闲置土地处置的规定与办法。无论是无偿收回还是以换地权益书方式收回的土地，均应严格按照土地利用总体规划、土地利用年度计划、各项建设对土地的需求安排使用。同时，对收回的闲置土地，应当重新确定用途，设定使用条件，明确供地方式，并向社会公告。
〈七〉建立和实行耕地占补平衡制度。非农业建设确需占用耕地的，或破坏耕地生产能力，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。没有条件开发、复垦或开发达不到数量和质量标准的，用地单位必须缴纳耕地造地费，由土地管理部门统一组织选地，确保耕地占补平衡。
〈八〉加强土地利用的环境管理，在建设项目土地利用审批时，严格执行《建设项目环境管理条例》，未进行环境影响评价的建设项目不予批准。
〈九〉制定优惠政策，鼓励和推进土地整理，增加资金技术等各项投入，鼓励社会各方面和广大农民积极进行宜农荒地的开发利用，保证和促进规划提出的各类土地开发利用目标的实现。
〈十〉加强对执行规划情况的监督检查，建立健全规划的监督机制，对违反本规划的非法用地要依法查处。〈十一〉加强规划的宣传工作，深入开展土地国情国策教育，增强土地忧患意识，通过实行规划公示制度，广泛开展规划的宣传活动，使广大群众了解规划的内容和要求，使规划具有广泛的社会基础，保证规划顺利贯彻实施。
林地规划与土地规划篇4
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，突出空间性、结构性和操作性，全面落实《纲要》和省级林地保护利用规划确定的目标，根据实际需要，划定林地边界范围，进行保护利用区划，将分类、分级管理林地落实到地块，统筹协调林地保护与利用的关系，优化林地利用配置，为县域经济社会可持续发展奠定坚实基础。
二、主要工作内容和责任分工
（一）基础准备
1.组织准备。成立由县政府分管领导任组长，县政府办公室、林业局主要领导任副组长，县政府各有关部门为成员单位的县林地保护利用规划编制领导小组（详见附件），负责组织全县林地保护利用规划编制工作，协调解决规划编制工作中遇到的重大问题，审定全县林地保护利用规划编制成果。
2.技术准备。完成相关资料收集、数据和图表准备与整理等工作，制订县林地保护利用规划工作方案和技术方案，为规划编制做好前期技术准备。此项工作由林业局牵头协调组织，林业局林政股和林业勘察设计队具体承办。
3.制订县级规划编制大纲。确立规划期林地保护利用基本战略、主要目标和相应的调控指标，明确严格保护、合理利用、区域统筹、差别管理的林地保护利用方向及政策措施，完成县级林地保护利用规划编制大纲制订工作，报市级规划编制领导小组审定和省林业厅规划编制工作领导小组备案。此项工作由林业局牵头协调组织，林业局林政股和林业勘察设计队具体承办。
（二）实施阶段
1.动员部署。召开全县林地保护利用规划编制工作会议，统一思想、全面部署，确保规划编制工作顺利开展。此项工作由县政府办公室主办，林业局承办。
2.技术培训。对各镇场区业务骨干人员进行技术培训，解读《县林地保护利用规划编制技术方案》，统一方法、明确标准，指导各镇场区开展基础数据校正等工作，为规划编制基数的确定奠定坚实基础。此项工作由林业局主办，林业局林政股承办，林业局计财股、林业股、设计队协办。
3.开展专题研究。对涉及规划编制工作的重大问题，结合实际，开展专题研究并形成专题报告。主要有：林地保护利用战略，经济社会发展对林地的需求，重大基础设施用地需求及节约利用林地措施，城乡一体化建设与林地保护利用的关系，林地结构和布局优化、公益林地问题及分项控制，林地保护分级分等技术标准，主体功能区与林地保护利用关系，规划管理创新与规划实施保障研究等。此项工作由县规划编制领导小组办公室牵头，有关部门协助，林业局林政股、计财股、林业股、设计队等部门具体承办。
4.开展规划编制工作。此项工作由林业局牵头组织，林业局林政股和林业勘察设计队具体承办。
（三）规划论证评审
依据工作方案、技术方案及县级规划编制大纲完成规划编制后，充分征求发改、财政、国土、城建、交通、农经、水利、环保等部门意见，对规划目标、指标、任务等进行重点论证，做到与主体功能区、土地利用、城乡建设、基础设施建设等相关规划相衔接，在广泛征求意见并修改完善后，形成送审稿。在此基础上，组织专家评审论证，形成规划成果材料。此项工作由县规划编制领导小组办公室负责协调，林业局林政股具体承办，林业局林业勘察设计队协办。
（四）成果报批
规划经县规划编制领导小组和市林业局审查同意后，按规定程序报县政府批准。此项工作由县规划编制领导小组办公室负责协调，林业局林政股具体承办，林业局林业勘察设计队协办。
三、规划期限与范围
1.规划期限为—年，以年为规划基准年，年为规划目标年。
2.规划范围为全县行政辖区范围内所有林地和依法可用于林业发展的其他土地。
四、规划深度
将林地面积和主要规划任务落实到地块，将分类、分级结果落实到小班，林地保护利用措施具有可操作性。
五、工作步骤与时间安排
（一）前期工作准备（年3月—4月）
成立规划编制领导小组，负责制定规划工作计划，安排工作经费，确定部门分工，协调解决重大问题，审定规划方案。规划编制领导小组下设办公室，办公室设在林业局，负责规划编制具体工作，做好规划编制各项技术准备、资料仪器准备和人员组织等工作。
（二）落实规划基数（年3月—4月）
以最新森林资源规划设计调查数据为底数，以林相图为基础，利用遥感影像图进行对比分析，并做必要的补充调查，落实基准年（年）的规划基数。
（三）研究重大问题（年5月）
结合本地实际，有针对性地开展规划重大问题研究并形成专题报告，一般包括：林地保护管理政策、建设用地需求及节约集约利用林地措施、林地结构和布局优化、林地补充来源规划、落实规划实施保障研究等。
（四）确定规划框架（年6月—7月）
