听证程序范文

听证程序范文第1篇

关键词：批捕；听证程序；程序参与权；诉讼效率（效益）

中图分类号：D915.3

文献标识码：A

文章编号：1008-6048（2002）04-0072-03

一

逮捕是指公安机关、人民检察院或者人民法院对犯罪嫌疑人、被告人实行羁押、看管，暂时剥夺其人身自由的最严厉的强制措施。1997年后，取消了收容审查，将原逮捕的证明要求“主要犯罪事实已经查清”改为“有证据证明有犯罪事实”，从而大大放宽了逮捕的条件。正如谷口安平所说的，“司法在政治及社会体系中占有的是一种可称为‘平衡器’的特殊位置，或者说，司法作为维持政治及社会体系的一个基本支点，发挥着正统性的再生产功能。”[1]逮捕制度在防止犯罪嫌疑人逃避侦查、、审判，防止其互相串供、毁灭证据、伪造证据，保障刑事诉讼顺利进行方面具有不容质疑的积极作用。但是，“刑罚如两刃之剑，用之不当，则国家与个人两受其害”。[2]逮捕虽然在性质、目的等方面都不同于刑罚，但其在给犯罪嫌疑人设定诉讼权利义务的同时，也触及了他们的实体人身自由权，正是在这个意义上，逮捕也具有上述特点。因为错捕不仅使无辜公民的人身自由权遭践踏，从国家方面来说，还要按国家赔偿法的有关规定进行赔偿。更重要的是，错捕率的攀升会危及司法之权威。因此，对批捕程序应进行理性设计，努力寻求保障刑事诉讼顺利进行与犯罪嫌疑人人权保护之最佳结合点，做到既不放纵犯罪，也不冤枉无辜。在国外，一般奉行“逮捕前置主义”，即实行逮捕与羁押相分离的制度，逮捕并不意味着羁押，一般由法院直接签发令状，并不需要听取犯罪嫌疑人的意见。逮捕后，若需要较长时间羁押，必须由法官另行审查，并听取犯罪嫌疑人的意见，作出是否羁押的决定。而在我国，实行捕押合一制，逮捕即意味着羁押，根据刑事诉讼法的规定，人民检察院对于侦查机关移送批捕的案件进行单方书面审查，并无听取犯罪嫌疑人意见等具体的可操作性的程序规范。这成为司法实践中诸多问题产生的诱因。一方面，人民检察院对公安机关提请逮捕的案件进行审查，包括审查是否符合逮捕的实体条件和逮捕之前的侦查活动是否符合刑事程序法的规定，这是人民检察院侦查监督的重要内容之一。但是，人民检察院单凭审阅卷宗，而不听取犯罪嫌疑人的意见，难以发现侦查人员是否有不依程序要求进行讯问、刑讯逼供等非法取证行为，是否有收受贿赂、贪赃枉法、等行为，[3]以及犯罪嫌疑人是否存在患有严重疾病、怀孕、正在哺乳自己的婴儿等不应批捕的情形。因此，有学者认为，“我国以批捕为主要内容的侦查事中监督不具有现实性，”[4]也是不无道理的。另一方面，批捕权虽然是一种侦查监督权，但由于其也是一种权力，而任何权力都有被滥用的危险，权力的行使在遇到界限时方才休止，这是一条万古不变的经验。批捕权也莫能例外。但是，在我国，仅有对人民检察院不批准逮捕之制约规定，即刑事诉讼法第70条规定的，“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议；如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。”而并没有对人民检察院错误批捕的制约程序。在失去程序规制的背景下，人民检察院为达到充分举证、指控犯罪之目的，有可能“使批捕权滥化为一种功利主义驱使之下，不惜践踏人权的十分危险的法外特权。”[5]司法实践中出现的“以捕代侦”等不该批捕而批捕的现象印证了这一点。

由上述可见，目前我国刑事诉讼批捕环节运作大大贬损了刑事诉讼通过程序量化、分散、规范司法权之制度设计机理，同时淡漠了当事人的程序参与权，更不用说申辩权、质证权等能与批捕权抗衡的其它一系列诉讼权利，诱发了司法实践中诸多问题的产生。基于此，引发了笔者对在批捕环节设立听证程序的思考。

二

“听证”，一般是指在国家机关作出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。目前，听证程序多见于行政程序法中。但从“听证”本义上，其适用不应囿于行政程序法范畴。听证程序作为一项程序制度溯源于古老的“自然公正原则”，它包括两个最基本的程序规则：1.任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。2.任何人或团体不能作为自己案件的法官。在由以上理念支持的听证程序中，实际上存在一个类似诉讼的“三方结构”，听证主持人居中，国家机关与当事人各居一方，国家机关提出作出处理决定的事实和法律意见，当事人对此行使与国家机关决定权相抗衡的申辩权。由于主持人与案件无利害关系，处于一种超然状态，避免了作出处理决定时，只注重己方调查结果，忽视对方意见的偏向性结果的形成。在这一过程中，作为当事人一切程序性权力逻辑起点的参与权首先得到实现，继而，质证权、抗辩权成为其发展的必然逻辑结果也得以实现，在这种公开、主持人中立、当事人双方权力（利）对等的环境中，促进了程序正义与实体正义的有机结合。

虽然在刑事诉讼这个公正、效率（效益）等多元价值群体共生存的领域里，各种价值目标不能绝对满足，但相对获得却是可能的。听证程序在张扬诉讼公正价值时，同时能够彰显诉讼效率（效益）价值。有人可能会认为在批捕环节中嫁接进这样一个程序，势必会增加司法成本、有碍诉讼效率。但笔者认为，诚然，单从批捕环节看，似乎如此，但刑事诉讼是一个系统过程，从整体角度，实行上 降低了司法成本，提高了诉讼效率，因为听证程序作为事前监督程序，恰似一个过滤器，尽可能消化侦查中的失误于作出批捕决定前，并事先预防人民检察院滥用批捕权，从而阻止错捕决定作出后，耗费诉讼成本更大、更需时日的侦查行为的继续展开，以及审查程序、审判程序甚或审判监督程序的启动机会，符合在最短的时间内最大程度满足人们对公正的需要和对刑事诉讼效率（效益）价值之追求。正如有的学者所说的，“我国刑事司法体制的改革目标，如果说是避免、减少错误的话，那么，重点应在预防上，而不应是在事后的补救措施上。”[6]

由上述，批捕听证程序中充分展示了其对公正和效率这对在刑事诉讼中共生的价值体的兼容性。

三

批捕环节中的“听证”是指人民检察院批捕人员在作出批捕决定前，由人民检察院派专人主持听取批捕人员、侦查人员、被害人、犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人对案件事实进行陈述、质证、辩论，并最终作出处理决定的程序。它使当事人的程序参与更具规范性，增强了当事人对程序的实际影响力，使批捕权在透明的程序中受到严格规制。听证程序作为一种程序性制度，具有极强的实践性、操作性，必须从技术层面精心设计才能充分展现其价值。而且基于刑事案件与行政案件的不同特点，植根于刑事诉讼中的听证程序应该独具特色。具体设计如下：

1.听证主持人，听证程序本义上要求主持人具有象/:请记住我站域名/法官那样独立、中立的品格。行政程序法中，主持人由拟作出行政决定的行政机关指派具有相对独立地位的人担任。在刑事诉讼中，笔者设想由人民检察院中检察委员会中的人员担任，并可邀请人大代表、相关专家组成听证委员会主持。并且，为保证决定的公正性，与案件有利害关系的人不能担任听证主持人，即实行听证主持人回避制度。

2.听证参与人。主要包括人民检察院批捕人员、侦查人员、被害人和犯罪嫌疑人，还包括被害人委托的诉讼人、犯罪嫌疑人委托的辩护以及证人、鉴定人、翻译人员等。

3.告知程序。人民检察院作出批捕决定前，应当告知犯罪嫌疑人、被害人有要求举行听证的权利，并明确规定批捕人员不履行该告知义务，该批捕决定即因程序瑕疵而无效。

4.要求程序。当事人要求听证的，应当在人民检察院告知后三日内提出，口头或书面方式均可。

5.通知程序。人民检察院在听证三日前，应当通知当事人举行听证的时间、地点。

6.举行听证时，批捕人员提出作出批捕决定的事实、证据及法律依据，犯罪嫌疑人、被害人、侦查人员进行质证并可进行辩论。听证主持人依照听证过程中参与人的陈述和辩论提出案件处理建议，批捕人员据此作出最终处理决定。听证过程中应当制作笔录，由当事人签名盖章。

听证程序范文第2篇

摘 要：针对公共利益难以界定的特点，笔者提出以个案中公共利益的听证程序来确认公共利益的范围，主体等。进而提出以立法的形式确定公共利益听证程序，最后对如何完善公共利益的听证程序提出相应见解。

关键词：公共利益；听证程序；范围

一、前言

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但我国相关法律法规并没有对“公共利益”的加以阐述，实际操作中“公共利益”易被泛化，沦为一些政府官员和开发商肆意征收、拆迁的“借口”。从法律角度论，造成上述事件的部分原因可能是公民法律意识淡薄，但深层原因应该是我国法律对拆迁制度中的公共利益界定不明，是由于我国对公共利益听证制度的缺失与不足造成的。笔者以为，若能加强对拆迁过程中公共利益听证程序的立法研究，让民众能“看得见”公共利益的产生过程，便可以很大程度上避免强拆事件发生。

二、对公共利益的界定

梁慧星教授对公共利益的解释是：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及维护教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益”。此列举法的优点是理解起来相对容易，难度较小。另一种对公共利益的界定方式是概括式，概括法实际上就是从实体上给公共利益下一个定义。“这是一个难度最大、最有可能引起争议的方法。国内外对公共利益的学术探讨连篇累牍，但是到底什么是“公共”、什么是“利益”、什么是“公共利益”，几乎不可能得出公认的答案”。［1］

（一）公共利益的内涵过于宽泛

《牛津高级英汉双解词典》对公共利益的界定是“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。但公共利益的外延实在太宽泛，包括环境公共利益、卫生公共利益、社区公共利益以及公共利益与其他私益（如商业利益）的区分规则等。公共的范围是有多大？利益的界定标准是什么？怎样才被认定为侵犯公共利益？笔者认为公共利益应当具有一定的“公共性”，凡涉及公共利益的事项都可以纳入公共利益的讨论范畴。该“公共性”本身就是一个泛指的概念，所以可以认为凡是涉及多数人的相关利益的事项即可以认定为公共利益。

