耕地法律法规范文

耕地法律法规篇1

【关键词】　西部生态；退耕还林还草；法律保障。

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%，相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（CPI）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7]，另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

参考文献

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

[12]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

耕地法律法规篇2

【关键词】土地资源 可持续利用 法律体系

我国土地资源利用现状不容乐观

土地资源是最为宝贵的资源，我国农业的发展和其他相关产业的发展最为关键的一点就是要依靠土地资源、实现土地资源的可持续发展。如果土地资源不能够实现可持续发展，那么农业的发展和其他相关产业的发展也就失去了基础。

近年来，我国各级各部门高度重视对土地资源的开发和管理工作，我国土地资源可持续发展利用水平得到了一定程度提高。以我国的耕地质量建设和管理为例，我国相关部门将建设质量和管理作为落实最严格的耕地保护制度的重要内容，作为提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的重要抓手，作为优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，在坚守住18亿亩耕地红线的同时，耕地质量建设和管理取得了显著成效。

根据国土资源部相关数据显示，在“十一五”期间，我国亿元GDP地耗下降了37.2%；全面实施了“先补后占”机制和探索“以补定占”机制，实现了补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。整个“十一五”期间，我国共补充耕地7879万亩，大于同期的建设占用耕地5809万亩和灾害毁损耕地1477万亩。除此之外，我国土地资源的其他管理和持续开发利用水平也在总体上有所提高。①在我国土地资源开发利用和可持续发展总体呈现良好态势的同时，实际上，我国土地资源利用现状不容乐观。

目前我国土地资源可持续利用中存在的问题主要包括：第一，人均土地资源数量少。我国土地资源十分短缺，人均土地资源仅为1.17亩，和全球人均土地面积3.75亩的水平相差甚远，并且我国的耕地面积总量目前还在以较快的速度递减，按照测算，我国到2030年耕地面积减少将近六成，但是那时人口将达到16亿人，人均耕地面积更少，人、地矛盾更加突出。同时，由于必须考虑生态环境保护问题，土地资源的开发受到明显限制。第二，我国生态环境和土地资源质量严重下降，导致土地的生产力大大降低。我国长期以来对土地资源是掠夺性开发利用，缺乏可持续开发利用战略，致使土地资源当中的大量元素消失和缺乏。并且，我国对土地资源的保护力度还比较弱，水土流失严重，导致了耕地质量快速下降，土地的生产能力受到了极大削弱。在我国推进城镇化的过程中，导致了城市的污染逐步向农村地区蔓延，生态环境严重恶化。第三，土地资源的浪费十分严重。改革开放以来尤其是近些年来，我国经济社会取得了迅猛发展，各项事业建设同样取得了长足发展，但是，在城镇化建设取得了显著成效的同时，却造成了我国可以利用的土地资源的急剧下降。特别是近些年来因为项目建设的盲目上马等诸多原因导致了土地资源的闲置和浪费，且土地资源的利用规划不完善，乱占土地而不利用的现象较为普遍，更加剧了土地资源的浪费。

土地资源可持续发展理论的提出背景

1990年在印度新德里召开的第一次“国际土地持续利用系统研讨会”上，提出了土地可持续利用的思想，自此之后，1991年在泰国、1993年在加拿大举行了土地可持续利用的研讨会，许多参加会议的专家学者从自然、环境、社会等各方面对土地可持续利用的评价指标进行了探讨。1993年，联合国粮农组织颁行了《可持续土地利用管理评价大纲》，提出了土地可持续利用的评价标准，自此，土地资源可持续发展的理论得到了健全和丰富。

长期以来，国内对土地资源可持续发展理论的研究主要是以进行理论性的探讨为主。国内学者普遍认为，所谓的土地资源可持续利用，也就是土地资源不断地被高效益的利用，首先是要从总量一定的土地资源当中尽可能地创造出相应的工业、农业效益，其次是要尽量地延长土地的持续利用周期，不让土地资源荒废、中断甚至变成不可利用的土地。土地资源的可持续利用也就是要让土地资源更好和更加有效地利用。除了对土地的可持续发展理论进行探讨之外，在上世纪90年代，我国有不少人对土地资源可持续发展利用的法律问题进行了探讨，对于我国当时土地资源的可持续利用法律制度的现状、存在问题进行了总结。国务院于1994年制定了《中国21世纪议程》，在该议程的第十四章对我国土地资源的保护和可持续利用问题做出了规定，该议程指出，对土地资源的开发利用要选择具有中国特色的可持续发展战略，实现土地资源的可持续增长，这是我国的官方文献对土地资源可持续开发利用提出的明确主张。

自此之后，我国众多学者和实务界人士对如何实现我国土地资源的可持续发展进行了讨论和研究，提出了许多具体的对策措施，目前在一定程度上得到公认的做法和思路是：加强组织领导，进一步强化宣传引导，促进土地资源的可持续利用；要认真开展好计划生育政策，将人口控制在一定的规模，着力缓解“人地矛盾”；对建设用地进行严格限制，切实保护耕地，守住耕地红线；切实加强基本农田水利建设，提高耕地的生产能力；不断对土地资源的布局进行调整，优化土地利用结构；切实开展好土地整治工作，改善生态自然环境。