明确未来林地保护利用的基本战略，确定林地保护利用规划的主要目标和相应的控制性指标，提出保护利用措施，按照县级林地保护利用规划文本格式，形成规划框架，为规划成果编制奠定基础。
（五）编制规划成果（年8月—9月）
规划框架报省林业主管部门审定后，以规划框架为约束和指导，组织林地保护利用现状调查与分析评价，开展林地结构调整、空间布局、保护措施、利用方向、规划实施保障措施等方面的多个方案设计与评价，确定优化方案，编写规划文本、相关说明、规划图表、综合研究报告等成果。
（六）规划论证协调（年10月）
规划编制应充分征求发改、财政、国土、城建、交通、农经、水利、环保、旅游、供电等部门意见，对规划目标及林地规模、结构、布局和相关政策等进行重点论证，并与主体功能区、土地利用、产业发展、城乡建设、基础设施建设等相关规划相衔接。
（七）规划成果报批（年月）
规划成果经规划编制领导小组审议、专家评审通过后，在省级林业主管部门审核同意的基础上，由县政府批准实施。
六、工作要求
（一）强化领导，抓好宣传。充分认识规划编制的重要意义，加强领导，精心谋划，切实做好规划编制工作组织领导。充分利用新闻媒体、宣传标语等方式，宣传编制和实施林地保护利用规划的重要意义；结合规划编制工作，深入基层、提高全社会保护森林和林地意识，为规划的实施营造良好的社会氛围。
（二）明确任务，落实责任。林业局具体负责全县林地保护利用规划（—）编制工作，做好规划编制所需技术资料、设备准备和人员组织等工作，发改、财政、国土、城建、交通、农经、水利、环保、旅游、供电等部门要通力协作，密切配合，提供规划编制所需的各项技术资料，解决经费和专题调研的专业人员等，保证全县林地保护利用规划编制工作顺利进行。
林地规划与土地规划篇5
关键词：土地利用总体规划；编制规程；规划实施管理
1986年土地管理法颁布实施以来，土地利用总体规划经历了三轮编制。30年时间里，规划编制的思路、方法、技术手段得到了长足的发展与创新，土地利用总体规划在“保护资源、保障发展”上起到了重要的作用。但是由于土地规划研究的时间相对较短，以及国际社会经济形势发生深刻调整，土地利用总体规划编制和执行过程中也存在一些问题。笔者结合近15年的学习和工作经历，谈谈对县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中问题的认识。
一、土地利用总体规划的概念及发展历程
“规划是对未来不确定性的缓解和抵消”，土地利用总体规划也不例外，也是对未来土地利用过程中的不确定性的缓解和抵消，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所做的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。
相对于城市规划来说，我国的土地利用总体规划编制体系产生较晚，一共经历了三轮规划编制，逐步形成了一套有中国特色的规划编制体系。第一轮规划始于1987年，是在1986年土地管理法出台后编制的，规划目标年是2000年。当时由于客观原因，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。第二轮规划的规划期为1997～2010年，形成了一套土地利用总体规划编制技术路线和规划指标控制体系，建立了国家、省、市、县、乡五级的规划体系。第三轮规划即新一轮土地利用总体规划，规划期为2006～2020年，该轮规划充分吸收了前面两轮规划的经验和教训，形成了较为成熟的编制规程、制图规范、数据库标准，大大提高了土地利用总体规划编制的科学性和实用性。
二、新一轮县乡级土地利用总体规划的编制过程
新一轮县乡级土地利用总体规划工作始于2005年，规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期为2006～2020年。经历了重大问题前期专题研究、规划大纲、规划条文及说明等阶段，其中前期专题研究主要分为上轮规划实施评价、耕地和基本农田保护研究、节约与集约利用土地研究、优化城乡用地结构与布局研究、协调土地利用与生态环境建设研究、统筹区域土地利用研究、规划实施保障措施研究七个专题。江苏省县乡级土地利用总体规划起步比较早，以苏州市为例，2005年启动规划专题研究工作，2008年完成前期专题研究并获得批复，2010年完成县级规划大纲并获得江苏省国土资源厅批复，2011年完成县乡两级规划条文及说明，并获得江苏省人民政府批准。
三、新一轮县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中存在的问题
（一）编制规程不够细化，各地的做法不一致
国土资源部于2010年6月27日市、县、乡级土地利用总体规划编制规程。在过去的六年里，编制规程在对土地利用总体规划的编制及调整修改的规范化起到了关键的作用。但是各地在实际操作过程中，对于规程的理解不完全一致，导致各地都有自己的做法，从而使一些统计数据不便于全省、全国层面上的对接。例如在江苏省，有些地方将现状交通水利用地建设用地纳入允许建设区、新增交通水利用地纳入限制建设区；而有些地方则将现状和新增交通水利用地均纳入限制建设区；在江西省，则普遍将现状交通水利用地（主要是公路用地）放入允许建设区。又例如规程中要求对土地利用现状数据进行规划基数转换，但由于规程对于规划基数转换的要求比较简略，各地在实际操作当中都有各自的标准，特别是其他独立建设用地，确定的方法比较多，也没有统一的检查标准。
（二）普遍存在对社会经济情况预测偏差较大的情况