（二）公共利益的主体不甚明确

公共利益概念的宽泛使得公共利益的主体亦是一个难以确定的概念。仅就环境公共利益主体而言可以得出环境公共利益的主体不确定表现为不特定的多数的人群。从横向比较包括同代人，且即便是同代人亦有可能不确定；从纵向比较包括下一代人，此处又出现一个问题，但下一代人还未出生，他们对公共利益认定的执行者又是谁？另一方面，即便公共利益的主体是特定的，就可以被认定为此类特定的公共群体吗？亦可能出现此类特定主体为了该群体的小益而破坏了整体的公共利益的情况，若是这样就又会多出其他的利益主体，还是无法明确。

(三) 公共利益的内容不断发展

“‘公共利益’是一个开放性的概念，随着历史的演进而不断地变换着内容，各国赋予这个概念的内涵不同，一国的不同历史时期对这个概念的理解也不同”。［2］公共利益的概念在各国出现的扩张体现了各国加强对社会经济的干预，以满足社会发展的需要。［3］随着人类科技的进步和环境的变化，涉及的相关公共利益已是层出不穷，且门类繁杂，各国对公共利益内容已是到了无法概括的境地。

二、明确公共利益听证制度的宪法和法律依据

宪法是国家根本法，是政府正当性的基础。“‘公共利益’作为政府征地的目的条件已成为国家的通常做法，将“公共利益”纳入到昕证程序也几乎成为世界各国的共识”。［4］但我国宪法与法律对公共利益听证制度却未有明确规定，笔者认为正是因为对公共利益的界定不明才导致政府官员和不法开发商利用此法律漏洞混淆商业利益与公共利益之间的区别，使得相关利益人无处维权，从而导致诸如暴力抗拆迁等事件的频发。若从源头加强对此类规范性制度的听证程序标准，使其有宪法与法律依据，相信此类事件的发生是会有所减少的。笔者建议在我国现行《宪法》第l3条第3款之后补加一条：对公共利益的界定应举行听证，听证程序应符合相关法律程序。

三、公共利益听证程序制度的具体完善

公共利益的范围广泛，但对其界定的程序应遵循一定的基本规则，针对个案可以另立一些程序性的规则。

（一）明确公共利益的相关人

公共利益听证程序的主体一般包括三方：政府、利益相关人，此处的利益相关人包括两方。不同的公共利益相关人可能又有所不同，这就要求在各个部门法中，对相关主体进行明确。之所以会对主体的问题进行明确就是因为举行听证程序的目的即是平衡相关利益人的利益纠葛。此外在主体的分配比例上应该遵循公平公正的原则，第三方的政府部门充当听证主持人的角色。不可让政府在听证程序中既充当裁判者又充当听证利益相关人的角色。

（二）对公共利益听证程序的公开化，保障相关人的知情权

第一，公开听证。公开可以提高政府行政执法的透明度和增强公信力。“让权力在阳光下运行，让更多的公众都能参与进来，允许公众的挑剔，是防止裁量权滥用的防腐剂。这种公开的听证模式，实际上就是在公众的监督下让行政机关做出合理、合法的行政行为。（当然，涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外）”［5］

第二，保障知情权。公共利益一般会对利益相关人造成一定影响，其有权获得通知。笔者以为应将通知的对象具体到个人，以更好地尊重和保障公民的“主体性”和知情权。并且适当延长通知公告的期限和听证申请期限，使利益相关人有充足的时间准备听证事项，并赋予相关人查阅、摘抄和复制听证过程及相关证据的权利。

（三）听证程序中的举证责任认定

一般而言，行政机关必须在听证过程中对其拟作出的听证结果的合法性和合理性承担全面的举证责任。这就产生了举证责任的范围问题，具体包括以下几个方面的内容：

一是案件事实问题。二是法律适用问题。行政机关应当举证证明听证程序所依据的规范性文件正确合法。三是听证程序问题。

关于听证程序中的证据规则，笔者认为，我们应该学习国外先进的制度。行政机关在听证中承担主要举证责任。但基于我国行政程序的职权主义模式，考虑到客观实际情况的需要。在行政机关承担主要举证责任的同时，当事人也应当在某些特殊情形下承担有限的举证责任。我国的听证主持人是行政机关指定的内部工作人员，如果允许听证主持人直接参与本案的调查取证，难免有偏袒行政机关之嫌。

（四）听证过程中的辩论对抗规制

辩论对抗的效果在于使裁判者做出更合理的裁决，听证程序中的辩论亦是起这种作用。听证主持方在裁量之前应给予相对人表达意见、提供证据的机会，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出决定。（作者单位：昆明理工大学法学院）

参考文献：

［1］ 曾祥华，公共利益的界定方法探讨［J］，山西师大学报(社会科学版)，2011年3月

［2］ 李集合，宪法上公共利益概念分析，政法学刊，2008(4)，第87-9l页

［3］ 余莎白，论环境公共利益的界定标准［J］，法制与社会，2011年4月

［4］ 朱光辉，我国土地征收听证制度的反思与重构，［J］，法制与社会，2009年11月（上）

听证程序范文第3篇

【关键词】行政程序 行政听证 举证责任

行政听证制度是行政主体在做出不利于相对人的行政决定前，就有关事实和法律问题广泛听取当事人的意见，以确保行政决定合法适当的程序性法律制度。①其目的在于通过当事人对不利于自己的证据进行质疑和辩驳等，力争将行政决定建立在合法、充分、确凿的证据基础之上，避免违法或不当的行政决定给利害关系人带来不利或不公正的影响。②因此，行政听证程序中的举证责任问题尤为重要，其直接关系到行政决定的形成和内容。确定举证责任问题常常就是决定谁胜谁负的问题。③我国自1996年通过的《行政处罚法》首次正式确立行政听证制度以来，诸多行政领域已确立了行政听证制度。但关于行政听证程序中举证责任的立法规定较为概括，目前学界对此系统深入的研究也较少，因此本文采用学理分析和规范分析的方法，对行政听证程序举证责任的含义、性质和举证责任的分配问题进行初步探讨，以期有益于行政听证的理论与实践。

行政听证程序举证责任的概念

举证责任是诉讼法学的基本概念之一。早期的观点认为举证责任即提出证据的责任。④目前学界普遍认为举证责任是指举出证据并利用所举证据证明自己诉讼请求和主张的责任。举证责任是两方面内容构成的有机统一整体，任何一个方面的缺乏都会导致举证不能或举证不力，从而承担败诉的风险。诉讼活动和行政听证因程序规则、目的、内容等不同，其举证责任也有所不同。但从渊源上看，行政听证程序是“司法庭审模式移植到行政程序上并与之融合而成的一种新型的特殊程序制度”⑤。包括举证责任在内的行政听证制度在移植过程中，可能会根据行政程序的特点和要求在制度设计上作相应的调整，但是基本原理和内容应是相通的。

行政听政程序中举证责任首先意味着行政主体或当事人对自己的主张提出证据予以证明。我国《行政处罚法》第三十一、三十二条规定：“行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据……”，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，……”，第四十二条第一款第六项进一步规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证”，《行政许可法》第四十八条第一款第四项规定：“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。从以上法律规定不难看出，行政主体做出行政决定，必须有确实、充分的证据和理由，并对此提出的证据予以支持；相对人、利害关系人对行政主体的行政决定以及据以做出行政决定的证据和理由有异议的，有权利提供证据予以辩驳。

其次，举证责任意味着行政主体或当事人提出证据的确实和充分程度所必然引起的后果是后果责任而非行为责任。我国《行政处罚法》第三十八、四十三条规定：“听证结束后，行政机关根据听证记录，做出相应行政决定”。《行政许可法》第四十八条规定：“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。这说明，相对人承担因其举证不能的不利后果。但是，这种不利后果与诉讼程序中举证不能的败诉风险性质是不同的。行政听证的对象是拟形成的尚未生效的行政决定，并不是己经成立的且其合法性正待审查确认的行政行为。行政主体按照相应的证据规则审查和认定案件事实，并据此做出行政决定。行政主体或当事人举证责任履行情况必然会影响行政决定的正式形成和内容，比如当事人举证不能的后果是行政机关会做出对自己不利的行政决定，但不是对该行政决定合法性的最终评价—胜诉或败诉。

综上，行政听证程序中举证责任的基本含义是指听证当事人对自己的主张，有提出证据予以证明的责任，以及承担其提出证据的确实和充分程度所必然引起的行政法上的后果。

行政听证程序举证责任的性质

在听证的过程中，行政主体应当首先向相对人举出拟定的行政决定所依据的事实和法律规定。相对人对此若有异议，可提出相应的证据以证明自己的主张，以增强自己陈述、抗辩意见的说服力。

行政主体听证程序中的举证责任是国家行政权的具体表现。同时，行政主体的举证责任也具有义务的性质。在听证程序中“调查取证人员负举证责任是行政机关行使行政处罚权的当然职责”⑥。“行政有证在先原则”要求行政主体在做出行政行为时要有确实充分的证据，无证据不能做出行政行为。对于行政行为是否证据确实充分，相对人有了解、知悉和辩驳的权利，行政主体有告知和提出证据予以证明的义务。行政主体不履行该义务的法律效果是程序违法，如我国《行政处罚法》第四十一条规定，行政主体在做出行政处罚决定之前，未按规定“向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，……行政处罚决定不能成立”。另一方面，行政公开原则要求行政主体做出行政决定的事实和依据必须公开。

相对人的举证责任，则更多表现为一种权利。其根本性质是公民行政程序中的陈述权和申辩权，即相对人有权对行政行为的事实认定和法律适用进行陈述、申辩，并提供证据予以证明和支持自己的主张，以抵抗违法或不当行政行为。相对人举证权对应的是行政主体听取当事人陈述和申辩的义务，即行政主体不得拒绝接受当事人提供的和案件有实质联系且不属于法律规定应当或可以排除的证据，否则构成程序上的违法，如《行政处罚法》第三十二条、四十一条规定：“当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”，行政主体在做出行政处罚决定之前，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。

另一方面，举证责任对相对人来说同时也是义务。现代公共行政是行政主体在行政相对人合作下的公共服务行为，公民有协助公务的义务。如果相对人在听证程序中不及时认真地协助调查，提供自己能够或者应当提供的证据予以质证，那么旨在查明事实的听证程序就失去了其存在的价值。“提供证据不仅是当事人的权利，也是当事人的义务。正式裁决中的当事人有义务把他所掌握的全部和案件有关的证据，在行政听证阶段提出，否则法院认为当事人已放弃利用这项证据的权利，不能在以后的司法审查中再提出这项证据。当事人必须承担提供证据的义务为判断法和制定法所明白承认”。⑦

