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关键词：申请法院强制拆迁 听证 完善
[中图分类号]D92 [文献识别码]A [文章编号]1004-7069(2011)-02-0011－01
一、申请法院强制拆迁设立听证程序的现实基础
随着我国经济发展，城市建设步伐的明显加快，旧城区房屋改造引起的拆迁问题越来越突显，1991年国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》首次将房屋拆迁制度纳入到法律中来，但是由于当时城市建设多是国有单位，以政府为主导的拆迁行为，没有涉及公共利益与非公共利益的区别，因此在2001年国务院修改《拆迁条例》并沿用至今，虽然其程序更加完善，即使《物权法》的出台弥补了拆迁补偿的立法漏洞，但是却依然没有区分公共与商业利益，导致一些谋取暴利的商业分子在双方没有达成拆迁补偿协议的情况下，不惜动用粗暴残忍的不法手段或者与行政机关勾结强迫拆迁，“钉子户”频频出现也证明了如果不再进行制度完善将会导致社会矛盾的激化，为此，国务院几年来经过大量的研讨和座谈，广泛的听取社会各界人士的意见，根据我国实际情况于2011年1月19日经过国务院常务会议审议并原则通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》规定：取消行政强制拆迁，被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。这一规定对于拆迁房屋的被拆迁人来说起到了程序保障的作用，也充分体现了司法权对于行政权的监督，但是我国目前非诉行政执行案件的数量比较大，再加上申请法院强制拆迁的非诉执行案件数量的激增无非是给人民法院增加了很大的负担，“执行难”、“执行乱”等现象也影响了非诉行政执行制度的效率，针对这一现象，在司法实践中，有些省市地方法院已经实行非诉行政执行听证制度，并且也取得了很好的效果，但是我国并没有构建关于非诉行政执行听证制度的法律，针对新拆迁条例草案，笔者认为对于我们完善非诉行政执行制度来说是一个很好的契机，因此，笔者建议对于行政机关申请法院强制拆迁程序中引入听证程序，这样不仅在程序上保障被拆迁人的合法权益，也可以减轻社会压力防止矛盾激化。
二、申请法院强制拆迁设立听证程序的理论基础
西方有关听证的传统可以追溯到英美普通法最初的起源，一般认为，英国的“自然公正原则”是西方听证制度得以依存的法理基础，自然公正原则已经演化为两个原则，即“听取对方意见”和“不得作自己案件的法官”，以后美国的“正当法律程序”又深化了这一法理，在大陆法系国家，法治国理论、行政法治原则，也为这些国家的昕证制度奠定了法理基础。在我国，听证制度首先设立在行政听证领域即1996年的《行政处罚法》中，后来在《价格法》与《立法法》中也规定了听证制度，听证制度逐步向立法、司法领域扩展，因此申请法院强制拆迁适用的听证程序作为非诉行政执行听证是司法昕证还是行政昕证，我国学者也有意见分歧，但是笔者认为，非诉行政执行昕证程序属于司法听证，首先，非诉行政执行听证是由人民法院组织并主持的，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第93条规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。并就是否准予强制执行作出裁定。由此可见，非诉行政执行听证是在人民法院审查行政机关据以申请强制执行的行政行为是否合法的过程中进行的，此外，非诉行政执行听证程序也是人民法院行使执行裁决权的一种形式，是司法权运作的一种表现，因此，非诉行政执行听证是一种司法听证。
三、关于申请法院强制拆迁设立听证程序的思考
对于构建申请法院强制拆迁听证程序，听证原则尤为重要。笔者认为，我国在构建时首先要确立公开原则，公开是昕证制度的灵魂，除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私外，听证必须以公开的方式进行，允许群众旁听，允许新闻报道，这样才能保障听证程序的透明；其次是案卷排他原则，即当事人双方在法庭的听证笔录作为人民法院作出是否予以裁决的唯一依据，保障人民法院听证审理的公平性；最后是效率原则，根据执行程序效率优先的要求，执行听证程序更加要求效率，因为效率同样会影响司法的公正。
一项程序的运行是否成功，还要看启动该程序的设置如何，对于申请法院强制拆迁的听证程序，笔者认为并不是所有的申请法院强制拆迁案件都需要听证，对于事实清楚，适用法律法规正确，程序合法的案件如果双方当事人无异议的不需要引入听证程序，而对于涉及人数众多、涉案金额大、社会影响较大的拆迁案件，当事人申请或者人民法院认为需要听证的应当举行听证。对于被申请执行人即被拆迁房屋所有人是否具有申请法院听证的权利，笔者认为，虽然进入非诉行政执行程序的前提已经是行政相对人怠于行使权利，但是，之所以针对申请法院强制执行拆迁案件设立听证程序，就是为了给被拆迁房屋所有人申辩的机会，保障行政相对人的权利，通过在法庭听证会上质证和辩论，双方当事人都能心服口服，这样做不仅是对被拆迁人的一种程序保障，也具有化解社会矛盾。和谐诉讼的功效。
最后我们应该注意的是要将协调听证运用到人民法院听证的过程中，这要求人民法院在听证的过程中充分发挥听证的优势，避免加剧双方当事人之间的矛盾，对于争议事项进行协调并对双方当事人做好法律阐明等工作。
参考文献：
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13]胡建淼；《行政强制法研究》，法律出版社2003年版
[4j马怀德；《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版
第一条为了规范财政机关行政许可听证程序,保护公民,法人和其他组织的合法权益,保障财政机关依法实施行政许可,根据《中华人民共和国行政许可法》和有关法律,行政法规,制定本办法.
第二条县级以上人民政府财政机关(以下统称财政机关)实施行政许可听证,适用本办法.
第三条财政机关实施行政许可听证,应当遵循公开,公平,公正和便民的原则.
第四条行政许可听证,由财政机关法制工作机构,或者财政机关指定的审查行政许可申请机构以外的其他机构办理.
第五条财政机关对依法应当进行听证的行政许可事项不组织听证,或者不按照规定组织听证的,不得作出行政许可决定.
第二章听证范围
第六条法律,法规,规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者财政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,财政机关应当组织听证.
第七条直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项,申请人,利害关系人提出听证申请的,财政机关应当组织听证.
第三章听证人员,听证参加人
第八条听证人员包括:听证主持人,听证员和记录员.
听证主持人由财政机关负责人指定本机关法制工作机构的工作人员,或者审查该行政许可申请工作人员以外的其他人员担任.
听证员由听证主持人所在机构负责人指定,协助听证主持人工作.
记录员由听证主持人指定,负责听证笔录的制作和其他相关事务.
第九条听证参加人包括:审查该行政许可申请的工作人员,该行政许可的申请人,利害关系人.
第四章听证程序
第十条财政机关在作出属于本办法第六条规定情形的行政许可决定前,应当向社会公告,并按期举行听证.