在县级土地利用总体规划修编前期专题研究的时候，对规划期末的经济社会情况进行了预测，主要是GDP水平、人口规模等重要指标。这些重要指标支撑着土地利用总体规划里的约束性指标，比如人均城镇工矿用地规模与人口规模是直接相关的，而城乡建设用地规模在预测时候也采取了与GDP相挂钩的方法，因此在对经济社会情况预测偏差较大的情况下，则对土地利用总体规划中的约束性指标的论证也缺乏支撑。例如江西省安远县土地利用总体规划前期专题研究中，由于在十一五期间安远县GDP年均增幅保持在10%左右，根据工业化发展的一般规律及国内外各地区在工业化发展阶段过程中的经验数据，预测规划期内GDP年均增幅为10.9%。但实际当中安远县2014年GDP为48.8亿元，2015年52.34亿元，从数据上看，增长速度仅为6.76%。又例如苏州工业园区土地利用总体规划前期专题研究中，规划期间GDP增长速度按照十一五规划纲要中的20%，而实际情况是苏州工业园区2014年GDP增长速度为5.05%，2015年为2.86%，与原来的预测有较大差距。
（三）图数不一致的编制方法给规划的实施管理带来不便
在新一轮土地利用总体规划编制之初，江苏省采用的土地利用现状底图为“一调”的变更图，文本数据采用的也是“一调”变更数据，后来按照要求跟“二调”进行衔接，因此底图采用“二调”数据，但是文本仍采用原“一调”变更数据，造成了文本和图件图数不一致。在规划文本之外，有一套实际图上新增城乡建设用地统计数据，文本里除了基本农田数据，其他数据基本上没有作用，这种做法给规划实施管理带来不便，在平常的工作中容易造成混淆，给后续的实施评估也带来不便。
（四）在增加规划弹性的同时，也增加规划管理的难度
针对上一轮规划执行过程中显示出来的刚性有余、弹性不足的问题，新一轮规划注重规划的弹性，采取了有条件建设区调整使用、“列清单、留通道”等弹性做法。但是在实际操作过程中发现，“列清单”项目的用地预审和报批通过之后，在规划图上没有相应的修改，造成了新增建设用地或新增交通水利指标在图上和实际上有差别，不利于规划的实施管理工作的开展。
（五）缺乏科学的规划理念，单纯地落实指标
新一轮规划在安排土地利用规划布局的时候，往往还是以跟随领导意志为主，用地布局一般都跟着项目走，要求修改规划以满足项目用地需求，不能体现科学的土地规划理念，运用土地利用规划学的原理，充分发挥土地利用规划对城乡建设用地布局统筹的作用。土地利用规划还是脱离不了单纯落实上级下达的指标这一局面。例如在苏州高新区土地利用总体规划图上，规划修编时为了达到上级下达的林地指标的要求，布置了很多林业用地区，但实地上并不是林地或者规划林地，导致在规划实施过程中，规划修改触及林业用地区的时候产生矛盾。按照江苏省要求，规划修改涉及林业用地要去林业部门出具证明，但是在林业部门的图上，该块修改地块并不是林地，因此拒绝出具证明，因此影响该地块的报批和使用。
四、对策及建议
（一）针对规划编制过程出现的问题，进一步完善编制规程
建议在编制规程中，进一步细化明确相关定义，例如允许建设区内涵，是否包括交通水利用地及其他建设用地，其他建设用地中风景名胜设施用地和特殊用地若不纳入允许建设区，则后续又会出现矛盾：明明是建设用地，但是却不在允许建设区里。另外要细化规划基数转换的要求，减少人工判读部分，减少可以给地方操作的空间。
建议在编制规程中，精简指标体系。对一些预期性指标如林地、园地、牧草地等，如果规划基数不准确，会导致指标也不准确，为了落实上级下达指标，使规划图的编制不合理，因此需精简这些预期性指标，或者在规程里说明，哪些指标需要图数一致，哪些相应的数据可以统计在指标里，统一检查标准。
（二）加强对社会经济情况的研究，消减规划的不确定性
在对社会经济情况进行研究时，一是要尽最大可能的去收集相关资料，充分的挖掘信息，加强对当前社会经济形势的判断和对未来经济形势的预判；二是要充分利用相关规划例如城市规划的成果，加强对未来人口数量、GDP水平的研究。在对社会经济水平研究的基础上，提出对耕地和基本农田、建设用地需求量的预测，从而更加准确的确定控制指标。建议采取规划滚动调整方法，将较长的规划期限分解为若干短的规划期限，针对较近期的未来进行预测，将远期高度不确定性的规划目标“拉近”到中期较不确定性的框架性规划目标中，再根据近期实际执行情况和内外部环境的变化调整较长期规划目标。
（三）加强对弹性措施的研究，增强规划的科学性
加强对土地利用总体规划弹性措施的研究，对“列清单、留通道”的项目，在完成用地报批后，也要将这些重点项目范围线落实到土地利用总体规划图上，每年年终集中进行更新处理。同时，针对一些未达到列入重点项目清单要求的项目，例如风景旅游区里的一些项目的选址，具有不确定性，可以安排用地指标、但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，可以后期再落实用地布局。
（四）推动多规融合，赋予土地利用规划更多的话语权
一直以来，公众对于城市规划有一定的认识，但是对于土地利用规划，很多人还是不甚了解。现实当中盲目扩大城市范围、浪费土地的现象依然存在，因此必须充分认识到土地利用规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用，只有节约集约用地，才能从根本上解决我国土地利用的突出矛盾。应该提高土地利用规划的地位，将土地利用规划作为一个基本规划，除国民经济发展规划外，其他规划都应该与土地规划相衔接。在当前开展的多规融合工作当中，应该赋予土地利用规划更多的话语权，以土地利用规划为抓手，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，严格控制建设用地总规模、充分挖掘存量建设用地潜力，建设节约型社会。
参考文献：
[1]田志强，沈春竹，卜心国.经济发达地区土地利用总体规划实施评估研究――以江苏省无锡市为例[J].中国农学通报，2015（14）.