由此可见，行政听证程序中的举证责任，既是听证当事人的权利又是其义务。举证责任是对行政行为的程序性约束，对行政主体更强调其义务性，对相对人和利害关系人则更强调其权利性。

行政听证程序举证责任的分配

行政听证程序举证责任分配一般指按照一定的标准或原则，确定听证当事人之间承担举证责任的范围及举证时限的问题。行政听证程序中的举证责任兼有权利和义务的性质，且是一种结果责任。听证当事人举证责任的分配和履行情况对行政行为的形成及其内容起着十分重要的作用，是各国行政程序法的重要内容。相较美国和德国行政听证程序举证责任的规定，由于行政程序模式不同，我国在行政听证程序举证责任分配上也有所差异。但也有一些共同点：第一，行政主体必须承担举证责任；第二，相对人也应当承担一定的举证责任，其举证责任的范围因行政程序模式的不同而不同；第三，听证主持人员不负举证责任⑧。

目前我国行政程序法尚未出台，《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律对行政听证程序举证责任分配的规定不统一。因此，结合相关法律制度，分析行政听证程序举证责任主体及各主体的举证责任范围等问题很有必要。

举证责任主体。“谁主张、谁举证”是罗马法确立的举证责任分配的一项基本原则。这一原则同样适用于行政听证程序，即当事人对自己提出的主张所依据的事实或反驳对方主张所依据的事实，有责任提供证据予以证明。行政听证是在听证主持人主持下，行政主体、当事人和利害关系人就行政决定所依据的事实和法律依据发表自己意见的法律制度。行政主体对证明自己行政决定的合法性、合理性承担举证责任，因此是主要的举证责任主体，对此学界并无异议。

相对人是否是举证责任主体，我国学界有三种观点：第一种是否定说。认为当事人在听证过程中不负举证责任。⑨第二种是限制性肯定说。认为听证主要是行政相对人向听证主持人陈述意见，表达自己的愿望，为了支持自己的观点，他必须提供必要的证据材料。⑩第三种是有条件的肯定说。认为“在一般情况下，当事人无须为行政机关的行为是否违法或不当提供证据”，只有在“某些特殊情形下承担有限的举证责任”。从法律属性上看，举证责任既是相对人的权利也是义务，相对人有协助行政主体查明事实的义务，同时，对自己向听证会陈述的反驳行政主体的主张，必须提供相应的证据予以证明。也就是说，相对人仅就自己的异议主张承担举证责任。可见，限制性肯定说较为符合行政听证举证责任的性质，也符合通过听证查明事实的听证目的。

相对人之外的利害关系人（间接相对人），如行政处罚案件中的受害人、行政许可案件中的相邻权人和竞争权人等，是否举证责任的主体？对此，学界鲜有讨论。笔者认为，应当承认利害关系人是听证程序中的举证责任主体。首先，根据正当程序理论，权益受到不利影响的人有权对影响其权益的行为表明自己的意见。同理，在行政听证程序中，任何权益可能受到行政行为影响的主体，均应有权了解该行政行为的内容和依据，并阐述自己的意见，为自己的权利辩护。虽然行政行为是针对相对人的，但也可能会对其他人的权益产生影响。因此，利害关系人有权参加听证，并对行政主体的主张或相对人的异议主张，陈述意见，并提供必要的证据材料支持自己的主张。否定利害关系人的举证责任，不符合最低限度的程序正义的要求，影响行政行为的程序合法性。其次，听取受行政行为影响的当事人的意见是听证的本质特征。如果排除权益可能受到行政行为影响的利害关系人的举证责任，利害关系人不能提出证据来反对对己不利的证据为自己辩护，其意见将不能得到全面表达，陈述权、申辩权将丧失说服力而毫无意义，这不但违背设立听证制度的初衷，而且影响行政决定的公正性。

听证主持人是否承担举证责任。鉴于听证主持人应具备的中立立场，听证主持人不能参与收集补充和提供证据。

举证责任的分配。根据“先调查，后决定”原则，听证程序的适用是行政主体调查完毕，掌握一定的事实，认为需要做出相应行政行为的情况下，经当事人申请或依职权而进行的。此时行政主体应当已经掌握了做出相应行政行为的有关事实证据和法律依据。因此，在听证程序中，行政主体应对其拟作出行政行为的合法性和合理性承担全面的举证责任。相对人和利害关系人仅就其异议主张承担举证责任。

首先，确定行政主体在听证程序中的举证责任范围。根据行政合法性原则和行政合理性原则的要求，行政主体做出行政行为不但要主体、权限、程序、内容、依据和形式合法，而且要合理行使裁量权，行政行为要公正、符合理性。而且在听证过程中，当事人申辩和质证的对象不仅是争议行政行为的事实和法律问题，而且包括拟定的行政行为本身；不仅就行政行为主体、程序、法律依据和内容的合法性进行申辩、质证，也对证明案件事实证据的合法性、真实性、关联性、证明力等进行质证申辩，还对行使裁量权的正当性进行申辩、质证。因此，行政主体在听证程序中不但要提供证明案件事实的证据，还应提供证明主体合法、程序合法、处罚依据正确和处罚结果正当的证据。彭海鹏结合《行政处罚法》的相关规定，把行政主体在听证程序中的举证责任概括为主体适格问题、案件事实问题、法律适用问题、行政程序问题和行政行为合理性问题等五个方面，很有说服力。此外，以下几个问题值得进一步研究。

第一，行政主体在听证程序中仅提供证明拟定行政行为合法、合理的证据，还是其在调查阶段收集、获取的全部证据材料？笔者认为，行政主体在行政决定做出前应尽可能全面地收集和获取证据材料，并且在听证程序中应全部提出，既包括不利于行为人的证据，也包括有利于行为人的证据，都不能有所遗漏。略去任何一些可受理的、实质性的证据都要比包括某些不可受理的、非实质性的证据要危险得多。事实上，只要在裁决听证记录中包括了任何所能得到的证据，都不会有程序错误，但只要略去一点，就有被宣布无效的危险。

第二，行政主体是否可以提供传闻证据？笔者认为行政主体可以向听证会提供传闻证据，但须有其他证据依据予以补充。听证毕竟是就拟定行政决定及其事实和法律依据听取相对人和利害关系人的意见，而非做出决定，对行政主体提供的传闻证据，相对人和利害关人可以通过相反的证据予以否定。

第三，行政主体不但要提供证明案件事实的证据，而且还应当对证据的合法性予以说明。另外，还要确定相对人和利害关系人的举证责任范围。相对人和利害关系人的举证责任范围不是固定的，其取决于其对行政行为及其实施和法律依据的异议主张，即提出了什么异议主张，就需要提供相应的证据予以证明。彭海鹏教授在《论听证程序举证责任的分配》一文中，列举了当事人举证责任范围的四种情形，其中第一种为“当事人举证显然更为容易的案件，则由当事人负举证责任”，这显然有自证其罪之嫌，值得进一步商榷。

（作者均为陕西理工学院副教授；本文系西安市2012年社会科学规划课题系列研究成果，项目编号为：12zx43）

【注释】

①杨海坤，黄学贤：《中国行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第138页。

②姜明安：《行政法与行政程序法》，北京大学出版社，1999年，第270页。

③[美]伯纳德.施瓦茨：《行政法》，北京：群众出版社，1986年，第321页。

④陈刚：《证明责任法研究》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第49～54页。

⑤陈睿：“论行政处罚听证的举证责任”，《河北法学》，1999年第3期，第97页。

⑥杨解君：“行政处罚证据及其规则探究”，《法商研究》，1998年第1期，第51页。

⑦王名扬：《美国行政法》，北京：中国法制出版社，1995年，第471页。

⑧彭海鹏：“论行政听证程序举证责任分配”，《行政法学研究》，1999第3期，第51～53页。

⑨杨惠基：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年，第133页。

听证程序范文第4篇

引进的一项新制度，在促进行政机关依法行政、公平执法等方面具有重要作用，是行政程序法的核心内容。我国《行政处罚法》首次规定了该制度。本文借鉴国外相关

立法和实践，提出了健全我国行政听证制度的具体设想和建议。特别提出了行政听证必须遵循的四项基本原则，即公开原则、职能分离原则、事先告知原则、案卷排他性原则。论文结合国内外立法分析了每项原则的具体要求，并对健全我国行政听证程序提出了建议和设想。

关键词行政听证程序基本原则公开，职能分离事先告知

听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取

利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实

上就是法院审理案件的程序。本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。

行政听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的"自然公正原则"。该原则是"英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。"它是"支配行政机关活动的程序方面的规则"，也是"一个最低限度的公正原则"，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。①前一个程序规则就是听证规则。在美国，听证不仅是普通法上的一个重要原则，而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第5条规定："未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产"。正当法律程序的意义就是公正行使权力，行政机关作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。②美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据，但被认为是法治国家不成文法的重要原则。③1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。此外，奥地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》，韩国1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。

我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础，如宪法第27条第2款规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。但听证程序毕竟不同于一般的"走群众路线"、"倾听人民意见"的工作原则，它具有自身特殊规则和适用范围，能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征，全面认识听证程序的重要意义，本文结合国内外听证程序的基本理论与立法实践，对听证程序的基本原则加以分析和研究，以期有助于健全我国行政听证程序。

听证程序之所以不同于通常意义上的"听取意见"、"兼听则明"等工作方式，就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同，但具有共性的原则大致有以下几个：

一、公开原则

公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第42条规定："除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行"。听证的目的是听取对方当事人意见，怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢？最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解，避免被调查人"处于黑暗之中"。④具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列为第一位。⑤

当然，公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密，个人隐私的事项，可以不公开听证，这是很多国家的习惯做法，有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如，日本《行政程序法》规定，"听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。"⑥德国《行政程序法》也规定，"言词辩论采用不公开原则"，"在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加"。⑦当然，不公开听证毕竟是个别国家的做法，而且"少数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在"。例如，美国正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量权，不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求，是在考虑了个人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允许的决定。⑧

二、取能分离原则

职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则，即"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避"。

职能分离原则来源于古老的自然公正原则。该原则主张"每个人不能作为自己

案件的法官"，它不仅适用于司法职务，也适用于行政职务。《英国行政法》一书对此作了较全面的介绍，"公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定。一个行政决定不能由和该决定有利益牵连的人作出，这是自然公正原则对行政程序的要求"。"任何人不能就同一