我国目前的土地管理法律体系和存在的问题

我国目前的土地管理法律体系。我国在对土地资源管理的过程中，除了通过政策手段调整土地制度之外，高度重视通过法律的途径对土地制度予以调整。在土地资源可持续发展理论得到深入研究之后，即将可持续发展理论引入到了党和政府的政策当中，在党和政府的文献当中按照可持续发展理论来指导土地政策的制定，在取得一定成功经验之后，将土地资源可持续发展的政策以法律的形式予以长期固定下来。目前，已经形成了相对较为全面的土地法律制度，对土地相关问题进行规定的法律有《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等。

其中，《宪法》确定了我国的土地制度，《物权法》对土地资源的流转和登记制度进行了规定。对土地资源管理的相关规定最为全面的是《土地管理法》，该法对土地资源的保护、规划、综合利用等方面进行了较为全面的规定，是当前我国土地管理当中最为重要的法律。除了上述三部法律之外，我国的《民法通则》、《刑法》、《水土保持法》、《草原法》、《土地管理实施条例》、《土地违法案件处理暂行办法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》等法律法规以及其他地方政府行政法规、自治地区的自治条例和单行条例等，构成了我国土地资源管理的法律法规体系。

同时，我国最高法院在全国各级法院审理土地相关案件的过程中制定出台了许多人民法院办理土地相关案件当中如何适用法律的司法解释，按照我国《立法法》的相关规定，最高院的司法解释不属于法律，但是由于最高院的司法解释对全国法院审理案件具有约束力，且能够较好地解决各级法院在审理案件过程中的疑难问题，实际上已经成为我国法律体系的一个重要组成部分，和土地相关的最高院的司法解释对我国土地管理法律体系的健全完善发挥了十分重要的作用。

我国目前土地法律制度存在的问题。综上，我国目前的土地法律体系已经基本建立起来，土地管理法律体系的建立为我国土地资源管理和实现土地资源的可持续发展奠定了基础，提供了法治保障。正是因为我国法律对土地资源进行了严格的保护，包括我国《刑法》规定对破坏土地资源的行为可以进行相应的刑事处罚，才能够实现当前的土地资源保护水平和综合开发水平，否则我国土地资源遭受的破坏程度更是不可想象的。我国的土地法律制度并不是一成不变的，而是随着经济社会的发展和形势的变化不断进行调整，目前的土地法律体系建设已经取得了显著成效，其中土地管制法律在规范土地资源的开发利用行为发挥了十分重要的作用。但是，我国目前和土地相关的法律制度还不够健全、完善，对我国的土地资源可持续发展利用造成了极大的障碍。

虽然经过了两轮土地利用规划之后，我国土地利用的总体规划在较大程度上得到了完善，具体实施了耕地总量的控制、实施管理、分区控制和城市总体规划等，但是仍然存在许多问题：目前从全国范围来看，对于土地资源的规划工作十分滞后，还没有充分地发挥出规划的宏观调控作用，某些地区虽然认真开展了土地规划，但是政府由于城市建设、项目建设和其他政府工作的需要，甚至是由于政府官员对地区发展思路和观念的改变而不断改变土地利用规划；规划的科学性不强，许多规划是为了满足上级的要求而在短期之内完成并且审批的，即便部分规划是经过长时间的调查研究之后完成的，也缺乏深入的调查和论证，并且对土地基础数据的采集存在一定的问题，也没有统一的统计标准，这些问题的存在影响了规划本身的科学性；规划本身也缺乏相应的可操作性，配套的法律法规和规章制度不完善，甚至政府制定的规划法规、规章和我国的法律有冲突之处；土地资源利用总体规划往往让路于城市建设、经济建设和地方行政长官的意志，在城市建设、房地产开发的过程中，地方政府由于受到利益的驱使，不断改变规划和不按照规划执行的情形常有发生。

目前，我国的土地用途管制制度已经实行了近13年，通过对土地用途进行管制，有效地保护了我国的耕地，在一定程度上控制了建设用地规模，土地用途管制制度对提升我国土地资源的可持续利用水平发挥了十分关键的作用。但是，我国的土地用途规划制度还存在许多需要进一步完善的地方。目前针对土地用途管制制度的法律法规不健全、不完善，对各级政府的规划分工不明确，土地规划相关法律法规缺乏可操作性；对土地用途管制的措施单一，注重对农业地转为非农业地的管制，忽视了对土地开发利用效益的管制和利益的协调；在高度注重土地利用管制的同时，农业地转为建设用地之后，政策法律措施对失地农民的保障力度不够。

从当前我国的基本情况来看，农村集体耕地占我国耕地总面积的90%以上，对于农村集体耕地是否能够得到有效保护和利用，较大程度上关系到土地资源可持续利用的整体水平。但是，目前我国对耕地保护的法律制度却不够健全、完善，由于农村集体土地产权制度不健全，农户对于耕地缺乏长期的稳定感，从而影响了农村提高耕地质量的积极性、主动性，影响了农村耕地整体利用效益的提升。据中南财经大学做的一次调查报告显示，农民对失地保险、医疗保险、养老保险制度具有极大的需求，在被访问的农户当中，有84.84%的农户反映需要农民失地保险，有96.57%的农户反映需要医疗保险，有94.36%的农户反映需要养老保险。②按照《土地管理法》的相关规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，但是，对于公共利益的界定不严格、不明确，导致了许多建设项目以公共利益为借口而上马，造成了耕地面积不断减少，影响了耕地的可持续发展。