[2]丁兰.新常态下“多规合一”的难点及出路分析[J].中国集体经济，2016（07）.
[3]王群，王万茂.不确定性与土地利用规划[J].中国土地科学，2012（05）.
[4]王万茂，王群.土地利用总体规划滚动调整初探[J].中国土地科学，2012（12）.
林地规划与土地规划篇6
关键词：城市建设；园林规划；设计
1 城市建设园林规划设计存在的问题
纵观我国当前城市建设园林规划设计工作不难看出，其普遍存在的问题是过于注重景观设计，却没能重视其生态效应。当前，我国一些城市地区由于欠缺园林设计规划工作经验，通常仅仅将规划看做是城市景观建设的附属，无法细致周密地考量生态效益，更不重视园林工程在调节优化城市环境，提升人居质量的重要功能。因此，在规划设计工作中无法很好地结合本土自然条件与土质状况。在规划设计过程中，往往片面追逐绿化规划大而广的形式，提升其视觉冲击，把握整体对称，却疏于对园林环境设计提出具体要求。导致一些城市建设园林规划工程看上去外观优美，具备了良好的观赏性以及浓厚的艺术韵味，然而植物种类却较少，通常均为单一外观优美的品种，没能把握园林植物群落搭配的科学原则。另外，一些城市居民住区或是公共绿地仅仅栽种少量树木，虽也可达到美化环境的效果，却较易引发出生态布局的不协调性，使得城市生态环境呈现出脆弱的一面。
目前，我国一些城市区域规划设计园林工程的热情高涨，却没有将日常工作全面落实到位，这令较多区域投入园林保养维护的费用有限，日常养护管理设备通常较为陈旧。应用管理方式也存在一定的不规范性，导致较多栽种植物成活水平不高，即便最终成活也生长缓慢。一般是应付上级单位检查或是举办大型活动之时，才突击做养护处理，使得园林绿化效果大打折扣。
生态学领域一项重要的基本原则在于物种多样性，生物品种丰富多样可确保整体生态群落的可靠稳定。为推动城市建设园林绿化工程向着协调平稳的方向发展，在城市园林设计规划过程中应考量配置多样化的树种。然而，当前一些城市区域在规划园林阶段中却呈现出了认识误区问题。即过高要求植物种类的丰富多样，甚至在同一园林区域栽种百余种树木，而部分城市则片面追求栽种名贵植物，导致该现象的成因在于园林相关单位在规划设计工作中没有树立科学认识，包含较多误解现象。事实上，该做法仅仅是单纯地提升了树种的类别，却没能细化考量该类树种现实生长状况，较难构成可靠优质的植物生态环境，更对稳固园林生态系统结构极为不利，较难为现代城市的持续全面发展提供优质服务。
2 城市建设园林规划设计对策
2.1 促进城市建设同园林规划的协同发展
不同城市区域现实的自然条件具备较大差别，因此，应依照各地区环境、温度、土壤状况、地理位置，规划设计出契合本土特征的园林工程建设方案，具体设计方案应凸显该城市区域文化历史特点。新城区拥有丰富的土地资源，因此，可应用大面积规划种植方式。老城区由于土地资源有限，在园林规划设计过程中可进行地块升级改造，就住区居民现实需要合理规划设计，为他们提供更广阔的休闲活动场所。另外，应通过精心设计，将城市建设园林规划设计出多重风格。园林项目中科学配置树种，尽可能选择体现高强适应性的种类。
2.2 开创优秀生态环境，激发园林工程生态效应
自然界之中无论何种生态系统均具备了新陈代谢以及能量循环的能力，最理想的生态系统即自然生态。因此，城市建设园林规划设计阶段中，尽最大可能将园林工程规划设计成为与区域生态无限靠近的环境，植物栽种应合理选择一些具备可全面抵御本土之中常见病虫害现象的品种，而后再依照具体状况合理引进外来植物进行有效补充。该过程中促进灌木、草木种植的合理融合。例如，可选择常绿或是彩叶植物，创建四季静态构图，同四季的更替变化形成良好的适应性，确保不同季节均能看见绿色植物，进而营造出一种完善优美的城市园林生态环境。
3 结语
总之，伴随大众日益重视城市建设园林规划设计，对园林工程建设提出了更高水平的要求，使之逐步变成大众日常生活阶段一项必不可少的元素。我国城市建设园林规划设计起步较晚，同发达国家相比还存在明显的差距，没能构成成熟的生态系统与工程结构。再加上园林设计规划属于一类任务复杂的系统项目，工作难度较大，牵涉植物、林业、生态环境学科、建筑、城市规划设计、艺术美学等领域。为此，开展城市建设园林规划任务中，应积极创新、勇于探索、不断进取，全面做好城市环境设计、规划评估、美化与装饰，提升城市整体形象，进而真正推动现代城市的可持续全面发展。
参考文献
1 刘海波.园林规划与城市建设可持续发展的研究[J].城市建设理论研 究（电子版），2011（21）
林地规划与土地规划篇7
科学开发和合理利用低丘缓坡，是切实保护耕地特别是基本农田，加强土地资源优化配置，缓解土地供给紧张状况，实现耕地占补平衡，保障经济社会可持续发展的重要举措。近年来，浙江省各地特别是金华、衢州、湖州等低丘缓坡资源相对丰富的地方，积极开展低丘缓坡综合开发利用，积累了丰富的经验，取得了明显的成效。
措 施