公告内容包括:听证事项,听证时间和地点,听证人员,听证参加人等.
第十一条财政机关在作出属于本办法第七条规定情形的行政许可决定前,应当告知申请人,利害关系人享有要求听证的权利.
财政机关告知申请,利害关系人享有听证权利,应当送达《财政行政许可听证告知书》.《财政行政许可听证告知书》应当载明拟作出的行政许可事项,申请人,利害关系人享有的权利等内容.
第十二条申请人,利害关系人要求听证的,应当在收到《行政许可听证告知书》之日起五日内向财政机关提出书面申请.逾期不提出申请的,视为放弃听证权利.财政机关即可依法作出行政许可决定.
第十三条财政机关应当在收到申请人,利害关系人听证申请之日起二十日内组织听证.
第十四条财政机关应当于举行听证的七日前向申请人,利害关系人,审查该行政许可的机构或人员达达《财政行政许可听证通知书》.《财政行政许可听证通知书》应当载明听证时间,听证地点以及听证人员等事项.
第十五条申请人,利害关系人可以委托一至二名人参加听证.人参加听证的,应当在举行听证的三日前向组织听证的财政机关提交授权委托书.
第十六条申请人,利害关系人认为听证人员与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请其回避.回避申请应当在举行听证的三日前向财政机关提出,并说明理由.
听证人员认为与该行政许可事项有直接利害关系的,应当自行提出回避.
听证主持人的回避,由财政机关负责人决定.
听证员,记录员的回避,由听证主持人决定.
第十七条财政行政许可听证应当公开进行,但涉及国家秘密,商业秘密或者个人隐私的除外.
因涉及商业秘密或者个人隐私不宜公开听证的,由申请人,利害关系人提出申请,财政机关审核决定.
公开听证的行政许可事项,应当先期公告听证事项,听证时间和地点,听证人员及听证参加人,并允许群众旁听.
第十八条听证会应当按照下列程序进行:
一记录员查明听证参加人身份和到场情况;
二听证主持人宣布听证事由,听证会组成人员,听证纪律,告知听证参加人的权利义务,宣布听证开始;
三审查行政许可申请的工作人员陈述审查意见和理由,提供审查证据;
四申请人,利害关系人或其人提出证据,进行陈述,申辩和质证;
五听证参加人就行政许可事项的真实性,合法性等进行辩论;
六辩论终结,听证主持人就行政许可事项的事实,证据及其他有关问题,再次征求听证参加人意见;听证参加人作最后陈述;
七听证主持人宣布听证结束.
第十九条听证活动中,听证主持人应当维护听证秩序.对违反听证纪律的人员,听证主持人有权予以警告或者批评;情节严重的,有权责令其退场.
第二十条行政许可听证应当制作听证笔录.听证笔录应当载明下列内容:
一听证事项;
二听证人员姓名,职务;
三听证参加人基本情况;
四听证时间,地点;
五听证公开情况;
六听证参加人的意见,理由及提供的证据;
七听证主持人对听证活动中有关事项的处理情况;
八其他应当记入笔录的事项.
听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章.听证参加人认为笔录有错误的,有权要求补充或者改正.听证参加人拒绝签字或盖章的,听证主持人应当记明情况附卷.
第二十一条有下列情形之一的,可以延期举行听证:
一因不可抗力导致听证无法按期举行的;
二申请人,利害关系人或其人申请延期,有正当理由的;
三可以延期的其他情形.
第二十二条听证过程中,有下列情形之一的,中止听证:
一听证参加人提出新的事实,理由和依据,听证主持人认为需要重新调查核实的;
二申请听证的公民死亡,法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;
三其他应当中止听证的情形.
第二十三条听证过程中,有下列情形之一的,终止听证:
一申请人,利害关系人撤回听证申请的;
二申请人,利害关系无正当理由不参加听证的;
三其他应当终止听证的情形.
第二十四条延期,中止听证由负责听证事项的机构负责人决定.
延期,中止听证的,应当通知听证参加人.
延期,中止听证情形消失后,应当于七日内恢复听证,并书面通知听证参加人.
终止听证由财政机关负责人决定.
第二十五条财政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定.未经听证程序质证的证据,不能作为作出行政许可决定的依据.
第五章附则
第二十六条财政机关组织听证,不得向申请人,利害关系人收取费用.
组织听证所需的场所,设备以及必需的费用,财政机关应当予以保障.
第二条 本市制定和调整关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,市人民政府价格主管部门应当举行听证会,为市人民政府进行价格决定提供参考。
依照前款实施听证会制度的价格项目目录,由市人民政府价格主管部门公布。
第三条 听证会应当遵循公正、公开的原则,对制定或者调整价格的必要性、可行性进行论证。
第四条 听证会由市人民政府价格主管部门(以下简称政府价格主管部门)负责组织并主持。
听证会的参加人应当具有一定的广泛性和代表性。听证会应当包括政府有关管理部门的代表;有关专家、学者和经营者、消费者代表。
第五条 凡本市制定或者调整本规定第二条规定范围内价格的,由经营单位或其主管部门(以下简称申请人)向政府价格主管部门提出书面申请。
书面申请应当包括以下材料:
(一)申请报告,报告中应当载明申请单位的名称和住所、申请制定或者调整价格的理由、申请单位的生产经营成本和市场供求状况等项;
(二)具有法律的财务报告或者财务审计报表及其他有关说明;
(三)申请制定或者调整价格的作价原则、方法和价格水平以及社会承受能力分析,本市及国内外同类项目的现行价格水平说明材料。
第六条 政府价格主管部门收到申请人制定或者调整价格的书面申请后,应当对申请材料是否齐备进行初审,符合要求的,应当及时组织听证会,并在听证会举行7日前书面通知申请人和听证会参加人。
第七条 听证会程序应当包括下列主要内容:
(一)主持人宣布听证会内容、介绍申请人、听证会参加人和听证会场纪律;
(二)申请人提出制定或者调整价格的方案、依据和理由;
(三)听证会参加人对申请人的生产经营成本、制定或者调整价格的作价原则、方法、水平以及社会承受能力等方面发表意见。
听证会论证的内容,政府价格主管部门认为需要再次听证的,应当予以组织。
第八条 政府价格主管部门应当做好听证会会议记录,在听证结束后写出听证会会议记要,并发送申请人和有关部门。
第九条 政府价格主管部门或者其他有关部门提请市人民政府批准制定或者调整价格方案时,应当提交听证会会议纪要和有关材料。
第十条 本规定执行中的具体问题,由市物价局负责解释。市物价局可以根据本规定制定实施细则。