事件同时作为追诉人和裁判官，因为这种情况也是作为自己案件的法官"。⑩

当然，行政机关不同于司法机构，它不是专门的裁决机构，鉴于行政机关处理的问题涉及较复杂的专业知识和技术，为了提高效率，避免增加财政开支，立法不可能要求行政机关内的追诉调查职能与听证裁决职能完全分开，由独立的机构行使。能够做到的只是内部职能分离，即在同一行政机关内部，执行调查追诉职能的人，不得主持听证和参加裁决。这也是很多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离，是因为事先进行调查追诉的人如参与裁决，必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，而忽视当事人所提出证据

与反驳意见，甚至调查追诉人秘密调查没有经过当事人对质的证据，也可能作为裁决的基础，这对当事人来说是很不公平的。事先调查和追诉的人，对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。如果调查和追诉人员与主持听证的人员和裁决人员合一，即使主持听证和裁决的人没有偏见存在，也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。(11)

我国《行政处罚法》第42条的规定体现了职能分离原则，但此规定过于原则，因为"非本案调查人员"的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员。《行政处罚法》公布

后，很多行政机关

在制定相关实施办法时，大多将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，尽管如此，仍难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响。特别是在法制机构人员本身作案件调查人员时，更能以避免这种情况。为了保证职能分离原则的真正落实，必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。美国这方面的经验可资借鉴。1946年前主持听证的人员只能行使机关授予的职权，无特殊地位，不能取得当事人的信任，1946年《联邦行政程序法》明确规定了听证审查官制度，1972年后改为行政法官。行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制。1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门内设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派，可以在不同机关服务。

与听证公开原则一样，职能分工原则也不是绝对的。特别在行政机关的高层，职能融合仍是被允许的。(12)而且在某些特殊领域，职能分工仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，也不可能做到职能分离，应当允许相对融合。(13)

三、事先告知原则

行政机关举行听证，作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。

事先告知原则是听证制度的核心内容之一。很多国家的法律原则和程序法包含这项听证原则。根据英国自然公正原则，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：（1）公民有在合理时间以前得到通知的权利；（2）公民有了解行政机关论点和根据的权利；（3）公民有为自己辩护的权利。其中前两项内容就是有关事先告知原则的体现。日本《行政程序法》第15条规定，行政机关作出不利处分时应在事先留出相当期限，书面通知该不利处分的相对人。书面通知应当包括：（1）作出的不利处分的内容以及有关法令条款的依据；（2）构成不利处分原因的事实；（3）听证的日期和场所；（4）管辖听证事务的组织名称和所在地。此外，美国、德国的行政程序法也规定了较为详细的告知原则。该原则主要解决以下几个问题：

（一）告知的对象。行政机关举行听证前，应当将听证事项及时间地点告知相对人。相对人的范围，即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国《行政处罚法》将其界定为"当事人"，即受处罚人，美国法律则界定为"利害关系之当事人"，即"因听证的结果，而权利义务直接受影响之当事人"。德国《行政程序法》则将其界定为"相对人或关系人"。由于听证的目的是听取利害相关人的意见，不仅限于受处罚人或当事人的意见，所以，听证告知的对象应当比当事人更广，包括相对人和其他利害相关人。

（二）告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人预先留出一定的准备时间，即告知与听证之间的时间，不宜过短，否则会影响有关人员的准备，但也不宜太长，以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。(14)各国立法规定须"适时"（timely)

（美国联邦行政程序法第554条）或在听证之前"一定期间"内发出通知（日本行政程序法第15条）。我国行政处罚法规定为7日，至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定，须在行政程序法中加以明确。

（三）告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利，听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国《行政处罚法》对此未作详细规定，各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化，增加了"当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定"等。

(15)

（四）告知的方式。听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。我国《行政处罚法》未作规定，但各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知（但要记入笔录）等。

四、案卷排他性原则

案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定："听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章"。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字示提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定补充。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26条规定："听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据"。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定："劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据"。

目前争议的问题是：听证笔录在行政决定中的作用是什么？一种观点主张应全面借鉴吸收案卷排他性原则，特别是吸收其精髓，"行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的；如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会"。(16)

也就是说，听证笔录应当作为行政决定的主要依据。

另一种观点认为，听证笔录只能作为行政决定的依据之一，因为听证之后补充的证据不能认为是无效的，仍应作为依据，当事人也可以不提交有关证据，因而无法做到听有证据都必须在听证中出示并经过质证后确认。特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据在听证会上质证，在法理上不成立，实践中也做不到。从我国目前听证制度的适用现状看，一方面，听证笔录的作用仍未被充分重视，行政机关作为程序的发动者和终结裁判者，在使用听证笔录方面仍享有较大的自由裁量权，而且未经听证的证据和事实仍然对行政决定起着相当重要的作用，这与听证程序本身中的案卷排他性原则要求还有一定差距；另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物，行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决，听证后采纳证据、认定事实仍不能避免，加之行政决定并不是最终决定，还要接受司法审查，所以为了达到听证程序本身所追求的目的，

我们同意将听证笔录作为行政决定主要依据的观点。

以上是听证程序的主要原则和制度，除此之外，还有回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则、委托原则等。这些原则的重要性并不亚于前述的四项原则，只是由于它们多为行政程序的一般原则，且为人们更加熟悉等原因，在此不作详细论述。

①⑩王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年3月版,第152页,第153-154页。

②（美）杰罗姆·巴伦，托马斯·迪罗斯著:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995的版,第102、108页。

③参见（台）行政院研究发展考查委员会编印：《各国行政程序法比较研究》，第168页。

④MargaretAllars,lntroductiontoAustralianAdministrative

law,Butterworths1990,at265.

⑤⑨(11)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1993年版，第433页，第437页，第438页。

⑥⑦章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年版，第108页。

⑧杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年版，第225页。

(12)参见（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第303页。

(13)参见美国1946年《联邦行政程序法》第554条。

(14)(16)刘勉义、蒋勇：《行政听证程序研究与适用》,警官教育出版社,1997年版,第47页。

听证程序范文第5篇

引进的一项新制度，在促进行政机关依法行政、公平执法等方面具有重要作用，是行政程序法的核心内容。我国《行政处罚法》首次规定了该制度。本文借鉴国外相关

立法和实践，提出了健全我国行政听证制度的具体设想和建议。特别提出了行政听证必须遵循的四项基本原则，即公开原则、职能分离原则、事先告知原则、案卷排他性原则。论文结合国内外立法分析了每项原则的具体要求，并对健全我国行政听证程序提出了建议和设想。

关键词行政听证程序基本原则公开，职能分离事先告知

听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取

利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实

上就是法院审理案件的程序。本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。

行政听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的"自然公正原则"。该原则是"英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。"它是"支配行政机关活动的程序方面的规则"，也是"一个最低限度的公正原则"，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。①前一个程序规则就是听证规则。在美国，听证不仅是普通法上的一个重要原则，而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第5条规定："未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产"。正当法律程序的意义就是公正行使权力，行政机关作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。②美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据，但被认为是法治国家不成文法的重要原则。③1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。此外，奥地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》，韩国1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。

我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础，如宪法第27条第2款规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。但听证程序毕竟不同于一般的"走群众路线"、"倾听人民意见"的工作原则，它具有自身特殊规则和适用范围，能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征，全面认识听证程序的重要意义，本文结合国内外听证程序的基本理论与立法实践，对听证程序的基本原则加以分析和研究，以期有助于健全我国行政听证程序。

听证程序之所以不同于通常意义上的"听取意见"、"兼听则明"等工作方式，就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同，但具有共性的原则大致有以下几个：

一、公开原则

公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第42条规定："除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行"。听证的目的是听取对方当事人意见，怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢？最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解，避免被调查人"处于黑暗之中"。④具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列为第一位。⑤

当然，公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密，个人隐私的事项，可以不公开听证，这是很多国家的习惯做法，有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如，日本《行政程序法》规定，"听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。"⑥德国《行政程序法》也规定，"言词辩论采用不公开原则"，"在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加"。⑦当然，不公开听证毕竟是个别国家的做法，而且"少数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在"。例如，美国正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量权，不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求，是在考虑了个人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允许的决定。⑧

二、取能分离原则

职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则，即"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避"。

职能分离原则来源于古老的自然公正原则。该原则主张"每个人不能作为自己

案件的法官"，它不仅适用于司法职务，也适用于行政职务。《英国行政法》一书对此作了较全面的介绍，"公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定。一个行政决定不能由和该决定有利益牵连的人作出，这是自然公正原则对行政程序的要求"。"任何人不能就同一

事件同时作为追诉人和裁判官，因为这种情况也是作为自己案件的法官"。⑩

当然，行政机关不同于司法机构，它不是专门的裁决机构，鉴于行政机关处理的问题涉及较复杂的专业知识和技术，为了提高效率，避免增加财政开支，立法不可能要求行政机关内的追诉调查职能与听证裁决职能完全分开，由独立的机构行使。能够做到的只是内部职能分离，即在同一行政机关内部，执行调查追诉职能的人，不得主持听证和参加裁决。这也是很多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离，是因为事先进行调查追诉的人如参与裁决，必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，而忽视当事人所提出证据

与反驳意见，甚至调查追诉人秘密调查没有经过当事人对质的证据，也可能作为裁决的基础，这对当事人来说是很不公平的。事先调查和追诉的人，对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。如果调查和追诉人员与主持听证的人员和裁决人员合一，即使主持听证和裁决的人没有偏见存在，也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。(11)

我国《行政处罚法》第42条的规定体现了职能分离原则，但此规定过于原则，因为"非本案调查人员"的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员。《行政处罚法》公布

后，很多行政机关

在制定相关实施办法时，大多将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，尽管如此，仍难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响。特别是在法制机构人员本身作案件调查人员时，更能以避免这种情况。为了保证职能分离原则的真正落实，必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。美国这方面的经验可资借鉴。1946年前主持听证的人员只能行使机关授予的职权，无特殊地位，不能取得当事人的信任，1946年《联邦行政程序法》明确规定了听证审查官制度，1972年后改为行政法官。行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制。1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门内设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派，可以在不同机关服务。

与听证公开原则一样，职能分工原则也不是绝对的。特别在行政机关的高层，职能融合仍是被允许的。(12)而且在某些特殊领域，职能分工仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，也不可能做到职能分离，应当允许相对融合。(13)

三、事先告知原则

行政机关举行听证，作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。

事先告知原则是听证制度的核心内容之一。很多国家的法律原则和程序法包含这项听证原则。根据英国自然公正原则，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：（1）公民有在合理时间以前得到通知的权利；（2）公民有了解行政机关论点和根据的权利；（3）公民有为自己辩护的权利。其中前两项内容就是有关事先告知原则的体现。日本《行政程序法》第15条规定，行政机关作出不利处分时应在事先留出相当期限，书面通知该不利处分的相对人。书面通知应当包括：（1）作出的不利处分的内容以及有关法令条款的依据；（2）构成不利处分原因的事实；（3）听证的日期和场所；（4）管辖听证事务的组织名称和所在地。此外，美国、德国的行政程序法也规定了较为详细的告知原则。该原则主要解决以下几个问题：