健全完善法律体系提升土地资源可持续利用水平

健全完善可持续利用的土地利用总体规划法律体系。针对目前我国土地利用规划当中存在的问题，要通过健全和完善法律法规，切实提高土地利用总体规划的权威性，将土地总体规划作为对土地资源利用进行规范、调控和引导的重要手段，将土地利用总体规划作为开展土地利用的依据，对土地利用总体规划要科学合理地进行，一旦制定之后便不能轻易改变，不应地方行政长官的意图而随意更改，对于严重违反土地管理法规改变土地利用总体规划的领导坚决严肃处理。加强土地总体规划方法体系的建设和完善，以新的方法和技术提升规划的质量和水平，使土地利用总体规划具有超前性、科学性和可操作性。要将土地利用总体规划作为比城镇建设规划更重要的规划，不因城镇建设规划而影响土地利用整体规划，使两者之间摆正其位置，实现两者之间的协调。

切实加强监督制约力度，对违法批地行为严肃查处、严肃处理，严厉追究相关责任人的责任和领导责任，对于违反刑事法律规定的违法批地行为，要坚决移送司法机关处理，予以刑事责任追究，切实维护土地管理法律的权威性。同时，要突出土地可持续利用主题，在土地利用总体规划中高度重视生态环境资源的保护，采取科学的技术措施和手段提高土地的质量。

健全完善可持续利用的土地集约化法律体系。在提升土地利用总体规划权威性和地位的基础上，要不断健全完善可持续利用的土地集约化法律体系。针对目前我国违法审批建设用地，建设用地的相关项目建设严重影响土地利用总体规划实施的具体实际，要进一步健全法律体系，严格执行土地管理相关法律，明确界定在土地征收征用过程中公共事业的界限，将划拨土地的范围严格地限定在公共事业上。同时，要在对土地征收征用和公共事业建设规划当中广泛征求民众的意见建议，切实发挥民众对公共事业建设的监督力度。严格、科学地制定城市规划及其建设，以立法的形式确定土地集约化的指标体系，对城市建设进行科学规划，充分发挥土地效益，对土地结构进一步进行优化，对为满足房地产开发的需要而破坏和违反土地利用整体规划的行为予以严厉打击，避免滥用土地资源的现象发生。健全完善相应的监督制约机制，对政府的土地管理行政行为进行强力监督，避免行政权过分膨胀而影响土地资源的可持续开发利用。切实加强对土地使用人的监督制约，确保土地使用符合规划的要求。

健全完善可持续利用的农村耕地保护法律体系。农村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民众利益的事情偶有发生，为此，我们要进一步健全完善可持续利用的农村耕地保护法律体系。要切实加强耕地保护意识，通过立法的形式要求在学校和广大农村大力宣传保护耕地的法律法规，形成有利于保护耕地的社会舆论氛围。对农村耕地的保护要实施综合治理，减轻农民负担，加大对农业的支持力度，使农民愿意改善耕地的质量和效益。对于农村承包地的使用权流转要慎重地通过法律予以规制，对于符合条件的土地承包经营权可以依法流转，以便更好地实现土地的利用效益。完善土地质量保障机制，在法律中明确承包户对改善土地质量的义务以及不履行义务所应承担的责任，提高耕地质量。强化对耕地保护的监督管理，对于违反法律法规规定的政府官员、土地使用者、承包户进行严肃处理。

【作者分别为吉林大学土地资源管理专业硕士研究生，吉林大学地球科学学院教授】

【注释】

①周怀龙：“我国耕地质量建设与管理成效明显”，《中国国土资源报》，2012年8月3日。

②陈小君：“中国10省农村土地法律制度问题的报告”，《法制日报》，2010年4月28日。

耕地法律法规篇3

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

1.1 对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

1.2 对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

1.3 有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

1.4 一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

2 加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

2.1 普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围。

2.2 依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

2.3 依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”

2.4 依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

2.5 完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。

耕地法律法规篇4

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查＊＊检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。

创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。

参考资料：

1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；

2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；

3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；

4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；

5、《退耕还林条例》，《新法规月刊》2003年02期；

耕地法律法规篇5

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了

农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对

农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整

农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。

耕地法律法规篇6

论文摘要：农地征收直接造成农村耕地减少，损害农民利益，危及整个经济的全面健康发展：究其原因有执法者政治思想素质与业务能力低下，法律制度不健全，严格的法律责任追究制度的弱化等阐述了农地征收的现状及危害，分析了过量征收的原因，并提出了耕地保护的对策。

伴随着我国经济的不断增长，工业化、城镇化进程的加快，客观上造成了对土地的巨大需求，对农村土地征收已不可避免。但是，作为绝大多数农民的生命地的耕地，如何有效保护既是直接保护农民土地权益的需要，也是间接保护国家粮食安全的需要。近年来，一些地方政府部门因思想认识不正确，加上法律制度不健全，严格法律责任追究制度的弱化等，以种种理由和借口违法征收耕地，牺牲农民利益来换取城镇经济的一时发展，不仅损害农民利益，还严重危及到了我国的粮食安全和经济的全面健康发展因此，国家必须采取强有力的法律保护措施，严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又能切实保护好每寸耕地，从根本上维护农民的土地权益。因而，研究探讨农村土地征收中耕地的法律保护，具有重要的指导意义：农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题多数学者大都将土地征收与被征地农民利益保护结合起来研究，但却未关注耕地的保护；或者研究土地征收导致耕地大量减少，危害粮食安全，却未关注农民土地权益的保护。为此，笔者探讨在土地征收中如何有效保护农村耕地，从而从根本上保护农民的土地权益。