在我国，申诉与申请再审虽是两个不同的概念，但在审判实践中几乎拥有相同的内涵，被同等对待。③申诉是我国公民宪法性权利，是公民对国家机关关于其本人或亲属的处理决定不服，向相关机关陈述理由并要求纠正的权利，但并不是民事诉讼权利。①而申请再审则是当事人认为生效裁判欠缺正当性，在法定的时限内向法院申请救济的“特殊权利”，申诉没有时间的限制，既可直接向法院提出，也可向各级人大及其常委会提出，还能向各级党政机关的部门提出。由于实践中没有严格界定申诉与申请再审，加上法院工作本身行政化色彩较浓，致使大量不属法院处理的申诉案件进入了申诉案件审查渠道，这样，既影响了法院申诉案件的及时解决和处理，也浪费了有限的司法资源。法院审查申诉案件的过程，大体上是书面审查申诉状，调卷审查，必要时听取申诉人陈述的方式，发现原判有错误，则报请审判委员会讨论决定，提起再审，否则以口头、书面方式告知当事人再审申请不能成立。从整个审查过程不难发现，申诉人享有的只是形式上的申诉权利，但这一权利的实现完全依赖于人民法院的作为，而法院的这种作为在现实中由于没有严格的程序可依，加上诉讼职权主义使申诉审查过程演变成了“暗箱操作”，给审查过程带来了较为严重的随意性。其实，很多申诉案件当事人对结果的改判开始并不抱太大期望，但是一旦缺少了过程的参与，直接面对申诉审查的不利结果时，往往感觉自己申诉权得不到应有的尊重，在逆反心理的促使下，反而变得更加不屈不挠。现实社会，当事人要求公开审查申诉案件的呼声日益强烈。申诉审查由于没有具体的程序法律，最高院的司法解释也未对申诉审查程序作出具体规定，给申诉案件审查审判实务带来重重障碍。最早是书面审查，一般不与当事人接触，当事人对此意见很大，认为有话不让说，有理不给诉，法院就作出驳回申诉或提起再审的决定，弊病十分明显。修改后的民事诉讼法规定，人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。不少法院审查时往往还会根据实际情况分别听取各方当事人的意见，力求“兼听则明”，与以往不接触当事人的做法有了明显进步，但当事人仍认为法院整个审查过程不公开、不透明、不公正，是法院“独导独演”，可能存在先入为主或故意偏坦一方当事人。程序公正能够促进争端从心理上得到真正解决，并且还能确保各方当事人对整个司法审判制度产生信任，这种信任构成了法律制度存在的基础。②我国民事诉讼法至今尚未把当事人申诉作为引发再审程序的再审之诉，所以，构建科学合理的申诉审查程序制度对于保护当事人的申诉权不仅具有特殊的意义，而且已到了刻不容缓的地步。
申诉审查听证制度的概念及其特点
听政制度是行政机关借鉴法院庭审模式，为避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响，采取公开、合理的程序形式，由全部利害关系人参加并听取他们就重要事实发表意见，以权衡私人利益与社会利益的一项法律制度。③我国传统的申诉审查方式由于不能切实保障当事人合法的申诉权利，不能保证申诉审查的诉讼公正。作为当事人，尤其是审查结果对其不利的败诉方，由于没有参与审查过程，认为输得不明不白，强烈要求法院能采取开庭方式审查申诉案件。但是，申诉审查毕竟尚未进入再审程序，审查过程直接采取开庭审理显然于法无据，而听证制度作为一项比较成熟的准司法程序制度，既给法院构建申诉案件审查制度带来启发，也颇具借鉴价值。申诉审查听证制度是指法院审查申诉案件时，通知案件各方当事人到场，利用公开形式，采取最简便的方式，通过听取当事人各自针对法院生效的裁判应当再审的申诉与抗辩，以此来决定是否需要启动再审程序的审查方式。该制度具有以下特点：传统的“书面审查”或“调卷审查”方式，是一个“暗箱操作”的过程，既剥夺了当事人应有的诉讼权利，也容易使申诉审查陷入放任无序状态。申诉审查听证制度让当事人把“理”讲在对方人面前，把“理”讲在合议庭全体法官的面前。从而打开了当事人合法参与申诉审查之门，堵塞了当事人通过私下“沟通”，甚至用非法手段干扰审判活动的渠道，使审查程序走出“暗箱”，成为阳光下的诉讼。长期以来，我国一直采用的是超职权主义的申诉审查模式，法院和法官包揽一切，偏离了居中裁判的中立地位，已不再适应我国当前的司法实践。申诉审查听证制度采取了公开方式，直接听取申诉人提出的再审理由，审查对原裁判认定事实、证据和裁判结果提出异议的依据，审核其提供的新证据，并允许对方当事人提出辩驳、反证或承认申诉人的申诉理由，从而使法官在审查过程中能做到对双方当事人均保持形式上和实质上的中立。申诉审查听证制度通过严格的程序规范，规定了合议庭集体听证、双方当事人均到场诉辩，并赋予了当事人的参与权、知情权、回避权、申辩权和抗辩权等。该制度既体现了对当事人申诉权利的保护，又强化了听证法官之间、当事人之间、当事人与法官之间的相互监督与制约，因而能合理、规范、有效地避免法官的恣意行为，最大限度地保护当事人合法的申诉权。
申诉审查听证制度的理论基础
程序法律制度首先要体现法律的基本价值。程序比实体更为重要，实体公正的实现，必须从程序着手，首先实现程序公正。①因为程序除了具有保障实体公正和诉讼秩序等外在价值，还具有自身独立存在的内在价值。申诉审查听证制度对传统的申诉审查制度进行了司法理念更新，具备了程序的中立性、公开性和合理性，该制度既反映了现代司法理念，又能较好地体现追求程序公正的价值理念。公正的程序具有促进正义、吸收不满、限制法官恣意、树立司法权威、弥补实体法缺陷等独立价值功能。②我国已构建了保护公民申诉权利相关法律制度的基本框架。宪法第三十三条、第四十一条和第一百二十五条分别规定了法律面前人人平等的权利、公民的申诉权利和有关公开审判制度；最高院《关于适用〈民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第八条规定了人民法院受理再审申请后，应当组成合议庭予以审查；2012年修改后《民事诉讼法》第二百条规定了13条再审条件，并规定了当事人的申请再审符合这13条情形之一的，人民法院应当再审，对不符合这13条的申请再审予以驳回，明确了人民法院对当事人申请再审的审查终结与再审程序开始的界限。笔者认为，根据现有的申诉法律制度框架，对审查过程设置具体和必要的程序规范，是对现行申诉法律制度的补充和完善。
申诉审查听证制度的构建