（一）告知的对象。行政机关举行听证前，应当将听证事项及时间地点告知相对人。相对人的范围，即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国《行政处罚法》将其界定为"当事人"，即受处罚人，美国法律则界定为"利害关系之当事人"，即"因听证的结果，而权利义务直接受影响之当事人"。德国《行政程序法》则将其界定为"相对人或关系人"。由于听证的目的是听取利害相关人的意见，不仅限于受处罚人或当事人的意见，所以，听证告知的对象应当比当事人更广，包括相对人和其他利害相关人。

（二）告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人预先留出一定的准备时间，即告知与听证之间的时间，不宜过短，否则会影响有关人员的准备，但也不宜太长，以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。(14)各国立法规定须"适时"（timely)

（美国联邦行政程序法第554条）或在听证之前"一定期间"内发出通知（日本行政程序法第15条）。我国行政处罚法规定为7日，至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定，须在行政程序法中加以明确。

（三）告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利，听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国《行政处罚法》对此未作详细规定，各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化，增加了"当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定"等。

(15)

（四）告知的方式。听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。我国《行政处罚法》未作规定，但各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知（但要记入笔录）等。

四、案卷排他性原则

案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定："听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章"。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字示提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定补充。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26条规定："听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据"。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定："劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据"。

目前争议的问题是：听证笔录在行政决定中的作用是什么？一种观点主张应全面借鉴吸收案卷排他性原则，特别是吸收其精髓，"行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的；如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会"。(16)

也就是说，听证笔录应当作为行政决定的主要依据。

另一种观点认为，听证笔录只能作为行政决定的依据之一，因为听证之后补充的证据不能认为是无效的，仍应作为依据，当事人也可以不提交有关证据，因而无法做到听有证据都必须在听证中出示并经过质证后确认。特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据在听证会上质证，在法理上不成立，实践中也做不到。从我国目前听证制度的适用现状看，一方面，听证笔录的作用仍未被充分重视，行政机关作为程序的发动者和终结裁判者，在使用听证笔录方面仍享有较大的自由裁量权，而且未经听证的证据和事实仍然对行政决定起着相当重要的作用，这与听证程序本身中的案卷排他性原则要求还有一定差距；另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物，行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决，听证后采纳证据、认定事实仍不能避免，加之行政决定并不是最终决定，还要接受司法审查，所以为了达到听证程序本身所追求的目的，

我们同意将听证笔录作为行政决定主要依据的观点。

以上是听证程序的主要原则和制度，除此之外，还有回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则、委托原则等。这些原则的重要性并不亚于前述的四项原则，只是由于它们多为行政程序的一般原则，且为人们更加熟悉等原因，在此不作详细论述。

①⑩王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年3月版,第152页,第153-154页。

②（美）杰罗姆·巴伦，托马斯·迪罗斯著:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995的版,第102、108页。

③参见（台）行政院研究发展考查委员会编印：《各国行政程序法比较研究》，第168页。

④MargaretAllars,lntroductiontoAustralianAdministrative

law,Butterworths1990,at265.

⑤⑨(11)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1993年版，第433页，第437页，第438页。

⑥⑦章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年版，第108页。

⑧杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年版，第225页。

(12)参见（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第303页。

(13)参见美国1946年《联邦行政程序法》第554条。

(14)(16)刘勉义、蒋勇：《行政听证程序研究与适用》,警官教育出版社,1997年版,第47页。

(15)参见《上海市行政处罚听证程序试行规定》第12条。

听证程序范文第6篇

一、行政处罚听证程序的基本知识

听证程序是指国家机关作出决定之前出给利害关系人提供发表意见提出证据的机会,对特定事项进行质证、辩驳的程序,其实质是听取利害关系人的意见。行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中,行政机关作出影响行政管理相对人权益的决定前,有义务告知行政管理相对人作出决定的理由和获得听证的权利,行政管理相对人有权就事实和适用的法律表达意见、提供证据,行政机关有义务听取和接纳,通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。告知原则是行政处罚听证中的重要原则,也是行政处罚的重要原则。行政处罚法第42条规定,“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利”;

2000年1月15日,某村村民李某在伐自家树时损坏了公路边行道树3棵,县公路局以其违反《中华人民共和国公路管理条例》规定,口头给予李某罚款800元处罚决定。李某不服,拒付罚款,县公路局将李某家中的一对沙发和一块木板拉走,李某多次要求返还未果,于2000年3月6日向法院提起行政诉讼。本案涉及了行政处罚听证程序的问题, 本案中,李某在伐自家树时,损坏公路行道权,县公路局根据《公路管理条例》规定,作出行政处罚是正确的,应当予以支持。但是在作出行政处罚时,没有向当事人交待陈述、申辩和救济的权利,违反法定程序。因此,县法院判决撤销了县公路局作出的行政处罚决定,并责令返还所扣财产。因此,给以行政处罚时, 听证程序是必要的。

二、行政处罚听证程序的几个问题

(一)行政处罚听证案件范围的问题

听证在保障行政公正、促进行政相对人参与、加强行政主体与行政相对人之间的沟通、提高行政行为可接受性方面具有无可比拟的作用;但另一方面,听证是有限度的,如果要求所有行政行为作出之前均需听证,必然造成人力、财力的浪费,从而影响行政效率。面对公正与效率、成本和效益的矛盾,我国《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。对这一规定中应有两点需要明确:

1.“较大数额罚款”的确定。如何界定罚款的“较大数额”关系着行政处罚听证范围的大小。目前各地对此的确定大致有四种方法:一是以违法行为即经营活动和非经营活动为标准,如上海市的规定;二是以违法行为的不同主体即公民法人为标准,如北京市的规定;三是将前两种标准结合,如《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》规定“前款所称的较大数额罚款,是指对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以1000元以上、对经营活动中的违法行为处以20000元以上罚款。行政机关确需拟定高于或者低于上述规定的较大数额罚款标准的,应当报江苏省人民政府法制局批准并公布后方可实施。”;四是不直接规定罚款的具体数额,而是指定由特定机关确定,如浙江省规定由省级人民政府各行政主管部门拟定,报省人民政府法制局审核并确定。前两种方法的不科学之处是以不同的罚款作为不同当事人获取听证权利的前提条件,是不合适的。听证是法律赋予行政相对人的一项抗辩权,无论是公民、法人还是其他组织,都应当平等享有,不能因行政相对人的行为性质或者实施违法行为的主体不同而在听证权上享受差别待遇。第三种将两者结合起来,有些合理之处,但是以一个具体的罚款数额作为确定标准,不利于保证法律的稳定性,而且对于不同部门的法律法规设定的处罚数额相差很大,所以这种具体听证申请权条件数额规定的不科学性就会凸现出来。第四种方法又会使较大数额罚款的规定更加趋于混乱。因此,确定可听证的较大数额罚款应当设定一个统一的、合理的计算标准。结合我国现行法律法规有关罚款的规定,较大数额罚款可以采取以超过法定最高罚款额的50%为确定标准,同时确定一个最低限额的方式。这样既保证了法律面前人人平等,又能确保法律实施的稳定性,而且可操作性强。

2.对“等”的理解。即超出三种列举以外的行政处罚能否适用听证程序?理论界与实务界的理解有分歧,有两种观点:一是“等外说”,即立法中常用的列举式加省略式的表述方法,表示只要是与所列举的三种行政处罚性质相近、可能对当事人的经济利益造成较大损害的,当事人也可要求举行听证。二是“等内说”,即“等”字是一个无实际意义的虚词,适用听证的行政处罚种类仅限于列举出的三种。 这两种观点对条文的理解仅限于字面的立法表述,不够全面。这一条文规定了反映行政处罚听证适用范围实然与应然的矛盾。从立法的背景、立法精神来看,条文的意思是仅限于三种列举的处罚。从应然的角度来看,超出列

举之外的同样严重的行政处罚也应予以听证,否则从法理上难以自圆其说。正是这一矛盾导致了理解的分歧。

(二)行政处罚听证过程中的问题

1.听证的告知。《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》规定“行政机关对适用听证程序的行政处罚案件,应当在作出行政处罚决定前,向当事人送达听证告知书。”例如, 某地一医药有限公司销售XXX批号的胃苏冲剂,经省药检所检验,该批胃苏冲剂性状和装量差异不符合规定,且未检验出重要成分之一辛弗林。该地卫生局依据《中华人民共和国药品管理法》第33条规定,认定该批胃苏冲剂为假药,并依据《中华人民共和国药品管理法实施办法》第48条规定,于1998年1月12日作出了没收违法所得并处罚款,对负有责任的法定代表人罚款1000元、直接责任人员罚款2000元的处罚决定。该医药有限公司以处罚决定认定事实不清、没有告知被处罚人有申请听证的权利等为由申请复议。本案中,某地卫生局作出对某医药有限公司负有责任的法定代表人罚款1000元、直接责任人罚款2000元的处罚决定。应当告知当事人有要求听证的权利。因此,复议机关依法撤销某地卫生局的行政处罚决定。

2.听证举行方式(公开、不公开)的决定。行政处罚法规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行”,《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》规定“除《行政处罚法》第四十二条第三项规定的情形外,行政机关应在举行听证的3日前,以公告的形式,将听证的案由、时间、地点、方式公开”。这规定了听证的公开程序,体现了行政机关对公民权利的尊重与保护。但在实践操作中,是否公开由谁决定?公告应在多大的范围?以何种形式公告?公告的场所、时间? 因为行政机关作为听证组织机关,拥有法定权力,听证举行方式只是听证组织工作的一部分,应由行政机关自行决定。但是听证举行方式涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私等内容,如果决策失误,不仅涉及到程序违法,还涉及到是否泄密的法律责任,因此不应将决定权放给听证主持人,而应由行政机关负责人亲自决定为宜。 对于公告的内容、时间、地点及有关事项,行政机关可以借鉴法院对公民旁听案件及新闻媒体采访报道案件的有关做法,加强行政公开的力度。

3.调查人员能否改变已经告知当事人的行政处罚建议。在听证过程中,调查人员如认为原先提出的行政处罚事实、法律依据及处罚建议不妥,能否在听证调查时作出改变。从行政效率上看,这并不违反行政处罚立法目的。如果调查人员当庭提出改变行政处罚事实、法律依据及处罚建议的,听证主持人应当征求当事人是否需要继续听证,如当事人同意这种改变而放弃听证的,听证主持人应当宣布终止听证。