一、农地征收现状及危害

目前，由于对土地的巨大需求，各地政府部门依据《土地管理法》中的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”规定，对“公共利益”作扩大化理解。实践中，地方政府经常凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大”。因此，在为文化、卫生、国防、军事及其他社会公共事业等真正公共利益进行征地的同时，伴随着一些个人或集团的商业行为，征收耕地动辄上千亩，甚至上万亩，而且80%用的是农村集体土地。这不仅导致城市规模盲目扩大，各类开发区、园区过多过滥，而且致使耕地面积大量减少。据统计，1986——1995年，我国耕地减少了328.9万hm2，大约平均每年减少33.33万hm2，尽管开发复垦258.6万hm2，但耕地还是减少了193.3万hm2，平均每年减少19.27万hm2，相当于一年减少3个中等县的耕地数。1997——2003年底7年间耕地减少了0.067亿hm2,2003年建设占用的耕地22.9万hm2，实毁耕地5万hm2。目前，全国已有666个县(区)人均耕地面积低于国际上公认的0.053hm2的警戒线。据预测，到2020年，我国人口将达15亿左右，城镇化水平达到50%，仅此将增加用地约200万hm2，加上其他建设对土地的占用，今后一个时期，年均建设占用耕地量预计不会低于13万hm2。我国耕地面积1.33亿hm2，人均占有量0.12hm2，仅为世界水平的1/3，这反映出我国切实保护有限耕地的重要性和迫切性。

农村耕地减少既损害农民利益又危及我国的粮食安全和整个经济的全面健康发展。我国是农业大国，8亿农民中相当部分仍以耕作农地为生，即土地是农民最基本的生产资源和最可靠的生活保障。征收农村耕地不仅减少了农民赖以生存的保障，而且产生了大量的失地农民问题，还出现了土地补偿安置社会保障等一系列无法有效解决的问题，严重地损害了农民利益，危及农村乃至整个社会的稳定。耕地资源不足，我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高，最终影响粮食供给，转而依赖国际粮食市场，这是必须引起警惕的。保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力，即耕地资源的保护。美国布朗博士曾提出“谁来养活中国”的问题，如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，我国未来粮食安全形势的确会发生逆转，中华民族可能会失去安身立命的根基。因此，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持1.2亿hm2(18亿亩)，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，切实保护好每寸耕地尤其是基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。

二、农地征收过量的原因

2.1错误思想指导

很长一段时间以来，一些地方政府把经济发展片面地理解为增长速度的提高，并作为衡量经济发展的唯一指标，往往以投人和消耗大量耕地来拉动经济的增长。这种靠拼耕地资源求得经济发展的做法，必然导致大量耕地被征收。以江苏省国土资源厅的测算为例，该省每增长1个百分点，就要消耗1600hm2土地。在城镇化建设和发展中，一些地方政府主要领导为表现其所谓的政绩，热衷于上项目，大搞形象工程，盲目追求开发区、园林示范区，广场修得越来越大，马路修得越来越宽，互相攀比，相互比阔，还搞土地优惠招商引资。于是，大量的耕地不断被征收。因此，错误的思想认识是导致我国耕地大量减少的主要原因之一。

2．2法律制度不健全

2．2．1“公共利益”的法律界定存在困难。应当指出，公共利益是一个“不确定的概念”，其本身的确切范围含糊不清，并因各个时期各个法律领域而有所差异，这是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念内容的不确定性，这种不确定性表现在其受益对象的不确定性和利益内容的不确定性两个方面。所谓“受益对象的不确定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明确，即公共利益既然是由人们的私益构成的，那么存在需要多少私益组成公共利益这个问题界定“公共性”的标准，一种是地域标准，即地区内的大多数人共同利益，就足以构成公益。“一定范围内”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，同时也看到公共利益分成了国家利益和地方利益。另一种是利益标准，即公共利益的受益人具有“开放性”并因而人数不确定，公共利益是一个不确定多数人的利益，“公共性”即体现在有不确定的社会上多数人收益，将“不确定多数人”的利益界定为公共利益，已经成为学界的共识。所谓“利益内容的不确定性”，是指利益与价值判断紧密关联，因为价值判断具有主观性，导致了利益的内容含有不确定性，即利益不限于物质上利益，也包含文化、风俗、政治等利益。利益以及价值是无法在实际中以恒定标准加以测定的，是由“弹性的、浮动的、受到一些判断公共利益的要素所决定”。因而，所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当利益，如财产，也包括可能获得的或者丢失的各种正当利益，如经济结构的良性发展，社会秩序的安定等。因此，现实中许多征地行为正是打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。

2．2．2现行征地程序存在不足之处。从征地的审批、执行、监督的过程分析，我国现行征地程序存在的主要问题是征地缺乏民主参与和监督制约机制不完善等。首先，征地缺乏民主参与。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后的征地过程中，其才有对补偿、安置方案提出意见和要求举行听证会的权利。尤其是对事关广大农民切身利益和国家粮食安全的大量耕地的征收，没有经过科学民主的决策程序和推行重大决策专家咨询、民主评议和听证程序，其科学与否，可行与否，值得怀疑。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督——来自广大人民群众的监督。