广泛宣传发动，提高对开发利用低丘缓坡重要意义的思想认识。通过多年低丘缓坡综合开发利用的实践，浙江省各级政府深刻认识到开展这项工作意义重大，进一步加大了工作力度。大家普遍认为，开展低丘缓坡综合开发利用，一是增加了耕地面积，确保了耕地占补平衡；二是改善了农业生产条件，增加了农民收入；三是促进了资源利用，提高了粮食综合生产能力；四是改变了村容村貌，促进了社会主义新农村建设。通过广泛宣传发动，为低丘缓坡综合开发利用创造了良好的氛围。如长兴县在低丘缓坡综合开发利用中，坚持与现代农业园区建设相结合、与村庄整治工程相结合、与农田水利工程相结合，收到了良好的效果。长兴县自2002年以来共立项51个，开垦耕地1．45万亩，为杭宁高速、申苏浙皖高速、宣杭铁路等国家重点建设项目提供了用地保障，今年还为浙江省承担了4000亩的造地任务。
部门密切配合，不断提高土地开发项目质量。低丘缓坡综合开发利用是一项系统工程，需要各相关部门密切配合，齐抓共管，形成合力。浙江省各级国土资源部门在具体工作中，充分尊重林业、农业、水利、财政等有关部门的意见，各相关部门也主动给予配合和协助，特别是在规划设计、设施技术、资金保障和联合验收等方面通力合作，从而保证了工程质量。
制定奖励政策，充分调动乡村干部积极性。各地普遍制定出台了有关激励政策和工作机制，充分调动方方面面的积极性，促进低丘缓坡综合开发利用顺利开展。如安吉县政府通过考核，按项目质量等级实行以奖代补，造旱地得一、二、三等奖的，每亩分别奖励2200元、2000元、1800元，造水田的每亩再增加1000元。同时明确了惩诫措施，对考核不合格的乡镇，停止资金奖励，对半拉子工程，要追究乡镇领导责任。如江山市政府规范土地开发项目操作程序，国土资源部门根据当年用地情况制订土地开发计划，由乡镇、村预报，国土资源部门会同财政部门现场踏勘后，对符合条件的项目报市政府批准立项，乡镇、村或业主单位负责实施，项目实施完成并种上农作物后，才能通过验收。江山市自2000年以来，共开垦耕地13328亩，连续多年实现耕地占补平衡。
切实加强领导，确保土地开发任务顺利完成。各级政府及耕地保护和造地改田领导小组切实加强领导，明确任务、落实资金、搞好规划、统一标准、强化管理，咬住青山不放松，坚持常抓不懈，抓出成效。金华、衢州、湖州等地每年都召开专门会议，研究部署土地开发任务，通过抓宣传发动、抓任务落实、抓指导督促、抓政策协调、抓进度与质量，确保了土地开发任务的顺利完成，为经济社会可持续发展提供了资源保障。
问 题
政策法规障碍。林业法律法规对林地有明确的界定标准，且明令禁止毁林开垦。而浙江省低丘缓坡有80％属于林地，绝大部分发有林权证。因此，对一些符合条件、可开发为耕地的低丘缓坡是否需要办理林地征（占）用手续及如何办理，目前无法可依、无规可循。如果办理征占用手续，则开发成本大大提高，现有开发补助资金还抵不上林地报批成本。此外，目前绝大多数山地已承包给农户，山林权属调整过程中的群众工作、提前终止承包合同带来的政策补偿等问题，都给低丘缓坡综合开发利用带来一定难度。
基本农田避让不易。在一些低丘缓坡地区，由于涉及零星基本农田无法避让，造成一些项目选址难。
投资成本偏高。经过前几年的开发，地势平坦、土层深厚、水利、交通等立地条件好以及集中连片的后备资源已基本开发利用，今后开发的主战场要向难度大、投入成本高、零星分散的区域转移，开发成本大大增加，投资渠道亟需拓宽。
乡村基层干部积极性不高。乡、村两级干部认为低丘缓坡开况复杂、点多面广、政策性强，要承受做大量群众工作和解决、化解矛盾等压力，工作难度大，得到的实惠也不多。同时，新开垦的耕地种植效益偏低，影响了农民承包积极性。因此，他们对低丘缓坡开发明显没有对农田整理、建设用地复垦的热情高。
建 议
因地制宜，制定低丘缓坡综合开发利用规划
凡有低丘缓坡资源的市、县(市、区)、乡(镇)，都要组织林业、农业、国土、水利、建设等部门，对资源状况调查摸底，摸清低丘缓坡的区位、面积、权属、自然状况、利用状况、适宜用途等情况。然后在当地土地利用总体规划和城市、乡(镇)村规划的指导下，制定市、县(市、区)、乡(镇)低丘缓坡综合开发利用专项规划。在专项规划的指导下，对每一个具体开发的区块，还要编制区块开发利用规划，搞好项目设计。
编制低丘缓坡综合开发利用规划总的原则：因地制宜，宜农则农、宜建则建、宜林则林。
宜农则农：根据区位、自然、水利等条件，对土层厚、有水源的地块，应规划为耕地开发，以解决耕地占补平衡问题。
宜建则建：对紧邻集镇周边、符合城市和集镇规划、土地贫瘠的区块，应规划为建设用地，以解决建设用地紧张的矛盾。
宜林则林：对生长茂盛成片的林地，可以保持林地现状，并可利用林地资源发展观光旅游农业。
在编制低丘缓坡综合开发利用规划中，要编制好三个规划：一是开发为耕地的规划；二是开发为建设用地的规划；三是村庄搬迁和整治复垦规划。有条件的地方可结合新农村建设，将原在田畈中的农居点向低丘缓坡地带搬迁，将原村庄宅基地整治复垦为耕地。这样做，既推进了新农村建设，又增加了耕地面积。