民事权利（包括民事诉讼权利）是不折不扣的私权，当事人是自己权利的最好守护者，其主张和放弃权利应推定为最合理的选择，完全属于意思自治和自由处分的范畴，只要该项处分不损害国家利益和社会公共利益，国家公权没有干预的必要和理由。③以往法院可以在当事人未提出申请的情况下即可主动依职权审查，有违私法自治的原则。申诉复查听证制度应充分尊重申诉人的处分权，体现当事人意思自治，应以保护当事人申诉权利为宗旨，而不以追求绝对的实体公正为目的。所以，审查听证的案件来源除当事人恶意串通损害国家利益之外，只应是当事人的申诉，且只限于审查申诉焦点。人民法院审查申诉案件过去由于没有严格的法律程序制约和遵循，对待当事人的申诉，上、下级法院之间经常会推来转去，管也可以，不管也可以，并且采取“书面审查”或“调卷审查”方式都具有较强的主观性和随意性，容易产生少数社会弱势群体即使申诉理由充分，但申诉仍得不到重视的现象。申诉审查听证制度应将申诉案件都一律平等安排进入听证程序，给申诉案件当事人提供平等的审查机会，体现当事人在申诉面前人人平等。这样，有利于充分保障双方当事人积极参与审查过程，有利于保障双方当事人享受平等的申诉和抗辩权利，真正体现不歧视弱者的权利平等原则。申诉审查听证程序不同于一、二审程序，它是基于经历了一审、二审的庭审与举证、质证所产生的裁判，故听证审查只需审查申诉理由和原判是否符合再审立案标准为限，申诉人未主张的，原判即使存在问题，也无审查的必要。听证过程不需法官归纳争议焦点，不必分为调查阶段、辩论阶段，也无需当事人作最后陈述，对听证时所提交的证据只审查其来源和形式的合法性，不进行质证、认证，避免成为变相开庭。这样，既能体现尊重当事人的申诉处分权，也有利于稳定原裁判生效后形成的新的民事流转法律关系，有利于及时实现申诉权、终结诉权，避免过程冗长和诉讼成本的不断增加。申诉听证不同于开庭审理，对申诉当事人提交的证据应作合理的限制，这样，既可以避免因当事人无限制举证而影响生效裁判的稳定性，也有利于促使当事人在一、二审时认真履行举证义务。民事案件审查听证时申诉人如以新证据为理由申请再审的，该新证据必须符合《民事诉讼证据规定》第44条规定的再审程序新证据的限制条件，且必须是在申请再审时提出。如果申诉人在申请再审时未提供，而在听证过程中才提出，该证据原则上不予采纳。申诉审查案件应先确定合议庭成员，法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人，并在听证前五日将《申请再审审查听证通知书》送达给各方当事人，告知听证案件的案由、听证的地点、时间、合议庭成员及当事人的权利义务。合议庭成员听证前针对申诉理由阅卷了解案情，以便提高听证效率，把握争议焦点。听证地点一般放在法庭，也可在专设的听证室或会议室进行，听证法官应穿着法官标志的服装，以体现听证会的严肃性。听证会除合议庭全体法官均应参加外，还包括申诉人、听证案件的其他当事人及其人。此外，根据当事人的申请，经法院审查后，也可以通知与听证案件有关的原承办法官、证人、鉴定人、翻译人员等到场。不过，当事人到会听证应注意尊循自愿原则，因为听证是当事人的权利，而不是义务，不具有强制性。听证只限于申诉审查案件并针对申诉理由，不搞全案审查。申诉听证审查的目的是确认案件是否符合民诉法规定的再审立案条件，听证法官无需思考案件实体应如何处理，把是否支持申诉请求及实体改判处理，留给再审开庭去履行，不能将听证与开庭、申诉审查程序与再审程序混为一体。审查听证过程中当事人享有的权利，只要法律没有限制的民事诉讼权利都应允许当事人行使，具体可包括：（1）申请回避权；（2）委托权；（3）陈述权；（4）抗辩权；（5）申请鉴定权；（6）申请证人出庭权；（7）审查听证笔录权；（8）申请与拒绝和解与调解权；（9）改变申诉请求权；（10）选择听证权；（11）撤回申诉权。对于听证时提供的证据，如裁判生效后，因发生新的事实、证据，则不能作为新证据申请再审，可告知另行提讼；对于原审时已提交但因案件未开庭或庭审时未予质证，若该证据影响实体处理的，应予以采纳；对于原审应当提供而故意不提供的证据，则可视为当事人放弃权利而不予采信；对鉴定结论不服的，如系原审裁判后，一方当事人自行委托的鉴定结论，经听证，合议庭认为原鉴定结论程序明显违法或实体明显有误，应当认定为新证据为妥。申诉听证审查时适用法律有关审判人员回避的有关规定。听证前应在申请再审审查听证通知书中明确告知当事人对听证合议庭成员有权申请回避；听证案件审查，原合议庭组成人员应自行回避。听证作为审查案件的主要方式的同时，还应根据不同案件的实际情况，规定一些可免予听证的案件。笔者认为符合以下几种情形之一的案件可免予听证：（1）当事人均明确表示放弃听证的；（2）当事人一方在境外、省外或路途不便，参加听证确有实际困难，且又无法解决的；（3）当事人一方下落不明的案件；（4）案情简要到无须听证即可驳回或决定再审的案件。免予听证规定是对听证制度的补充，应当严格掌握标准。
第二条本县行政许可的实施机关实施行政许可组织听证的，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条听证应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障其陈述和申辩的权利。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行，接受社会监督。
第四条行政许可涉及下列事项之一的，行政许可的实施机关在作出行政许可决定前，应当组织听证：
（一）对直接关系人民群众切身利益的重大建设项目的规划、施工、环境影响评价等的审批；
（二）对在城市繁华窗口地区设置大型户外广告的审批；
（三）对被拆迁户数较多的城市房屋拆迁的许可；
（四）与公共安全直接相关的重大行政许可事项；
（五）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；
（六）行政许可的实施机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。
对前款规定的行政许可事项，行政许可的实施机关应当予以具体明确并公示。
第五条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政许可的实施机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内以书面形式提出听证申请的，行政许可的实施机关应当在20日内组织听证。
第六条实施行政许可听证应采取听证会的形式。
第七条听证由行政许可的实施机关组织。组织听证的机关为该听证事项的听证机关。
由县人民政府组织听证的，县人民政府可以指定有关部门或者机构组织实施。
有关部门和机构可以联合组织听证。
第八条县政府法制办负责本县行政区域内听证工作的指导和监督。
第九条听证参加人包括听证人、行政许可审查人、记录员、行政许可申请人、利害关系人和公众陈述人。
第十条听证人由听证机关指定。听证人的人数不得少于3人。听证设主持人，在听证人中产生。听证机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。
第十一条行政许可审查人由审查该行政许可申请的工作人员组成。
第十二条记录员由听证主持人指定，具体承担听证准备和听证记录工作。
第十三条公众陈述人是指对涉及公共利益的重大行政许可事项组织听证时，代表社会公众参加听证并作相关陈述的人员。公众陈述人的产生办法由听证机关确定。
第十四条公开举行的听证会，公民可以按照听证机关的规定参加旁听。