其次，监督制约机制不完善。一方面，国土资源管理部门及其工作人员在执行国家土地管理的法律法规和方针政策时，往往出现不依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性不负责任，，，，不执行和不遵守土地管理法律规定，使有关土地征收方面的法律得不到全面贯彻和落实。主要表现为：土地利用总体规划的整体性、科学性没有得到确立；土地利用尤其是征地计划随意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先开发后审批”或者根本不办审批手续。实践中，对一些严重的违法征地事件，一些地方的国土资源局负责人仿佛“见怪不怪”。他们解释说，主要原因是地方政府没有严格执行用地法规，普遍采取“先开发后审批”、“土地跟着项目走”的“潜规则”。即在土地出让前，基本确定了开发单位，并将前期本应由政府承担的征地拆迁费用推给开发单位，最后在交土地出让金时统一结算。缺乏制约的权力，就会导致权力的滥用。政府征地权如没有受到约束，就会恣意妄为，严重侵犯被征地农民的土地权益。“先征地，后拍卖”现象是行政权力滥用的结果，也显示了土地征收程序中监督制约机制的缺失。另一方面，土地监察执行不力。土地监察是指土地管理部门按照一定的程序和方式，依法对机关、团体、单位和个人遵守土地管理法规情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政活动。

它是代表国家行使土地管理执法职能，其本质是国家权力的运用。现行的土地监察体制是以“块块”为主，与上级土地监察部门只是业务上的指导与被指导关系，土地执法队伍只能听命于地方政府，往往不务“监察”正业，沦为政府的工具。事实证明，目前土地监察实施“块块”管理的传统模式，势必影响执法队伍的整体素质和执法的独立性、公正性，导致执法违法现象屡禁不止。地方政府之所以无视土地管理法律法规，其中“块块”管理体制就是重要原因之一。因此，当地方政府从某地区甚至某部门利益出发，在批地、征地上违反法律法规时，土地管理监察部门往往不敢过问，甚至纵容包庇。

2．3不完善的官员考评和晋升制度近些年来，某些地方政府行政长官受“政绩”及考评与晋升的驱动，违法大量征收农村集体土地，低价补偿农民，高价出让给各类开发商，从中获取巨额差价，作为地方政府的第二财政收入。然后，运用征地收入“经营城市”、“造福市民”。可以说，征收土地可以快速出政绩，快速出效益，快速致富已成为政府和社会的共识。立竿见影的“政绩”为某些地方行政长官带来优秀的考评与官位的晋升。

2．4执法者业务能力与素质有待提高法律、法规和政策必须依靠具体的人和组织来执行，执法者的素质对相关法律法规的实施有着巨大的影响。法律规定，有权制定并实施征地的主体是地方政府，对政府征地行为合法与否进行有效监督制约主要也是地方政府及其相关部门。作为地方政府及其相关部门的执法者对涉及农村土地征收的法律法规和相关政策理应熟悉并掌握，从而指导征地实践；面对广大集体农民对自己耕地被征收的不理解甚至有意阻挠，理应积极宣传教育，做好农民群众各方面的思想工作，从而得到他们的支持；作为土地行政管理部门和土地监察部门的执法者理应依法行使人民赋予的权力，履行自己的职责，规范政府的征地行为。

但是，现实中的征地者对土地征收的意义认识不够，对法定的征地程序缺乏必要的了解，处理问题简单粗暴，滥用手中的权力强行征地，损害农民利益；对征地行为履行监督制约的执法者听命于地方政府的违法征地行为，由此引发许多，严重地影响了社会的安定团结。

2．5严格责任追究制的弱化违法征地行为的法律责任，在土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等法律法规中都做了明确的规定。实践中，一些领导干部对违法征地案件，往往认为是“出于公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。事实上，在所谓“因公违法”、“良性违法”的外衣下，往往是为了少数部门或地方利益或少数人，甚至是开发商不正当的利益，其涉案土地面积更大，影响更坏，它严重干扰和破坏土地管理的正常秩序，损害的是国家利益和人民群众的长远利益。

尽管近年来国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到5‰，出现权责明显不对称的局面。缺乏对违法征地责任的追究是征地之风盛行、耕地屡遭严重破坏的重要原因之一。

三、耕地保护对策

经济要持续增长，城镇用地要持续增多，耕地又必须严格保护，这似乎是一种两难的选择，其实，除了转变城镇粗放经营用地模式外，树立正确的思想认识观，建立健全土地征收法律与制度并严格执行，是可以兼顾两方面的。

3．1树立正确的思想认识观，完善官员考评和晋升制度

3．1．1树立正确的思想认识观。保护耕地，思想认识是关键。地方各级政府部门及其领导干部必须正确地认识到，我国人多地少，底子又薄，农业问题、粮食问题始终是关系国计民生的大问题，农民问题则是关系我国发展的最大问题。因此，必须加强政治思想学习，充分认识我国的国情和土地基本国策，正确处理经济发展与保护耕地的关系，坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，强化经济发展的全局意识、责任意识和耕地资源节约意识，严格依法征地，切实保护耕地。