合理界定，妥善解决林地政策问题
对林地进行合理确认和界定。对县级以上人民政府依法颁发过林权证的，应按林地认定；没有发过林权证的，则应认定为园地或未利用地；对发过两证的(既发林权证又发耕地或园地承包权证)，而事实上已经不是林地而是园地的，可将两证变一证，收回林地承包经营权证，保留园地承包权证。
对低丘缓坡的林地实行综合开发利用，可通过以下四种途径解决涉及的政策法规问题：
1．凡建设项目(如工业用地、村庄搬迁等)需要征占用林地的，可依法报批；
2．对现有林相较好的区块，予以保留，与发展观光旅游农业结合起来；
3．对适宜开发为耕地的，应在确保生态的前提下，先由县级人民政府依法调整林地规划，将林地调整为其他农用地或未利用地，并与土地利用总体规划相衔接，报有批准权的人民政府批准。
4．实行易地造林，实现林地占补平衡。
合理补偿，确保农民的合法权益
对山林承包合同提前终止的，以及承包地上的林木和其他经济作物，要对农民进行合理的经济补偿。补偿标准应根据当地经济发展水平和承受能力，由市、县(市、区)人民政府制定，并要考虑到与原有关政策规定相衔接。
规划引导，妥善解决低丘缓坡开发中涉及的基本农田问题
对低丘缓坡综合开发利用中涉及零星基本农田的，可通过以下途径解决：
1．国家交通、能源、水利等重大建设项目占用基本农田的，按法律程序依法上报国务院批准；
2．规划开垦成耕地的，没有改变土地用途，开垦成的耕地继续划为基本农田；
3．规划成建设用地的，先易地开垦好质量相当、数量相等的基本农田，然后在下一轮规划修编时依法进行调整。
严格把关，确保造地质量
在低丘缓坡综合开发利用的设计方案里，要有防止水土流失、确保一定的耕作层以及地力培育等方面的措施和要求。
在具体施工时，要把表土层剥离，待造好地后，将剥离的表土层覆盖在地面上，保证表土层具有一定的肥力。也可将建设占用耕地表层土壤用作低丘缓坡垦造耕地的耕作层。
对灌溉条件不好的区块，可开发为旱地，不一定开发为水田；也不一定搞成平地，可开发成坡耕地。
拓宽渠道，进一步加大资金投入力度
根据当前造田造地难度加大、成本提高的实际，各地要积极拓宽筹资渠道，进一步加大资金投入力度。
1．按照浙江省政府办公厅《关于进一步鼓励土地整理和垦造耕地的意见》精神，提高造田造地补助标准。
2．各地要足额提取耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费及15％土地出让金，专款专用，专项用于造田造地工作。同时要加强对造地改田专项资金使用的审计管理。
3．引入市场机制，鼓励投资主体多元化，政府投资与民间投资相结合，进一步拓宽筹资渠道，按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引民间资本投资造田造地。
4．省政府委托造地的，由委托方直接将耕地开垦费付给被委托方，以解决造田造地资金不足问题。
合理利用，充分发挥开垦耕地的效益
对利用低丘缓坡垦造成的耕地，必须合理利用，在不破坏耕作层的前提下，确定适合种植的作物，保证效益，不能抛荒。各地可从当地实际出发，制定有关激励的政策措施，提高农民的积极性。
采取措施，提高乡村基层干部的积极性
要建立激励和约束机制，提高基层干部的积极性和责任意识。针对当前低丘缓坡综合开发利用中，乡(镇)、村干部存在的怕群众思想工作难做、怕农民上访、怕造地质量不高等畏难情绪，要督促基层干部进一步提高认识，树立全局观念。同时建立必要的激励约束机制，落实职责，明确责任，有效调动乡镇干部的工作积极性。
形成合力，切实加强组织领导
低丘缓坡综合开发利用是一项综合性的系统工程，涉及产业布局、城镇发展、农田水利、地质灾害防治、水土保持、生态环境、土地利用等一系列问题。因此，各级政府要切实加强领导，国土资源、林业、农业、水利、财政等相关部门要相互配合，齐心协力，共同抓好这项工作，由省、市、县保护耕地和造地改田领导小组统一协调。开发项目由国土资源部门牵头，林业、农业、水利、建设、财政等部门参加，一起把关立项，同时做好项目竣工的验收工作。当前，要重点抓好低丘缓坡综合开发利用的试点工作，以点带面，发挥示范作用，推动全省低丘缓坡综合开发利用工作，为经济社会可持续发展服务。
相互支持，共同发展
林地规划与土地规划篇8
森林树种规划是城市森林建设的重要环节，是城市森林绿化的骨架。只有做到适地适树、因地制宜，景观功能与生态功能并重，充分体现城市森林树种的地域性，客观反映城市森林多样，才能满足城市森林的发展需要。科学选择与规划城市森林树种，掌握关键性技术指标对于城市森林建设至关重要，关乎森林城市创建的成败。基于城市森林绿地系统建设的内容和要求，以城市生态景观学等相关理论为依据，结合城市森林树种选择的原则及关键性技术指标要求，探索景德镇森林城市建设中城市道路林网、水系林网、农田林网以及水源涵养林、水土保持林、景观林等绿地系统的主要适生树种、骨干树种和配置树种选择规划应遵循的原则及关键性技术要求，旨在为景德镇创建国家森林城市提供参考。