第十五条依照本办法第四条的规定举行听证的，听证机关应当在举行听证会的15日前向社会公告听证会的时间、地点、听证事项等有关内容。听证会有公众陈述人参加的，还应当公告公众陈述人的产生办法。
第十六条依照本办法第五条的规定举行听证的，听证机关如认为必要，可以向社会公告。
第十七条听证机关应当在听证会举行7日前将举行听证的时间、地点通知行政许可申请人、利害关系人。
听证机关应当在听证会举行5日前确定除行政许可申请人、利害关系人以外的其他听证参加人。
第十八条听证机关确定的听证参加人应当出席听证会；不能出席听证会的，应当提前3天通知听证机关。
第十九条听证人与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正性的，应当回避。
行政许可申请人、利害关系人认为听证人与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正性的，可以在听证会开始前向听证机关提出听证人回避的申请。
听证人的回避由听证主持人决定，听证主持人的回避由听证机关决定。
第二十条听证进行的程序：
（一）记录员查明听证参加人的到场情况；
（二）听证主持人宣布听证纪律和听证会场有关注意事项；
（三）听证主持人核对听证参加人的身份；
（四）听证主持人宣布听证组成人员，告知申请人、利害关系人有关的听证权利和义务，询问申请人、利害关系人是否提出回避申请。申请人、利害关系人申请听证主持人回避的，听证主持人应当宣布暂停听证，报请行政机关负责人决定是否回避；申请听证员、记录员回避的，由听证主持人当场决定；
（五）行政许可审查人陈述审查意见以及相关的证据、理由；
（六）申请人、利害关系人、公众陈述人可以提出证据，并进行申辩和质证；
（七）听证主持人对行政机关提供的审查意见及证据、理由可以进行询问；
（八）行政许可审查人、申请人、利害关系人、公众陈述人最后陈述；
（九）听证主持人宣布听证结束。
行政许可审查人、申请人、利害关系人、公众陈述人等听证参加人在听证过程中认为听证会程序违反本规定的，可以向听证主持人提出，听证主持人应当及时对听证参加人提出的异议予以答复。
第二十一条听证参加人应当对其陈述内容的客观性和真实性负责。
第二十二条听证应当制作笔录。听证笔录应当载明下列内容：
（一）行政许可申请事项；
（二）听证主持人的姓名、职务；
（三）听证记录人的姓名、职务；
（四）听证参加人姓名或者名称、地址；
（五）听证会举行的时间、地点、方式；
（六）行政许可审查人提供的审查意见及其证据、理由；
（七）申请人、利害关系人的陈述、申辩内容；
（八）听证参加人进行质证的内容；
（九）其他应当载明的内容。
听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。听证参加人认为记录有错漏的，有权要求补正。听证参加人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在听证笔录上说明情况。
第二十三条行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
第二十四条有下列情形之一的，视为中止听证。
（一）申请人、利害关系人或者行政许可审查人因不可抗力事件，不能参加听证的；
（二）听证主持人需要回避，一时无法更换的；
（三）在听证过程中，需要对有关证据重新调查或者鉴定的；
（四）其他需要中止听证的。
第二十五条申请人、利害关系人有下列情形之一的，视为放弃听证：
（一）无正当理由，不参加听证的；
（二）听证中途未经听证主持人允许退场的；
（三）严重违反听证会纪律，不听制止的。
因前款所规定的情形之一被视为放弃听证请求的，不得再次对同一事项要求听证。
第二十六条按照本办法规定应当听证的事项而未组织听证的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，可以根据利害关系人的请求或者依职权撤销已作出的行政许可，但撤销该行政许可可能对公共利益造成重大损害的除外。
第二十七条行政许可的实施机关对应当听证的事项而未组织听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十八条有下列情形之一的，行政许可的实施机关或者监察机关应当对行政许可审查人员给予通报批评；情节严重的，给予行政处分：
（一）行政许可审查人员无正当理由不出席听证会或者拒绝在听证会上陈述的；
（二）行政许可审查人员在听证会上提供虚假、重大错误信息的。
第二十九条听证机关组织听证应当提供必需的场地、设备和其他工作条件，所需经费由同级财政予以保障。行政许可申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
第二条教育行政部门实施行政许可，应当遵守行政许可法及有关法律、法规和本规定。
第三条国务院教育行政部门制定的规章和规范性文件、地方各级教育行政部门制定的规范性文件不得设定教育行政许可。
国务院教育行政部门制定的规章可以对法律、行政法规和国务院决定设定的教育行政许可规定具体实施的程序、条件等。
第四条地方各级教育行政部门认为需要增设新的教育行政许可或者认为教育行政许可的设定、规定不合理、需要修改或者废止的，可以向国务院教育行政部门提出建议，由国务院教育行政部门向国务院提出立法建议；也可向省、自治区、直辖市人民政府提出立法建议。
第五条教育行政部门依据法律、法规和规章委托其他行政机关实施行政许可的，应当签署实施行政许可委托书。
委托书应当载明委托机关和受委托机关的名称、地址、联系方式，委托的具体事项、委托期限及法律责任等。
第六条教育行政部门应当在办公场所公示以下内容：
（一）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限；
（二）申请行政许可需要提交的全部资料目录；
（三）申请书示范文本；
（四）收取费用的法定项目和标准；
（五）法律、法规、规章规定需要公示的其他内容。
除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外，教育行政部门应当通过政府网站或者其他适当方式将前款内容向社会公开，便于申请人查询和办理。
申请人要求对公示内容予以说明、解释的，教育行政部门应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。
第七条申请教育行政许可应当以书面形式提出。申请书需要采用格式文本的，教育行政部门应当免费提供。
第八条教育行政许可申请一般由申请人到教育行政部门办公场所提出，也可以通过信函、电报、电传、传真和电子邮件等方式提出。行政许可申请以电报、电传、传真和电子邮件等方式提出的，申请人应当提供能够证明其申请文件效力的材料。