3．1．2完善官员考评和晋升制度。地方政府及相关部门主要官员进行责任考核绩效考评，除了具备一定条件外，还应采用违法征地“一票否决”制度。未按法律规定的程序实施征地的政府及相关部门主要官员，在规定时间内没有依法处理违法征地特别是非法征收耕地的行为，要根据情况给予党政主要领导、分管领导及国土部门、规划部门主要负责人在一定时间内不得提拔、调动、就地免职或降级使用等行政处理或处分。对违法征收耕地建设情况知道或应当知道，但没有及时出面制止或没有及时向有关部门通报的，给予应当承担领导责任的县级以下党委书记、支部书记就地免职的处分，同时提请乡人大罢免乡长或由村民会议罢免村长。考评行政长官绩效应该还有一个重要的指标，就是耕地面积不要不适当地减少。总之，要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源工作情况，作为考核地方党委和人民政府及其负责人工作的重要内容。

3．2建立健全法律与制度

3．2．1合理界定“公共利益”，明确征收范围。宪法和法律赋予政府征地权是为了发展文化、卫生、国防及其他公共事业，然而现实中许多征地行为打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。因此，尽管“公共利益”的法律界定存在种种困难，为了尽量减少滥用，依照我国实际情况，笔者建议在立法上，可采用概括式与列举式并举的方式，尽可能对公共利益和非公共利益从正反两方面予以界定，为私有财产权的征收与保护划定较为明确的界限，为执法和司法活动提供良好的操作规则。在具体的做法上，笔者赞同姜明安教授的观点：首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。其次，尽可能较全面地列举出属于公共利益的事项范围。其中包括国防建设用地；国家机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通、水利、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目用地；教育、文化、卫生、体育、慈善事业用地；环境保护、文物保护事业用地；其他公认或法院裁定的公共利益用地。再次，设立一个概括性(兜底性)条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项。最后，设立一个非公共利益条款，即明确列举些明显不属于“公共利益”的事项，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等事项用地不得启动征地权尽管通过立法的方式界定“公共利益”会存在法律的疏漏性和滞后性等缺陷，但在强调保护私有财产权起步较晚、公权力强大与私权利弱小、行政机关及其工作人员的依法行政理念有待提高及注重成文法的我国，这样做，具有其时空上的合理性和可行性。在法律明确区分公共利益和商业利益后，只有符合社会公共利益需要时才能对农村耕地实行征收。

3．2．2建立土地利用规划制度，合理有效利用土地。由于耕地征收费低，许多人以建设用地为名占用土地，行非法倒卖土地之实，大量的土地征收后被闲置，造成了土地资源的巨大浪费。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征收后闲置的土地高达11．65万hm2，占征地总面积的5．8％。其中，耕地6．28万hm2，占闲置土地总面积的54％，且有3．45万hm2闲置耕地已无法耕种。2000—2001年共征地16．46万hm2，其中，耕地11．43万hm2，失地农民236万人。大体上每征667m2土地就会造成1．4人失去土地。同时也造成了土地闲置较多，被征收土地浪费严重。因此，必须建立土地利用规划制度以保护有限的耕地资源。首先，根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求，组织编制土地利用总体规划，特别是土地征收计划。用地总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。该总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，加强土地宏观管理的关键措施，也是实施土地用途管制的基本依据。然后，依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。统筹安排各业用地，使征地合理有序进行，实现土地的科学开发和有效利用，以促进社会经济的可持续发展。最后，认真执行土地利用总体规划和年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。潘明才司长说：“只有把基本农田这条‘红线’变成‘高压线’，才能保住子孙后代的粮仓”。

3．2．3严格土地用途管制制度，合理限制建设用地。土地用途管制制度是我国防止征收权滥用，控制土地流失，保护耕地的基本法律制度，也是在征地热不断升温的背景下所采取的一项旨在保护耕地不受侵犯的新型法律制度。这一制度的核心是除法律规定的国家重点建设项目之外，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。同时要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

3．2．4建立科学的土地监察制度，严防政府征地权的滥用。针对现行土地监察部门听命于地方政府的“块块”体制弊端，保证土地监察执法队伍的整体素质和执法的独立性与公正性，应改与上级土地监察部门业务上的指导与被指导关系为直接的领导与被领导关系，即国土资源部直接设立国家土地督察局，实行垂直领导，不受地方政府的干预。这样土地监察部门从事“监察”正业，有效监督地方各级人民政府耕地保护责任制的落实情况，特别是监督政府一把手对本行政区内土地管理、耕地保护和土地利用年度计划执行情况及执行国家土地调控政策的情况，并制约政府征地权的行使。此外，应该有一个独立于政府的机构专司土地利用变化监测的任务，并定期向社会公布监测结果，让社会来监督政府行为。

3．3严格执法

“徒法不足以自行”。有了好的法律与制度，如果不能严格地执行和有效地遵守，那只不过是书面的法律与制度而已。因此，建立健全与征地相关的法律与制度以后，要求各级政府及其土地管理部门必须带头切实地遵守、更严格地执行。

3．3．1加强政治业务培训，提高执法能力。健全的法律与制度必须依靠具体的组织和人来执行，执法者素质能力的高低对其实施效果有着直接的影响。因此，必须加强对各级政府部门执法人员的政治业务培训，提高他们依法管地用地尤其是征地的水平和能力。首先，学习土地管理方面的法律法规，明确依法征地的必要性和违法征地的严重性。其中包括土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等。

其次，学习土地征收相关政策，懂得土地征收的必要性和维护农民土地权益的重要性。再次，熟悉土地法律法规和相关政策后，有计划地主动向广大农民宣传教育，做好各方面的思想工作，使征地工作能顺利进行。总之，执法者应当不断提高自身的业务文化素质和道德水准，正确行使手中的权力，真正做到权为民所用。