(三)行政处罚听证后的问题

1.听证笔录的法律意义。听证会结束后,听证笔录交当事人审核无误后签名或签章。而听证笔录在行政处罚决定中和行政诉讼中具有什么样的法律效力,目前理论界和实务界分歧比较大。在行政处罚决定中,听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据过于绝对,但经过听证之后的证据和陈述笔录,应当比行政机关的案件调查终结报告更客观、真实、可靠,听证笔录及经确认后的证据也更有说服力,所以应当成为行政处罚决定的重要依据,对其他证据也应该全面分析作出决定。在行政诉讼中,听证笔录作为书证,具备证据的要素,但是笔录上所反映的证据不宜直接采用。 虽然双方当事人对出示的证据经过质证,但按照司法独立原则,听证笔录所反映的证据不应在行政诉讼中直接适用。

2.补证后是否仍需要再次告知听证。对于经过听证的行政处罚案件,行政机关认为本案证据不足的,应当再调查取证,以补充本案上的证据不足。对于补充证据后,行政机关是否应当再告知并启动听证程序,法律并没有规定。有人认为,从行政效率的要求看,补充的证据可以不必再经过听证而直接作为定案的依据。也有人认为,补充证据也必须经过听证,才能成为定案的依据,只有这样,才能实现行政处罚听证程序设立的目的。对于行政机关在听证后补充的证据,如果不改变原先认定的违法行为的性质、拟定的行政处罚种类等实质性问题的,补充的证据可以不再经过听证而成为定案的依据,但应当在行政处罚决定中向当事人作必要的说明;反之,行政机关应当再次举行听证。

三、行政处罚听证程序相关问题的完善办法

行政听证是行政程序法中的一项重要的制度,行政听证是行政行为司法化的标志,具有“准司法性”。行政听证程序制度设立的意义,在于最大限度限制行政权力的滥用,将行政主体的行为透明化,并接受相对人的监督,从而在公权力与私权利之间找到了一个最佳的平衡点,保证依法行政,使公民、行政相对人或者利害关系人的权益免受侵犯,同时也最大限度地保障行政管理目标的实现。例如,上海A服装有限公司拥有某国际知名服装商标使用许可和生产销售该品牌服装的权利。2003年5月,公司所在地市工商局在调查中发现本地市场上销售的A公司生产的该品牌羊毛衫实际上是本地B服装公司受托加工生产,其在经B公司加工生产的产品标识上未标注产品产地及加工单位的名称,引起消费者的误解。工商局认为属不正当竞争行为,拟依据《消费者权益法》、《浙江省反不正当竞争条例》作出没收违法所得(听证中确认的违法所得额为190余万元),并处以一倍以上三倍以下罚款的处罚。工商局向上海A公司发出了《听证告知书》。经过听证申辩,提出工商局的定性和处罚依据不正确。工商局最后依据《商标法》和《浙江省反不正当竞争条例》,作出“责令上海A服装公司自收到处罚决定书之日起三十日内改正,并处没收违法所得30万元”的处罚决定。因此,从充分维护当事人的合法权益出发,还有待于通过立法进一步完善处罚听证程序。以下是探讨完善当前行政处罚听证程序的办法.

(一)听证告知书的规范 。《听证告知书》作为一份严肃的法律文书,有必要对其应具备的内容、格式作出统一的规范。《听证告知书》的内容应包含实体和程序两方面内容,实体上应明确告知相对人拟处罚的违法事实、主要证据、违法行为的性质、拟作出处罚措施的法律、法规及规章的依据、拟作出的处罚措施;程序上则告知相对人享有陈述权、申辩权、申请听证权、委托听证权,听证的时间、地点、主持人等。格式上则应由所属行政机关的国家部 、委或局制定在全国范围内统一适用的格式文本。

(二)听证前的调查权

听证公开原则的内容之一就是应当向当事人公开有关材料,允许他在决定作出之前“平等对话”,为自己充分地辩解。为体现听证程序透明、平等、公平的“准司法性”目的,现有的听证制度急切地需要明确律师在听证前有权向案件承办人员调查取证,或者规定行政机关在听证的七日前,除了通知听证的时间、地点外,至少应当将认定违法事实的主要证据目录在《听证告知书》中加以说明,使相对人一方和案件承办人在听证中处于相对平等的地位。

(三)听证过程中的证据开示、提交、质证

《行政处罚法》第四十二条第一款第六项规定“举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议,当事人进行申辩和质证”,但未规定只有经过开示和质证的证据才能作为行政处罚的依据。实践中,行政机关对证据的开示、质证并未引起足够的重视,而相对人一方又无从了解证据的情况,质证的权利无从保障。另一方面,对相对人是否有权提交证据没有明确的法律依据,是否允许提交完全由行政机关决定,有违听证的公开和充分辩论原则。从行政处罚听证的“准司法性”出发,我们建议,参照行政诉讼证据规则的规定,对听证的证据制度制定可操作性的规则,保证相对人举证和质证的权利,只有经过质证认定的证据才能作为行政机关处罚的依据。

总之,理论在一个国家的实现程度,决定于理论满足这个国家的需要的程度。听证制度在我国的发展从无到有,也体现了这一推论的正确性,从长远的眼光看,听证制度将在具体的操作程序上日显成熟,期待着通过听证的行政行为更加理性化,也期待着在未来的行政程序法的制定中能有相当完善的听证制度的规定

参考文献:

1、邹丽君,《行政处罚听证制度的不足与完善》,《行政与法》2001年第3期

2、张卓嘉,《中国行政处罚听证程序对比分析》,《北方经贸》2003年第11期

3、杨海坤、章志远着,《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社2004版

4、宋炉安、张越,《试论行政处罚的听证程序》,《中国法学》1996年第5期

5、谢生华,《论行政处罚中当事人的申辩权——对行政处罚听证程序的几点思考》,《甘肃政法学院学报》2003年第5期

听证程序范文第7篇

一、行政听证程序的含义及意义

（一）行政听证程序的含义。行政听证程序是指行政机关在做出重大

的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序。行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”（natural justice）,而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序，听证程序是其核心内容。大陆法系国家的行政听证程序一般认为来源于其法治国理论。我国1996年颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法化”。各国的行政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序；事前听证、事后听证等几种类型。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）人制度；及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。

（二）行政听证程序的意义

1、 从理论角度看行政听证程序的意义。人们经常将权利分为两种：

公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过“不存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神，法只有一种精神，那就是公平精神。”而在法律体系中，维系这种公平精神，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用于规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多的强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。因此，行政听证程序制度的设立，使行政相对人的权益免受侵犯。同时，也保障了行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断。最大限度地限制了行政主体公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个另一起点最佳平衡点。

2、 从经济学角度看行政听证程序的意义。产权经济学家科斯认为，

生产者的目标就是试图节省交易费用，以最低的成本换取最大的利润。同样，在行政法领域仍然存在着成本问题，即行政效率。行政法之所以产生，从经济法角度看，可以归因于理性配置社会资源。行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。表面上看，行政听证程序的设置非但没有减少成本，反而增加了行政机关的负担。然而事实并非如此，“程序是协商而定的，而非通过服从赢得。”一项行政决定对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成后，能够情愿地服从决定。行政听政程序在行政机关违法案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人可能了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。当相对人认识到自己确实违反了相关行政法律规定时，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着对相对人权利的限制，而是在保留了当事人原有的行政救济权利的同时，大大提高了行政效率。同时，由于行政机关在作出最终行政决定之前，通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，将相对人权益的保障提高到一个新的水平，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加。也就是通过提前支付较少的交易成本，置换更大的因违法行政而耗费的交易成本，同时，有效的推动了行政管理目标的实现，有助于行政预期的增殖。

二、行政听证程序规则设置的价值基础

行政听政程序规则是听证程序赖以运行的内在形式保障，规则设置的合理、健全与否，将直接关系到听证程序的可推行性，而规则的设置必须服从、服务于听证程序本身设置的价值基础，因而在讨论行政听证程序具体规则设置之前，有必要明确听证程序建立的价值基础，以此为具体规则的设置确立一价值内涵。

听证程序设置的价值基础应包含两个方面：

（一）公民通过行政听证程序这一民主参与形式，以权利制约行政权力。托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾提及，美国之所以可以持久的保持民主，除了以权力制约权力以外，公民权利是起了很大作用的。美国著名政治学家罗伯特·达尔则认为，民主政治的最核心因素不是权力对权力的制约，而是权力的社会制约，即政党、舆论、社会团体、企业、公民个人的因素对权力的制约，在这些制约因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。从权利的属性来看，公民有权以权利制约行政权力。行政权不同于个人私权，个人私权属于个人所有，可以也应当由个人以其意志自由行使；而行政权属于公权，属于人民之权。人民将行政权交由行政机关作为代表进行运用时，但并不等于行政机关可以在运用人民共有的行政权势，就象个人行使私权一样具有本人的任意性，两类权的运行机制是不同的。人民将行政权交由行政机关行使，但却有运用的制约，即制约行政机关要按人民的共同意志（法律）来运用行政权，而法律则对这种制约做出具体的方向性和程序性规定。行政听证程序正是这一价值的核心体现。

（二）公民权利与行政权力的完美结合是追求社会公正、推进社会发展的最佳途径。显然公民权利有对行政权力制约的需要和必要，因为行政权力具有权力属性，易腐败和扩张。但是对行政权力不应该只是从权力的恶出发，行政权力也有善的一面。伯纳德·施瓦茨认为，现代的美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用，即主要保障每个人都有合适的人类生存条件，因此，“这样一个政府权力的实施必须从上述目标中找到最终理想的社会，必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶，新的利益几乎前所未有地逼迫着法律，要求以法律权利的形式得到确认 。”再者， 行政权力来源于公民权利，最终目的是服务于公民权利，两种权利具有内在和谐性。行政权力在设定、运行上是公民权利实现的过程，这是行政权力最高法律渊源——宪法的本质要求，因为宪法从根本上来说就是公民权利的全面体现。因而，公民权利完全可介入行政权力运作过程，非但如此，公民权利的充分渗透将保证行政权力沿着法制的轨道运行，维护社会的公正，推动社会的良性发展。行政听政程序正是建立在这种价值取向的基础上，行政听政程序所有规则的设置因此也必须服务、服从于此。下文所有行政听证程序规则的探讨也正是建立在这种价值基础之上。