教育行政部门应当公开行政许可的承办机构、联系电话、传真、电子邮箱等，为申请人通过信函、电报、电传和电子邮件等方式提出行政许可申请提供便利。
第九条实施行政许可需要由教育行政部门多个内设机构办理的，教育行政部门应当明确一个机构为主承办，并转告其他机构分别提出意见后统一办理。
第十条教育行政部门接到行政许可申请后，应当按照以下规定进行是否受理的审查：
（一）申请事项是否依法需要取得行政许可；
（二）申请事项是否属于本机关职权范围；
（三）申请人是否具有不得提出行政许可申请的情形；
（四）申请人是否提交了法律、法规、规章规定的申请材料；
（五）申请人提供的申请材料是否齐全和符合法定形式。
第十一条教育行政部门受理或者不予受理行政许可申请，应当自收到符合法定形式的全部行政许可申请材料后5日内，出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
申请材料不齐全或者不符合法定形式的，自收到全部补正申请材料之日起计算；行政机关未告知申请人需要补正的，自收到申请材料之日起计算。
第十二条教育行政部门受理行政许可申请后，应当对申请人提交的申请材料进行审查。
申请人对其申请材料实质内容的真实性负责。根据法律、法规、规章的规定需要对申请材料的实质内容进行核实的，教育行政部门应当指派两名以上工作人员共同进行。核查人员核查时应当出示证件，根据核查的情况制作核查记录，并由核查人员与被核查方共同签字确认。被核查方拒绝签字的，核查人员应予注明。
第十三条依法应当先经下一级教育行政部门初审的行政许可，除法律、法规另有规定的外，下一级教育行政部门应当自受理申请之日起20日内审查完毕，并在审查完毕后7日内将初审意见和全部申请材料直接报送上一级教育行政部门。
上级教育行政部门不得要求申请人重复提供申请材料。
第十四条审查教育行政许可申请，对依法需要专家评审、考试、听证的，应当制作《教育行政许可特别程序通知书》，告知申请人所需时间，所需时间不计算在许可期限内。
第十五条对依法需要进行专家评审的，教育行政部门应当按照国家有关规定组织承担评审职责的机构和人员，明确评审的依据、标准、规程、期限和要求。
评审工作完成后，承担评审任务的机构或者人员应当出具书面评审报告，送交组织评审的教育行政部门。
第十六条对依法需要举行国家考试取得资格的行政许可的，教育行政部门应当依据行政许可法的规定，事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。
通过考试，符合条件的，教育行政部门应当授予相应的资格或者颁发证书。
第十七条对于属于听证范围的行政许可事项，经告知后申请人或利害关系人提出听证申请的，教育行政部门应当指派审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任听证主持人组织听证。
听证应当制作笔录。听证笔录包括以下主要内容：听证事项；听证举行的时间、地点；听证主持人、记录人；听证参加人；行政许可申请内容；承办业务机构的审查意见及相关证据、理由；申请人、利害关系人发表的意见，提出的证据、理由；审查人与申请人、利害关系人辩论、质证的情况和听证申请人最后陈述的意见等。
听证笔录由听证主持人和记录人签名，并经听证参加人确认无误后当场签名或者盖章。听证参加人对笔录内容有异议的，听证主持人应当告知其他参加人，各方认为异议成立的，应当予以补充或者更正；对异议有不同意见或者听证参加人拒绝签名、盖章的，听证主持人应当在听证笔录中予以载明。
教育行政部门应当根据听证笔录，作出准予行政许可或者不予行政许可的决定。
对听证笔录中没有认证、记载的事实、证据，教育行政部门不予采信。
第十八条除法律、法规授权组织外，实施行政许可，应当以教育行政部门名义作出。
有关行政许可的文书、证件，应当以实施行政许可的教育行政部门名义签发并对外。
第十九条教育行政部门作出准予行政许可的决定，应当制作格式化的准予行政许可决定书，并予以公开，公众有权查阅。需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证、资格证、批准文件或者法律、法规规定的其他行政许可证件。
教育行政部门依法作出不予行政许可的书面决定的，应当向申请人书面说明理由，并告知申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
第二十条教育行政部门送达行政许可决定以及其他行政许可文书，一般应当由受送达人直接领取。受送达人直接领取行政许可决定以及其他行政许可文书时，应当在送达回证上注明收到日期，并签名或者盖章。
受送达人不直接领取行政许可决定以及其他行政许可文书的，教育行政部门可以采取邮寄送达、委托送达等方式。无法采取上述方式送达，或者同一送达事项的受送达人众多的，可以在公告栏、受送达人住所地张贴公告，也可以在报刊上刊登公告。
第二十一条申请人认为教育行政部门不依法实施行政许可的，可以依法向上级行政机关或者监察机关举报或者投诉，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十二条上级教育行政部门发现下级教育行政部门有违反行政许可法规定设定或者实施行政许可的，应当责令其限期改正。
下级教育行政部门擅自改变上级教育行政部门作出的行政许可决定的，上级教育行政部门应当令其限期改正或者直接予以纠正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十三条教育行政部门应当按照行政许可法的规定，建立检查、备案、档案管理等制度。对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当制作笔录，笔录归档后，公众有权查阅。
（兰州大学法学院，甘肃兰州730000）
摘要：本文首先简单介绍了诉前禁令的相关理论，然后列举我国专利诉前禁令制度中存在的问题，最后就诉前禁令在专利侵权纠纷中的具体运用，从明确诉前禁令的审查标准、建立诉前禁令的听证程序、赋予被申请人复议阶段的禁令解除权、提高专利诉前禁令申请的担保门槛、加大专利诉前禁令的强制执行力度等五个方面进行分析论证。
关键词 ：专利侵权；诉前禁令；纠纷；运用
DOI:10.16083/j. cnki. 22 - 1296/g4 2015. 08. 068
中图分类号：D923.3 文献标识码：A 文章编号：1671-1580(2015)08-0147-02
一、诉前禁令的相关理论
（一）诉前禁令概念解读
所谓诉前禁令，是指在权利人提起诉讼前，法院责令侵权人停止有关侵权行为的禁令措施。这也是防止因为迟误可能会给权利人带来不可弥补的损害，也是防止相关证据被销毁的重要措施。
（二）诉前禁令适用原则