3．3．2规范政府征地行为。首先，预防违法征地。“预防为主，防患于未然”是我国法制建设的基本方针。在预防违法征地，遏制乱征行为，保护土地，尤其是保护耕地的过程中，应该坚持预防为主的方针，并尽快建立符合我国土地国情的违法预防征地制度。目前，应抓紧做好以下工作：第一，严格审批程序。任何权力都容易滥用。为了防止政府征地权的滥用，有效规范政府征地权的行使，减少政府及其部门违法征地现象的发生，对一切非农建设用地，尤其是征收耕地，各级政府部门都必须严格按法定的审批程序办事。并且，尽快建立科学民主的决策程序，推行重大决策专家咨询、民主评议和听证制度。严禁未批先征、边批边征、少批多征，把政府违法征地行为的漏洞堵死，真正使保护耕地工作落实到实处。第二，加强征地过程监督。除了用法律约束政府征地权行使外，还要动员全社会的力量，借助新闻媒体力量，加强监督，不断健全征地过程监督机制，逐步建立起符合我国土地国情的，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的，有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。只有这样，监督才能真正发挥作用。

其次，查处违法征地。违法征地查处是防止征地权滥用，有效遏制征地热的重要保障。征地违法行为能否得到及时、有效地制止和查处，是一项事关土地管理法能否得到全面实施，土地管理秩序能否实现根本好转的全局性工作，更是依法征地能否实现的关键。为此，国家土地管理局于1995年12月18日了土地违法案件查处办法，国土资源部也于1999年5月7日专门发出了关于加强土地违法案件查处工作的通知。早发现、早处理是土地违法案件查处制度的2个基本点。土地行政主管部门要通过多种渠道，采取多种形式及早发现土地违法行为。这样才能有效地遏制违法征地行为，切实保护好耕地。

3．3．3强化违法征地责任追究制。法律责任是法律规定得以贯彻和落实的根本保障，也是国家法律强制力的具体体现。在征地之风盛行，耕地遭到严重破坏的今天，国务院发展研究中心专家表示，“我们不是缺政策，而是如何增强执行力的问题。问责制必须问到实处，才能保持政令畅通”。笔者认为，除了追究违法征地的政府及相关部门主要官员违纪责任外，还应该强化下列法律责任。

3．3．3．1民事责任。对于违法征收土地，尤其是可耕地，应当由有关部门采取强有力的措施，坚决责令其恢复原状，恢复到可以耕种的程度并退还给农民集体；对被征地农民的土地权益造成损失的，依法赔偿其损失，决不能冈为土地已经被开发、被建设而心慈手软姑息养奸。

3．3．3．2行政责任。未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法征地的，或者违反法律规定程序征地的，对直接负责征地的主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分；无权批准征地的单位或者个人非法批准征地的，超越批准权限#法批准征地的，或者违反法律规定程序批准征地的，对直接负责征地的主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分。:

耕地法律法规篇7

刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》2005-12-30实施

第一条　违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案(二)》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

(一)非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上;

(二)非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上;

(三)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上;

(四)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

一、非法占用农用地罪的概念及其构成

非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。

(一)非法占用农用地罪的客体要件

非法占用农用地罪侵犯的客体是国家的耕地管理制度。

作为一个古老的农业大国，耕地是我国最重要的自然资源。然而我国人均只有耕地约1.3亩，仅相当于世界人均耕地4.1亩的1/3。耕地的贫乏已成为制约我国经济发展的重要因素之一，严加保护耕地是摆在全国人民面前的重要任务，也是每个公民的重要职责。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农树和城市郊区的土地，除由法律规定居于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留区、自留山，也展于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”我国《土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”由于《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地(含耕地在内》的所有权属于国家或集体，禁止任何单位或个人非法占用耕地。但是，任何单位或个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下，依法占有耕地，享受对耕地的使用权，并接受国家的统一管理和监督。所谓耕地的保护制度，则是指我国《宪法》、《土地管理法》及其实施条例等一系列有关耕地的行政性管理法规的总称。

非法占用农用地罪的对象是耕地资源。耕地资源分为已开垦的已耕地和尚未开发利用的后备耕地。已开垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满3年的耕地、当年的休闲地、以种植农作物为主并附带其他作物的土地和沿海沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。根据1998年12月27日《基本农田保护条例》第10条对属于基本农田所包含的耕地范围分别是：国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;蔬菜生产基地;农业科研、教学实验田。

(二)非法占用农用地罪的客观要件

非法占用农用地罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。

违反土地管理法规，是指违反了《土地管理法》、全国人大常委会《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《关于制止农村建房用地的紧急通知》和《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国农业法》等等与土地管理相关的法规。《土地管理法》第20条规定，各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废和破坏耕地的行为。国家建设的乡(镇)村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。

非法占用耕地，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权，而占用耕地的行为。非法占有耕地行为通常表现为：其一，未经批准占用耕地，即未经国家土地管理机关审理，并报经人民政府批准，擅自占用耕地的;其二，少批多占耕地的，即部分耕地的占用是经过合法批准的，但超过批准的数量且多占耕地的数量较大的;其三，骗取批准而占用耕地的，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地，且数量较大的。

改作他用是指改变耕地的种植用途而作其他方面使用，诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河，倾倒废物等。