2城市森林树种选择的原则
森林城市建设的目标是要在城市建立稳定的森林植物群落和森林生态系统，正确选择和规划森林树种是实现这一目标的基础。鉴于景德镇市森林城市建设中，在树种选择方面还存在很多误区，给城市森林建设健康发展带来的隐患，特别是当下正在开展创建国家森林城市，更应注重此类问题的研究和探索。
2．1因地制宜，适地适树的原则
所选树种须能适应栽植地的立地条件，与树种的生态学和生态学特性相一致，坚持优先选用具有优良品质的乡土树种和有成功造林经验的引种树种，保护和维护好地区景观特色，合理利用外来树种，禁止使用带有森林病虫害检疫对象的种子、苗木及其他繁殖材料，做到既能满足造林绿化目的要求，又能适用造林绿化地的立地条件，同时，要遵循地带性典型植被类型的分布规律，因地制宜，更好地体现植被的地域性特色。
2．2生物多样，发展珍稀的原则
树种多样性是群落多样性、物种多样性、基因多样性和景观多样性的基础。因此，在适地适树的前提下，要尽量使用多种植物栽培，乔、灌、藤、草本植物综合应用，速生树种与慢生树种相结合，做到比例协调、空间布局合理、形态色彩错落有致。同时，要大力促进长寿而珍贵的慢生树种加速生长，制定好包括常绿、长寿、珍贵树种在内的树种规划，提高城市森林建设的品位。
2．3以乔为主，群落配置的原则
乔木是城市森林的主体，不论在生态功能上，还是艺术处理上，都能起到主导作用。在森林植物中，生态效益最大的也是乔木树种。按照近自然的原则，城市森林树木的选择应以乔木树种为主，构建城市森林植被的骨架，适当配置灌木、藤本、草坪等植物，形成乔灌藤草复层结构和多种混交结构，相对稳定近自然的森林群落，以凸显城市森林的主旋律。
2．4生态优先，目标兼顾的原则
城市森林建设是以改善城市生态环境为目的，以城市居民的身心健康为最终考核指标。城市森林树种的选择必须坚持生态优先的原则，充分发挥城市森林的生态效益。但城市森林建设目标不是单一的，除主要目标生态效益外，还有景观、经济、文化科普等目标。因此，在合理选择生态树种的基础上，必须兼顾树种的景观和经济效果，要实现树种观赏特性多样化，扩大适宜观花、观形、遮阴树种的应用范围；选择部分产量高、品质佳、抗逆性强、经济效益好、收获期长、有发展前途的“名、特、优、新”的景观林和经济林品种。
3城市森林适生树种的选择
要在现状树种适应性分析的基础上，参照景德镇本地主要适生树种，筛选相关建设内容的适生森林树种。
3．1主要适生树种
景德镇主要适生树种类型多样，品种丰富。乔木树种有：香樟、桂花、湿地松、罗汉松、杜仲、杜英、广玉兰、红楠、青冈、苦槠、石栎、石楠、椤木石楠、银杏、白玉兰、枫香、栾树、无患子、朴树、喜树、青桐、法国梧桐、金钱松、黄连木、乌桕、柿树、香榧、构树、水杉、池杉、珊瑚、红豆杉、木荷、柏木、刺柏等，灌木树种有：山茶、茶梅、海桐、夹竹桃、木芙蓉、木槿、紫薇、石榴、枸骨、含笑、栀子、火棘、月季等，草坪与地被植物有：兰花、麦冬、马蹄金、铺地柏、吉祥草、六月雪、葱兰、白三叶、马尼拉、书带草等及毛竹、雷竹等主要的适生树种。
3．2骨干树种选择
景德镇气候温和，日照充足，雨量充沛，无霜期长。地带性植被主要为常绿阔叶林，以山毛榉科等常绿种类为首选群种，次为山茶科、樟科、金缕梅科、杜英科等种属。规划应借鉴自然植被规律，因地制宜，以常绿阔叶树为主，同时结合观花乔木，观花灌木和多年生植物，构成丰富的城市绿化景观。根据景德镇市当地自然条件，传统文化以及地带植被的不同特点，选择最具代表性，环境效益和经济效益俱佳的树种，作为骨干树种。主要包括：香樟、广玉兰、山杜英、含笑、桂花、山茶、棕榈、樱花、银杏、枫香、鹅掌楸、合欢等。
4城市森林树种的分类规划
城市森林树种选择规划，应在调查分析树种适应性的基础上，根据景德镇城市森林结构布局，对空间区位、立地条件及其功能目标相对具体城市森林构成单位类型进行树种选择与规划。
4．1道路林网树种选择规划
道路林网树种选择应以形成优美的道路景观和宜人的道路小气候环境为规划目标，对道路交通污染具有良好的隔离防护和吸收净化功能。常绿乔木选择以香樟、湿地松、女贞、红楠、深山含笑、桂花为主，落叶乔木选择以银杏、无患子、合欢、枫香、广玉兰、臭椿、栾树为主，经济林木以梅、柿、李、枇杷为主，常绿灌木以海桐、红叶石楠、茶梅、四季桂、含笑、山茶和夹竹桃为主，落叶灌木以红叶李、火棘、紫荆、紫薇及月季为主。
4．2水系林网树种选择规划
水系林网树种选择应以固堤护岸和气象灾害、洪涝灾害的生态防护为主要规划目标，并形成沿岸特色风光带以及其他滨水景观。乔木选择以湿地松、落羽杉、垂柳、水杉、池杉、枫杨为主，辅以经济林木梅、柿、李、枇杷，灌木碧桃、红枫、海桐、紫薇、木芙蓉、鸡爪槭和木质藤本植物紫藤、黄馨、迎春等。