法院诉前禁令时，不仅要考虑申请人的利益不受重大损失，也要考虑是否对被申请人的利益造成重大影响。禁令的目的是保护权利人不受损失，如果的禁令是错误的，就会对被控侵权人造成难以弥补的损害。
（三）诉前禁令审查要件
为了确保申请人和被申请人的根本利益不受损害，要对诉前禁令进行严格控制，只有具备基本审查要件，才能给予受理并启动诉前禁令。根据我国相关司法规定，诉前禁令审查需要具备四个要件：1．被申请人正在进行或者即将进行的行为是否构成专利侵权：2．如果不诉前禁令，是否会给申请人带来难以弥补的损害；3．诉前禁令申请人提供担保的情况是否适合；4．诉前禁令的是否会造成公共利益的损害。
二、专利侵权纠纷中诉前禁令制度存在的问题
专利侵权纠纷诉前禁令一旦发出，便具有强制执行的意味．侵权人就必须停止一切侵权行为．但是，在实际运用诉前禁令时，由于我国的国情和相关司法解释还存在一些缺陷，往往也会给诉前禁令带来许多尴尬。
（一）对专利的有效性缺乏认识
申请人提出诉前禁令复议时，法院只是负责对被申请人的行为是不是构成侵权进行审查，而不会审查专利的有效性。这种专利侵权判定和专利有效性的分别审理，必然要造成诉前禁令正确性的降低，诉前禁令风险剧增。这与其他国家专利有效性和专利侵权判定并轨审理制度相比，当然是存在一些缺陷的，不仅不能有效解决专利纠纷，还有可能形成反效果。
（二）对“难以弥补损害”界定不够
所谓“难以弥补”是指给当事人造成的损害不能用金钱或者其他方式加以挽回，这也是诉前禁令的前提条件。实际操作时，很多情况下申请人遭受的损害都是可以弥补的，如果申请人和被申请人就专利达成一些许可协议，申请人是可以获得一定补偿的。我国法院在对“难以弥补的损害”的认知上，常常是失之过宽，甚至将其混同于已经造成的损害。
（三）听证程序缺失
听证程序是公民有效保护自身权益不受损害的重要手段。这里所说的听证，是指法院启动诉前禁令前给被申请人提供的申辩机会，而我国专利法上根本就没有听证环节。在《关于诉前禁令的若干规定》中设置了“询问”程序，要求法院在48小时之内对相关当事人进行核实询问，核定侵权事实是否成立。但由于所给时限太短，这种询问所起的作用很有限。
（四）对担保的形式限制不足
我国专利诉前禁令申请时没有担保形式的限制，抵押、质押、保证等担保形式都可以，申请人不用缴纳现金担保。在实际操作中，很多申请人不会提交现金担保，这样的担保形式对申请人来说，负担相对较小，降低了申请的门槛，很容易对被申请人带来损害。
（五）诉前禁令缺乏执行力
诉前禁令本身是具有强制色彩的，但由于我国民事诉讼法上没有行为保全制度，专利法也缺少相关配套制度，如果被申请人不执行诉前禁令，法院缺少相应执行措施，就会让诉前禁令的有效性大打折扣，不利于制止侵权行为的发生。
三、专利侵权诉前临时禁令的运用
（一）明确诉前禁令的审查标准
法院在受理专利诉前禁令申请时，首先要对申请人的申请资质进行审查，也就是要让申请人提供相关证据。从法理上讲，审查标准是不是合理直接决定诉前禁令的正当指数。
法院在审查申请人诉前禁令时，要弄清两个基本事实。一个是权利人能够提供相应证据，表明专利的真实有效：一个是有确凿证据能够证明专利权受到了侵害或者即将发生。这些实证要求申请人有主体上胜诉的可能性，在这种情况下，法院才能够受理相关申请，并对专利侵权行为进行核实，诉前禁令。
（二）建立诉前禁令的听证程序
专利侵权诉前禁令一旦，必定要对被申请人的经营活动带来严重影响。所以，有必要对诉前禁令申请程序进行严格规定，防止造成不必要的损失。设置诉前禁令的听证程序是有效防止诉前禁令出现偏差的重要保证措施。被申请人可以利用听证机会进行陈述、辩解，甚至可以让双方进行辩论，法院才能获得更多有效信息，作出正确的判断，防止不当诉前禁令的出台。
为了更好地执行听证程序，应该设立专门的诉前禁令审查机构。近年来，专利等知识产权造成的纠纷案件急剧上升，给法院审判带来了很大的压力。因此，为了适应新时期知识产权保护的实际需要，不妨在法院内部设置专门的诉前禁令审查机构，专门负责诉前禁令的审查、听证、。
（三）赋予被申请人复议阶段的禁令解除权
专利侵权诉前禁令后，被申请人有权提起复议，法院要及时进行相关复议。如果法院在复议后认定诉前禁令不符合法律规定，或者是诉前禁令出现错误，应该及时撤销或者解除诉前禁令。这应该是被申请人应该享有的权利，不然复议就没有任何意义，司法公正就无法体现，有错必纠才能最大限度地保护公民合法权益。 诉前禁令解除程序也需要进一步完善，因为禁令解除的原因各异，禁令解除的形式也会呈现不同的特点。申请人获得诉前禁令后，如果不合理延迟起诉时间，法院可以解除诉前禁令：如果当事人双方达成和解，而且申请人主动申请，法院也可以解除禁令；如果被申请人在复议后获得成功，禁令也要被解除。
（四）提高专利诉前禁令申请的担保门槛
随着经济的快速发展，专利等知识产权纠纷越来越多，申请诉前禁令的案例也会急剧上升，为了降低不当申请的发生率，在申请人提出专利侵权诉前禁令申请时，要对担保形式和担保额度进行适度调整，提高申请门槛。特别要增加现金担保的比重，这样可以对申请人造成一定的负担和压力，一旦出现不当申请或在复议中败诉，申请人要承担较重的违规成本。这对有效防止不当申请具有重要的制约作用。
（五）加大专利诉前禁令的强制执行力度
一、税务行政复议听证制度的作用
(一)体现了行政救济法的立法精神，保障了申请人的合法权益根据《行政复议法》的立法目的，行政复议具有纠正行政过错、保障当事人权益和监督行政行为的功能，其中保障当事人权益是最核心的立法目的。行政复议听证制度具有体现行政复议公开、公正原则的特点，当事人各方以及行政复议机关共同参与到行政复议听证活动中来，自由陈述意见、进行辩论，有利于缓解行政复议当事人的对立情绪，有利于行政争议的彻底解决，最终实现社会效果和法律效果的统一。实践证明，以不公开的书面方式审理行政复议案件，会使行政相对人在复议过程中处于被动状态，无法为维护自己的权利进行抗辩，也为“官官相护”提供了可能，不利于及时查明案情。据笔者调查了解，实践中，经行政复议机关举行听证后作出决定的行政复议案件，申请人提讼的比例较小，基本上做到了定纷止争、案结事了。
(二)作为行政复议审理方式的必然要求，有效弥补书面审查的缺陷行政复议制度的关键是审查方式。《行政复议法》确定以书面审查为主的审理方式，主要考虑了效率的因素。但书面审查有一定的缺陷和不足，主要体现为因书面材料和证据的不充分、不完善而可能使复议机关作出有瑕疵或错误的决定。例如，案件中某些关键事实和证据尚存在疑点，而书面材料无法体现;执法人员制作的处罚文书及复议答复书中，对案件事实认定、证据采信、定性处罚依据等说理性不强;个别执法人员以不合法手段取得证据，而复议审理人员无法发现，等等。另外，在书面方式审理中，由于各方提供的证据材料没有经过一个辩论和质证的过程，证据的采信与否主要依靠复议办案人员的主观判断，由此认定的事实很可能与实际情况存在较大偏差。而通过听证方式审理税务行政复议案件，当事人就有关的事实、法律问题、依据等进行辩论和质证，对各种证据材料的真实性、相关性和合法性进行论证和辩驳，有利于行政复议机关全面了解案件真实情况，从而作出合法、公正、合理的行政复议决定。