三、具体行政听证程序规则

在制约行政权力和维护社会公正双重价值的规制之下，行政听证程序突破了传统行政法的“行政效率优先”原则，在公正与效率并存的情况下，将公正置于主导的地位。因而，听证程序规则从总体上呈现出“司法化”程序规则的态势。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序规则一般涉及以下几项内容：

（一）听证主持人的选任规则。听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，是听证活动按照法定程序合法完成的工作人员，其中立性是公正听证的最低要求之一。我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定；依据《价格法》制定的《政府价格决策听证暂行办法》规定，听证主持人由价格主管机关决定。可见，在我国听证主持人的选任，完全由行政机关在行政机关内部选定，虽非行政决策者或裁决者本身，但主持人却不能避免与行政机关有着直接的联系，由此，也没有充分的理由使公众相信他们可以不受控制的、独立的主持听证活动。事实也正是如此。主持人中立性的缺乏，使其无法处于客观公正的心理状态，导致听证的明显倾向性。从国外情况来看，各国做法不一，但总的指导思想是保持听证主持人的中立性。英国行政听证程序主持人属于裁判所，行政裁判所独立于普通法院，又独立于行政机关，以其地位的中立性主持听证，根据事实和法律对案件进行裁决。美国行政听证主持人亦称为“行政长官”，“他们是经专业成就遴选制度产生，该制度要求在竞争考试的优秀成绩及特定管理项目方面的经验；他们不得被分配履行与其司法职能不符的职责，他们属于任期雇员，除非有合理理由，不得被罢免或受到处罚。”

（二） 听证参加人的选任规则。广义的参加人包括：听证的主持人、

听证员、书记员、行政相对人及其人、其他利害关系人、案件调查人员，还有比如证人、鉴定人、翻译人等等。[7]狭义的参加人仅指参加听证的除行政相对人之外的利害关系人。本文仅就狭义参加人进行讨论。参加人的选认在行政裁决性听证（即对采取一般行政措施时的听证，我国主要是对行政处罚行为的听证）中，由于利害关系人的范围优先且易于确定，重要性还不甚明了；而在行政决策性听证（包括行政立法和行政机关对重大问题的决断）中，利害关系人范围不仅广泛，而且利益关系复杂，选任规则的公平合理性问题便凸显出来。在这方面,日本公听会(类似于听证会)的关于公述人(类似于参加人)的选拔办法值得我们研究借鉴.日本宪法规定,委员会召开公听会时,必须征得议长的同意,如议长同意举行公听会,则由委员长公布公听会的开会时间、拟在公听会听取意见的方案、拟在公听会听取意见之利害关系人和学识经验者（统称公述人）委员会在预先提出申请者及其他与参会人员中决定，并通知其本人；预先提出申请者，对该法案有赞成或反对者，应不偏袒任何一方，公正选拔公述人；……公述人经委员会同意后，得由人代为陈述意见或代为以书面形式表示其意见。从以上规定可以看出，由于参会人数众多，听证组织者应在客观公正，不偏袒任何以方的情况下，推选出赞成或反对的一方的代表人（公述人）或代表团（由一方或双方推选几个或是几个代表人）参加听证，同时他们可委托人。[8]对比我国相关法律规定，《政府价格决策听证暂行办法》中只对参加人的身份组成作了规定，但却未考虑参加人所持观点的平衡。

（三） 事先告知规则。行政机关举行听证，作出行政决定前，应当

告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。事先告知规则，是听证程序的核心规则之一，很多国家的行政程序法都包含这项内容。日本《行政程序法》15条规定，行政机关作出不利处分时，应在事先留出相当的期限，书面通知该不利处分相对人。[9]美国《联邦行政程序法》第554节（b）规定如下：“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：1.听证的时间、地点和性质；2.举行听证的法律根据和管辖权限；3.听证所涉及的事实和法律问题”。关于听证通知的首要要求是通知必须“及时”（timely），以便受通知人能够适当的对听证问题做出准备。[10] 但通知是否及时，不可能有一个机械的标准，应当依具体听证事项的性质而定，例如听证事项的复杂程度、涉及范围广度等因素都直接影响听证通知的期限标准。

（四）听证形式的选择规则。听证形式的选择必须同时兼顾利害关

系人和行政机关双方的利益。美国《联邦行政程序法》中规定的听证形式主要有两种：正式听证程序和非正式听证程序。两种听证程序的主要区别在于公众参与评论的方式和程序不同。正式听证程序中行政机关必须举行审判型的口头听证，行政决定以听证记录为限；而非正式听证程序中，公众表达意见的方式，主要通过书面提出，没有提问和口头辩论的权利，行政机关决定的根据不受公众评论意见的限制。[11]显然，正式听证程序侧重保障公众的参与权利，非正式听证程序侧重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美国法学结合司法界企图发展一种中间程序，扩大公众的参与程度，同时避免正视听证程序的缺点，混合式听证程序应运而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口头听证，或者有限制的盘问，补充说明理由，回答关键性问题。但在1978年沃蒙延肯核电公司诉自然资源保护局案件的判决中，混合式听证程序受到美国最高法院的禁止。由此，我们在选择时必须考虑以下因素:一是就利害关系人而言，行政机关行政决定对利害关系人权益的影响程度，所采取的听证形式对侵犯利害关系人权益的保障程度，是否考虑这两项因素是听证程序是否公正的分水岭；一是就行政机关而言，听证形式对行政决定的成本的影响程度，对行政决定价值目标的实现程度，这两项因素是行政听证程序的行政性所要求的，亦不能忽略。可见，听证形式的选择规则的精神实质是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政机关的管理成本和执行增加或者代替程序的效益及其花费。

（五）案卷排除性规则。案卷排除性规则是指行政机关按照听证程序

作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保证当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立做出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字未提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定的补充。如《上海市行政处罚听证程序施行规定》第26条规定：“听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听正程序规定》第16条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《政府价格决策听证暂行办法》第24条规定，“应充分考虑听证会提出的意见”，但未规定听证记录和听证纪要的法律效力。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。”可见美国实行的是绝对案卷排除规则。

四、加强行政听证程序规则必要的几点立法建议

我国已经加入WTO，行政法制如何一国际接轨变得更加重要。WTO规则主要就是行政规则，其三大基本原则之一就是透明原则。这就要求我国行政听政程序的范围应进一步扩大，不能仅限于行政处罚方面，而应扩展到行政立法、行政许可等多项制度当中。同时，听政程序在规范程度上应进一步加强以适应国际化的需要：

（一）行政听政参加人范围的扩大。目前，我过行政程序的当事人仅

限于行政机关和相对人，而在西方国家一切与该处理决定有利害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利。

（二）听政笔录制度。《行政处罚法》第二条仅规定“听政应当制作

笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听政程序形同虚设。而西方国家对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为列，其第556条规定听政笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听政程序中提出的全部文书，申请书。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。

（三）案卷制度。在我国，行政机关作出最终处理决定时的依据是什

么，是限于听政笔录中的内容还是要结合其他内容，发律位予明确。美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听政笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”正象伯纳德.施瓦茨所说的那样：“在依法举行的听政中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”因此，在我国的行政听政程序中明确这一点非常必要，是其准司法性的体现。

（四）在行政许可和行政强制制度中建立听政程序。行政机关在实施

许可行为时，应允许厉害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由。以防止行政机关在行政许可中的偏私。此外，在行政强制中，如果对行政机关滥用行政强制的行为不采用事前的预防，不但给事后的救济曾加负担，也会使处于弱势地位行政相对人造成不可弥补的损失。

参考文献资料

1、 应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调

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2、 托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》，商务印书馆，1997年版；

3、 罗伯特·达尔著：《民主理论的前言》，转引自《以社会制约权力——

托克维尔、达尔的理论与公民社会》，生活读书新知三联书店1995年版；

4、 伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》王军等译，中国政法大学出版社，1997

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5、 威廉•韦德著，徐炳译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年

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7、张庆侠：《行政听证程序基本原则制度的完善》，载《河北法学》，2001

年第6期；

听证程序范文第8篇

(一)听证程序的内涵

听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦《行政程序法》。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。

（二）听证程序的功能

确立听证程序是为了赋予受行政机关决定影响的当事人为自己的权益进行辩护的权利。是利用法律手段促使行政机器有效运转的管理方法。听证程序有三大功能：

1、保护功能。听证的本质在于给有利发表自己意见的机会，允许当事人与案件调查人员当面质证和辩驳，给当事人一种事前自卫的权利。通过这种程序来发现真实，校正片面的认识，总结出正确的处理方案。当事人可以在听证程序中对付非法行政行为的侵害，维护自己的合法权益。从而维护社会公共利益发挥直接的积极作用。

2、监督功能。行政处罚在行政管理中适用广泛，要求行政机关在行使行政处罚权时，不得与法律规范相抵触。它在实际应用中产生了一些积极的正面效应，通过听证，直接审查行政机关将作出的行政处罚是否正确。对于保证行政处罚的公正性和合法性十分必要，从而促进依法行政，减少行政争议，提高行政效率。

3、教育功能。通过听证，教育行政执法人员在行政工作中必须依法行政，公开公正处理或处罚决定，减少行政争议，改进行政管理，提高执法水平；让当事人了解法律法规，运用法律的武器保护自己，起到了积极的法制宣传教育作用；让旁听群众通过双方辩论获得法制教育，提高公民法制观念。

（三）听证程序的基本原则

听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。

1、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。

2、公正原则。公正原则是指公平正值，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益。

（四）听证程序的分类

听证程序按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。

1、事前听证。事前听证指行政机关作出决定之前进行的听证。事前听证有利于保护当事人的合法权益不受行政行为的侵害。促使行政机关在作出行政决定之前听取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。从而提高行政管理的合理性和科学性。我国行政处罚听证是正式的事前听证。

2、事后听证。事后听证指行政机关作出决定之后进行的听证。事后听证可以方便行政机关迅速作出决定，受到不利影响的当事人可在事后要求进行符合该决定具体情况的听证。如果不损害当事人的权利，对当事人不产生无法弥补的损失，行政机关可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的行政裁决，一般采取事后听证的形式。

（五）行政处罚听证程序的法律特征

行政处罚听证是指狭义的听证，“指在行政机关作出行政处罚决定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”①行政处罚听证程序法律特征为：

1、听证是由行政机关临时召集的，听证由行政机关主要负责人应当事人申请临时召集。它不同于行政复议和行政仲裁，由法定的复议机构和仲裁庭举行，也不同于行政、民事和刑事审判，由人民法院进行。在我国不设独立的行政法院或行政法官，听证一般是在行政机关内部由负责法制工作的机构组织进行。