4．3农田林网树种选择规划
农田林网树种选择应充分利用农田四旁隙地，与农田水渠、机耕路绿化相结合，形成高密度林网体系，实现有效农田生态环境防护，形成具有特色的城郊现代田园风光，并实现农业经济效益优化的综合目标。乔木选择湿地松、水杉、池杉、杨树、银杏等，经济林木选择梨、枇杷、杨梅、柿、李等，灌木选择紫薇、水蜡、石榴、红叶石楠、珊瑚等。
4．4水源涵养林树种选择规划
水源涵养林树种选择规划应以涵养水源、改善水质能为主导，兼具乡土景观特色和观赏游憩功能，突出生态安全的城市水源涵养生态林为目标。常绿乔木以香樟、木荷、青冈、米楮为主，兼以落叶乔木槐树、臭椿、黄连木、白蜡、旱柳以及灌木杜鹃、胡枝子、海桐、满山红、黄栀子等。
4．5水土保持林树种选择规划
水土保持林树种选择规划应根据景德镇现有的丘陵山地地貌特点及其现存次生植被，通过封山育林、荒坡绿化、陡坡耕地退耕还林等方式，营造水土保持林，使生态治理和发展生态产业相结合，促进水土保持林经营的良性循环。常绿乔木应选择木荷、香樟、大叶冬青、石楠、青冈、苦槠、女贞等，落叶乔木应选择泡桐、香椿、槐树、枫香、栾树等，灌木则以杜鹃、胡枝子、珊瑚、黄栀子等为主。
4．6景观林带树种的选择规划
景观林带树种选择规划应根据地貌特点及其现存次生植被，通过营造景观林，使生态治理和发展生态旅游产业相结合，促进森林城市的良性运转。常绿乔木包括雪松、香樟、冬青、石楠、湿地松、桂花、广玉兰、乳源木莲、金叶含笑、红豆杉、杨梅、香泡等，落叶乔木包括银杏、合欢、枫香、水杉、香椿、玉兰、金钱松、无患子、马褂木等，常绿灌木包括海桐、枸骨、黄杨、茶梅、茶花、蓝梅、龟甲冬青和夹竹桃等，落叶灌木包括紫薇、红枫、碧桃、樱花、紫荆、木槿、红叶李与木芙蓉等。
5森林树种规划关键性技术指标
城市森林树种选择规划除了在主导思想上坚持上述选择原则和规划方式外，在实践运作上应掌握关键性的技术指标，才能真正做到科学选择与规划。对于不同类型林网和绿地树种的选择与规划，必须把握好相应的关键性技术指标。
5．1道路林网树种选择规划关键性技术指标
在树种选择上，要求树形高大，干形通直，冠形优美，生长较速，能形成良好的景观效果。深根、萌芽力强、耐修剪、病虫害少、抗尘、抗污性强、防护性能好的优良树种。在配置方式上，基于隔离防护主导功能的交通干线廊道应主要发挥其隔离有害有毒气体、噪声的功能，兼顾观赏功能。规划选择具有耐污染、抗污染、滞尘、吸收噪声的植物，采用由乔木群落向小乔木群落、灌木群落、草坪过渡的立体层次绿化模式，起到良好的防护作用和景观效果。
5．2水系林网树种选择规划关键性技术指标
在树种选择上，要求耐水湿，抗风，根系固土能力强，有较强防风、固堤护岸能力；能形成亲水性特色景观。在配置方式上，应兼顾其观赏和游憩功能，从人的需求出发，规则式和自然块状相结合，生态防护和滨河景观构建并重，生态树种和经济树种合理搭配，耐水湿和抗污性强的植物营造复层稳定的河道水系森林群落。
5．3农田林网树种选择规划关键性技术指标
在树种选择上，要求耐水湿能力强；速生，能快速形成林网化；乔木树种干形通直，树形宜观赏；树冠紧抱或窄小，减少遮荫面积；须根发达，抗风倒能力强；乡土景观特色树种；适生经济树种。在配置方式上，以“森林村庄”和“美丽乡村”创建为载体，大力开展对乡村的道路、河道、庭院、宅旁绿化、公园绿地和村旁林带的建设，积极推进村庄绿化，增加绿量，改善乡村生态环境，有效促进农村和农民走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路。
5．4水源涵养林树种规划选择关键性技术指标
在树种选择上，要求树冠持水能力强，郁闭度高，蒸腾速率大；根系发达、根量多、根域广、固土能力强；有较强的渗滤吸污能力；水源保护地树种极少病虫害；乡土化树种。在配置方式上，以常绿、落叶阔叶林、针阔混交林为目标森林群落，通过以生态功能和景观功能为中心的林相改造，使景观上近于自然，结构和功能上与当地植被相同或近于自然。加强间伐抚育等措施，严格保护现已零星分布的地带性植被和林下灌木，建设生物多样性核心区，加快生态系统结构的改善。
5．5水土保持林树种选择规划关键性技术指标
在树种选择上，要求有较好的水土保持能力；有较强的固持水土、防止土壤侵蚀的功能；地带性植被中的建群种或演替阶段中的优势种；近似于地带性植被的生活型结构，如常绿树种与落叶树种的比例；近自然生态系统恢复和生物多样性保护的关键种。在配置方式上，基本与水源涵养林配置相同。
5．6景观林带的树种规划选择关键性技术指标
在树种选择上，要求有较好的景观效果，地带性植被中的建群种或演替阶段中的优势种，近似于地带性植被的群落结构，如常绿树种与落叶树种的比例，色叶树种的比例。在配置方式上，宜采用常绿、落叶阔叶林，其中乔木、灌木和地被植物合理搭配，形成复层混交形式，以丰富植物景观层次，提高绿量，改善生态环境。