(三)有利于接受外界监督，保证行政复议权的公正行使由于行政复议机关与被申请人同属行政机关，申请人往往希望通过一种更公开、透明的程序对行政复议权进行控制和监督。听证活动除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，都需公开进行，这样就使税务行政复议权处于公众的监督之下，滥用复议权的行为就会大大减少，一定程度上增强了行政复议活动的透明度和公正性，提高了行政复议的办案质量和公信力。此外，在法院对行政复议案件进行审理的过程中，通过听证环节的质证程序后确认的证据材料更容易被法官采信和采纳。
二、当前税务行政复议听证制度存在的不足
随着法制进程的推进和行政管理相对人法律意识的增强，行政复议案件的数量必将激增。目前，我国尚未制定统一的听证法规，关于行政复议听证的规定散见于部分单一的法律、法规和地方法规、规章中。《规则》关于复议听证的内容仅有5条，而且均为概要性的规定，许多重要的问题如举办复议听证会的流程、听证主持人的资格、各参与人的权利义务特别是当事人的举证责任、证人是否能参与全程听证、听证审理回避等内容并没有给出有利于操作的具体规定，税务复议机关在听证环节仍然处于无所适从的状态。实践中，税务复议机关只能参照税务行政处罚听证制度来具体实施复议听证。然而，税务行政复议听证和税务行政处罚听证是两种不同的听证制度，有很大的区别。第一是适用条件不同。《行政复议法实施条例》第33条、《规则》第65条均规定:“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”而《行政处罚法》第42条、《税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)第4条均规定:“当事人要求听证的，行政(税务)机关应当组织听证。”可见，税务行政复议听证程序的启动，可以由申请人提出，也可以由行政复议机关决定，即法律赋予了税务机关一定的主动权和选择权，如果案情并不重大、复杂但申请人提出复议听证请求的，复议机关可以根据情况决定不举行听证。而税务行政处罚听证程序的启动，则是只要符合法定条件的申请人提出听证要求的，税务机关就应当接受并组织听证，税务机关处于相对被动接受的地位，属于法定的履行义务。第二是实施环节不同。税务行政处罚听证是在税务机关作出具体行政处罚决定之前，针对当事人的请求而举行的，属于税务机关行政行为事前听证。而税务行政复议听证是在税务机关的具体行政行为和处罚决定已经实施，但税务行政管理相对人对该行为和决定不服而依法提起复议，是行政救济渠道中的听证，具有上级行政机关对下级税务机关已作出的具体行政行为的合法性与合理性进行审理、监督的特性。第三是举办听证的机关不同。税务行政复议听证由受理复议申请的税务机关举行，而税务行政处罚听证则由拟作出行政处罚的机关或其主管税务机关如各级稽查局或稽查局的主管税务机关举行。第四是程序的严谨性不同。目前，《规则》没有规定复议听证的事前告知程序，实践中，行政复议机关一般在申请人提出复议申请时告知其有要求听证的权利。笔者在国家税务总局制定的、供各地参考使用的32类税务行政复议文书中，未找到有关此项内容的告知文书，实践中，各地的操作也不尽相同。而《行政处罚法》《实施办法》均规定了较为严谨的行政处罚事前告知事项和程序。综上所述，鉴于税务行政复议听证和处罚听证存在种种不同，本着行政复议“高效便民、方式灵活”以及“定纷止争、案结事了”的立法精神，笔者认为，在目前复议听证具体程序“无法可依”的情况下，可以参照税务处罚听证程序中的部分规定，但不宜照搬照套，而应在尊重当事人法定权利的前提下，注重达到听证的目的、发挥听证的作用。当然，复议机关在人员力量充足、时间充裕、财力物力具备的情况下，也可以尽量参照处罚听证的程序来操作，使申请人充分体会到复议机关的严谨性和对听证工作的重视。
三、完善税务行政复议听证制度的设想
(一)加快立法完善随着法制进程的推进，行政复议听证制度作为行政复议工作中的一项重要制度，日益发挥着越来越重要的作用。因此，立法机关应尽快出台统一、规范的复议听证制度，便于各级复议机构的执行和操作，充分保障复议申请人的法定权利。同时，国家税务总局应尽快制定《税务行政复议听证程序实施办法》或《税务行政复议听证程序规程》。
(二)综合考量复议听证的适用范围行政复议听证范围界定标准的确定，应当坚持利益重大或案情疑难复杂的原则，兼顾申请人的请求，重点考虑当事人对案件事实和适用依据方面的争议程度，案情疑难、复杂程度，案件的社会影响程度以及申请人的申请等。这些因素既可以单独考虑，也可以综合衡量。立法中还应当明确行政复议机关对案情是否疑难复杂或是否涉及重大利益等享有裁量权。
(三)进一步提升复议听证的法律效力鉴于复议听证的必要性和重要性，为进一步提升复议听证的法律效力，立法中可增设如下规定，即除法律有特别规定外，未经听证，行政复议机关不得作出影响行政相对人权益的决定;申请人无故放弃行政复议听证的，不得再要求举行行政复议听证;被申请人无正当理由拒不参加行政复议听证的，依法承担相应的后果，行政复议机构可以依法向有关机关提出处理建议。
(四)健全和完善复议听证制度行政复议听证制度的设计应保证行政复议决定的公平性、公正性和合理性。其基本要求是，行政复议机关必须保持绝对的中立，不偏不倚，秉公办案。为此，一是应逐步建立和健全听证主持人资格制度，合理选拔或委任具备一定法律素养、保持中立的听证主持人并赋予其较大的话语权、主导权和指挥权。在当前没有完善的制度保障的情况下，可以直接由复议机关的法制机构负责人或法制骨干人员担任主持人。二是应建立行政复议听证审理回避制度，参照民事法律中有关回避制度的规定，进一步细化应回避人员的范围、如何行使回避权、如何批准回避等内容，以保证复议决定的公正性。同时，尽量禁止复议人员与当事人单方面接触，以免在作出决定时带有明显倾向性。三是在听证审理举证责任方面，应当明确行政复议申请人和被申请人各自的举证责任。四是应建立律师参与听证制度，对律师的地位和权利作出明确的规定;尝试建立税务行政复议听证制度的法律援助制度等。
(五)细化听证环节的重要内容为增强复议听证的可操作性和严谨性，应细化部分重要的听证内容，增加对延期听证、撤回听证、放弃听证等内容的规定。例如，复议听证参加人因不可抗力或者其他正当理由不能按时参加行政复议听证会的，应当在举行行政复议听证会的3个工作日之前，以书面或者其他方式告知行政复议机构，经行政复议机构同意的，可以延期举行行政复议听证会;申请人撤回行政复议听证申请的，应当在举行行政复议听证会的3个工作日之前书面告知行政复议机构;申请人无正当理由拒不参加听证会、听证会开始后迟到或者无故中途退出听证会的，视为放弃行政复议听证。