非法占用耕地数量较大且造成耕地大量毁坏结果的，是非法占用农用地罪的必备要件。至于数量较大的具体标准，法律没有明文规定，根据《土地管理法》对土地的征用或使用所作的详细规定：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公项、其他土地超过70公项的，由国务院批准;征用上述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。如果违反上述有关土地管理的审批程序或所规定的数量而多征用、使用耕地的行为，就是违反土地管理法的非法占用耕地的行为。司法实践中也可根据当时当地耕地面积的大小、质量优劣的状况等情况综合衡量非法占用耕地的数量是否较大。“造成耕地大量毁坏”，是指非法占用耕地导致耕地种植功能基本丧失，如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。

耕地法律法规篇8

关键词：印江;退耕还林;现状分析;策略

中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：16749944(2012)05006702

1引言

生态环境是人类赖以生存的基本条件,是社会经济发展的物质基础。但随着我国经济社会事业的发展,生态环境出现了新的现象和问题,严重的水土流失和土地沙化,使国家的生态安全受到威胁,如1996年,被称为“亚洲第一垮”的岩口山体滑坡；1998年洪灾；2011年印江县梵净山一带遭受百年不遇洪涝灾害。这些灾害使人们认识到要实现社会经济的可持续发展,必须保持良好的生态环境。

2印江县退耕还林现状

印江县是全省退耕还林工程首批14个试点示范县之一,从2000年、2001年试点示范起,全县累计完成退耕还林1.47万hm2,其中退耕地0.70万hm2、荒山075万hm2、封山育林0.11万hm2。退耕还林工程涉及17个乡镇202个行政村39 295户农户,惠及147 607人。退耕还林工程的实施取得了生态、经济、社会三大效益的共同发展。

通过退耕还工程的顺利实施,有效地推动了印江县经济社会的发展。增加了广大退耕户的收入,带动了相关产业建设的发展。促进了农村产业结构调整,加快了农民脱贫致富的步伐。利用丰富的坡耕地资源,大力发展以杨树为主的速生丰产工业原料林基地,推广以林茶、林菜、林药、林果、林草等治理模式,营建了一批梵净山绿茶、山野菜、经果林、中药材、牧草等基地,带动了加工业、种植业和旅游业的快速发展,从而使退耕农户得到了直接的经济效益,也推动了县域经济的发展;增加的森林面积,有效遏制了水土流失,治理面积1.44万hm2,生态环境得到了明显改善。通过退耕还林,为农村节约了大量劳动力,每年有退耕农民40 126人从耕地上摆脱出来,外出打工或从事其他产业。

3存在的问题

(1)对退耕还林目的认识不足,规划和计划不当。这样,就导致了规划不集中连片,插花退耕,在规划区内使其已退耕的达不到退耕造林的效果,没有退耕的又影响耕种,直接影响农民收入,无法突出重点。

(2)补助期满后,退耕还林地经济效益不明显,由于人均占有的耕地不多,部分有复耕的可能性。

(3)重退耕,轻管理。无资金进行抚育管护,林木长势较差,经济林和生态林都难以达到预期的效果,并时有牲畜破坏现象,使退耕地处于自然发展状态,达不到退耕还林的理想效果。

(4)有关配套政策法规落实不到位,无补植补造经济,如火灾、天干、水旱、凝冻等极端灾害天气损坏的退耕还林地及荒山造林地,难以恢复。

(5)地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系,不注重发展后续产业,后续产业建设举步维艰,效果不明显。解决长远生计问题,难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题。因此要保障成果,必须“以人为本”将农民长远利益与当前利益结合,将生态目标与农村经济发展相结合。难以见效或效益不明显的部分低效林退耕地还未进行改造。

(6)相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范,地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法,国家不能“一刀切”。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规,依法推进退耕还林进程。

4对策与建议

退耕还林是加强生态环境保护,提高西部地区人民生活水平,促进可持续发展的重大工程。退耕还林实施以来,已颁布《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》等相关法律法规。正是有了这些法律法规的指导和约束,使得我国的退耕还林工作正常有序运行。但是,也由于我国幅员辽阔、各地的实际情况差异性大,因此,在退耕还林过程中,应梳理现有法规,使之相互补充、配合协调;同时,针对存在的问题,必须完善法律、严格执法,把国家有关政策落到实处,充分发挥法律的作用,推动工程的开展。

同时,还需进一步改进管理机制,做好以下几个方面的工作:依法编制规划计划,科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础;依法育林,保障质量,针对造林质量不高的状况,应落实法律,搞好种苗供应,落实管护责任,严格验收;建立包括个人在内的“问责”制度,把执行森林保护的法律、法规纳入到领导干部的政绩考评当,建立严格的“问责”制度;建立激励机制,保障林农合法权益,林农是林业资源最直接的经营管理者,保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性,也直接关系到林业生产的稳定发展。

坚持生态建设为主的林业发展战略,促进森林质量提升和林业产业结构升级,走现代林业发展之路,建立起比较完备的林业生态体系和初见成效的林业产业体系,促进林业可持续发展,为打造生态印江,建设生态文明,实现兴林富民,使林业更好地为全面建设社会主义新农村服务,而进一步推进退耕还林工作,促进生态环境优化、实现人与自然和谐发展。

参考文献：

［1］ 印江县林业局.印江县“十二五”林业发展规划［R］.印江:印江县林业局,2011.