2、听证采取辩论式的审理方式。审理人员站在与案件无关的第三者立场上，由双方提供证据，互相辩论，审理人员不发表任何意见，只是主持审理过程的进行，充分听取双方的意见，并加以辨别的法律制度。

二、我国行政处罚听证程序的主要规定及存在问题

（一）我国行政处罚听证程序的主要规定

我国《行政处罚法》颁布以前就已经有了听证程序的部门规定。如国家税务总局1990年制定的《税务机关查处税务案件办法〈试行〉》第15条规定：“调查机关和调查人员将认定的事实同被查处的对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。”又如国家技术监督局1990年7月的《技术监督行政案件办理程序的规定》第20条至22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查结果和有关证据材料提交技术监督行政部门审理。各级技术监督行政部门应当实行集体审议制度，设立相应的案件审理组织。案件审理组织经集体评议后，提出案件处理意见。”此外还有一些法律、规章明确规定必须经过合议方能作出行政处罚决定，从而保证了执法的公正性。上述一些部门规定是听证程序的一部分，包含调查者与裁决者相分离的规则。

我国于1996年3月17日八届人大四次会议通过了《行政处罚法》，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：

a、当事人要求听证的，应当在行政机关告知后的3日内提出；

b、行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

c、除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

d、听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

e、当事人可以亲自参加听证，也可委托1至2人；

f、举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进申辩和质证；

g、听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。

综上所述，可以看出我国行政处罚听证属于正式的事前听证，其主要规定可以归纳为以下几个方面：

1、听证的原则。听证会举行要求公开原则和职能分离的原则。

(1)公开原则。公开原则便于人民群众对听证进行有效的监督，防止行政部门个别人，是预防腐败的关键。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

(2)职能分离原则。职能分离原则要求法官不能作自己案件的法官。行政机关内部同一行政处罚案件中从事调查取证、听证、裁决的行政人员应当彼此独立、各司其职，不得从事与其职责不相容的活动。职能分离原则克服了我国以往执法职能合并，执法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于执法公正性。

2、听证的范围。听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。

(1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。

(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。

(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。

3、举行听证的程序

(1)听证前的准备：

①当事人申请。当事人受到行政机关责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款，要求举行听证的，应当在行政机关告知后3日内向行政机关提出申请；

②通知。行政机关在举行听证的7日前将有关听证的事项告知当事人；

③指定听证主持人。听证主持人为非本案调查人员与本案无利害关系人员；

④回避。指定的主持人在举行听证前告知当事人有申请回避的权利；

⑤公告。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，必须公开举行。

(2)听证举行：

①主持人宣布听证会开始，核实到会的调查人员、当事人、和其他有关人员；

②由案件调查人员宣读指控书，主持人询问当事人、证人，接受有关证据资料；

③当事人对被指控的事实及相关问题进行申辩；

④当事人、案件调查人员、人就有关事实和法律问题进行辩论；

⑤当事人最后陈述。听证主持人宣告辩论会结束后，当事人有最后陈述的权利。

(3)听证笔录。听证笔录是行政机关进行行政处罚的依据，笔录交当事人审核无误后由当事人签名或盖章。证人证言部分由证人审核无误后由证人签名或盖章。当事人认为有误的，可请求更正。

(4)听证后裁决。听证会结束后，行政机关负责人必须依照《行政处罚法》第38条规定作出处罚决定。

（二）我国行政处罚听证程序存在的问题

我国行政处罚法是1996年3月颁布的。就《行政处罚法》所规定的听证程序来说，还存在不完善之处，主要表现以下几个方面：

1、职能分离制度不严谨

职能分离是指从事正式听证和行政机关裁决的人员，不能从事与听证和裁决不相容的活动，包括对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动。听证中的职能分离指听证职能与调查职能相分离。我国职能分离是内部职能分离，如听证主持人由非本案调查人员与本案无利害关系人员担任，体现了职能分离。规定的不够严谨，一个行政机关同时行使调查、追诉、听证和裁决职能，在机关实际工作表面上，由三个不同的部门和人员分别行使，职能分离了。事实上并没有真正职能分离，因为在行政机关内部，案件调查人员与同一处室内部的其他执法人员因案件经常交流经验，互相往来，难免在主持中出现互相照顾的偏私现象。在一定程度上影响听证主持人的独立性，因此，听证主持人独立性是职能分离的具体表现。

2、听证范围相对狭窄

我国《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用……当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”从这一规定可以看出：

(1)行政机关只对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时才有可能适用听证程序，而对限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。对限制人身自由的行政处罚仅限制在《治安管理处罚条例》有关规定，而在行政处罚中却没有体现出其严肃性。

(2)“较大数额”罚款规定不明确。从现有的法律规范来看，行政机关适用罚款时享有较大的自由裁量权，缺乏有效的外在监督制约机制，因此在适用中时容易产生显失公正。

(3)在上述三种行政处罚案件中，当事人要求听证的，才适用听证程序，当事人不要求听证，则不适用听证。这样会造成个别人滥用行政权力现象。

3、听证期限规定的不健全

在《行政处罚法》中，有关听证期限规定限于听证前的准备阶段：一是为针对当事人的义务。即当事人要求听证的，当事人应当在行政机关告知后的3日内提出。二是针对行政机关的告知义务。即行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。没有详细规定整个听证运行过程中期限。如缺少行政机关启动听证的受理期限、多次听证期限以及听证笔录送交期限等。为保护行政相对人的合法权益，有必要完善我国行政处罚的听证期限。

4、未建立事后听证

事后听证指在行政机关作出裁决后再举行听证。我国《行政处罚法》只规定了事前听证，要求当事人在行政机关告知后的3日内提出，没有规定事后听证。在实践中，对来不及举行事前听证、情况十分紧急需立即采取措施的案件不适用事前听证，否则就会造成不可弥补的损失。如对涉及重大产品质量案件盲目地采取事前听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，如转移财物、逃跑等，从而造成国家、集体、个人利益的损失，给人民生命健康带来严重威胁。对此类案件，只能适用事后听证的形式。

三、完善我国行政处罚听证程序的建议

我国《行政处罚法》首次以法律的形式确立了部分行政处罚中的听证程序，这是我国行政法制建设进程中的巨大进步。但是，随着社会民主的发展，我国行政处罚听证程序服务于广大人民群众，具有真正操作性，建议拟从以下几个方面对我国行政处罚听证程序进行必要的补充和完善。

（一）完善职能分离制度

我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这一规定要求听证程序实施内部职能分离制。要达到内部职能分离的关键是对听证主持人作以下严格要求。

1、听证主持人产生遵循的原则

(1)听证主持人要有很高素质。首先思想道德要好，有较高的政治素质和高度的责任心、正义感，不利用职务之便谋取私利；有较强心理素质，能够客观公正地对待案件。其次，法律知识十分精通，在听证中涉及到有关法律能够运用自如，尤其对行政执法的专门法律、法规和规章相当熟悉。再次，听证主持人应具备很强的业务能力，业务水平要过硬，综合能力应过强，有周密的逻辑思维能力，这样对案情判断才会准确无误。

(2)听证主持人应该是行政机关中具有相对独立地位的与本案无利害关系的人员。他们不直接参加具体行政执法，又能掌握各部门执法情况。在听证中象法官一样，不偏不倚、执法公正。

(3)听证主持人应该是不直接参与本案调查人员。听证主持人只有为非本案调查人员，才能保证站在客观、公正立场上去调查听证过程。

2、听证主持人应明确自已权限

听证主持人是由行政机关负责指定主持行政处罚案件听证程序的行政人员。听证主持人的权力主要有：

(1)确定听证举行时间、地点，告知当事人有权申请回避的权利及宣布听证会开始。

(2)主持辩论会：

①听取当事人、案件调查人员及人就案件的事实、处罚理由和适用依据等进行陈述、申辩和质证。

②根据案件实际情况，拟作出行政处罚的理由和依据进行询问；

③对当事人的合法请求予以满足，使当事人有机会提出一切与本案有关的观点，监督调查人员履行举证责任；

④随时把握听证的目的和主题，防止听证程序离题或延滞；

⑤维护听证秩序，根据情况宣布听证是否中止、结束或延期。

(3)审阅听证笔录。签名或盖章后听证会笔录具有法律文书效力，是行政处罚裁决的依据。

(4)向行政机关负责人提出行政处罚的处理意见。听证主持人不行使裁决权，但可以提出具体的处理意见，由行政机关负责人作出决定。

（二） 听证程序的适用范围有待进一步扩大

《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:② 一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。

（三）健全听证期限

《行政处罚法》对听证期限未作专门规定，从加快听证周转、提高行政效率角度出发，各行政机关应限定听证期限：建议限定行政机关启动听证的受理期限为当事人提出听证的10日内，使案件在短期时间内尽快受理；限定调查取证的收集期限为启动听证受理的前7日内；明确规定听证审理最多为3次，每次间隔不超过7日；限定听证笔录的送交期限为听证结束后的3日内。一旦限定了上述期限，听证程序的实施周期也随之确定了，防止发生行政机关受理听证程序案件后不通知当事人听证和无限期地拖延听证等现象，抑制听证行为的专横性和任意性，提高执法的透明度。

（四）建立事后听证

当前世界上许多国家在实施听证程序之前，并不一概采取事先听证的形式，而是根据不同情况按事先事后两种形式解决。美国作为较早确立听证制度法律规范的国家，率先实行事后听证，而且以事后听证为主、事先听证为补充。我国《行政处罚法》将听证程序仅限于事先听证的范畴，规定的比较单一。在行政执法中常会遇到紧急情况下，需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不给予听证机会不符合法制要求。如我们在行政执法中打假冒伪劣产品时发现假酒、假饮料，若不及时制止就会给人民生命健康带来严重威胁。新《产品质量法》第49条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售的产品，并处违法生产、销售生产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从保护人民生命健康的角度出发，对涉及重大产品质量案，必须当即执行行政处罚，适用事后听证的形式。我国已加入世界贸易组织，国家在经济贸易上与国际接轨，消除了政府设置的贸易和关税壁垒，实现了贸易自由化，国民经济呈现上升趋势，人民生活水平多数达到了小康水平。但加入世贸组织以后，外国企业要更多进来，商品要更方便进来，然而，更重要是国际通用的市场管理规则要进来，这必将对我国的市场经济法律体系包括公法领域产生极其深刻影响。我国法律制定上要在符合我国国情的基础上逐渐与国际法接轨。为适应世贸组织的需要，学习美国及发达国家的先进经验，建议在行政处罚听行政程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证。

【注释】

①杨惠基著：《听证程序理论与实务》上海人民出版社1997年版，第2页。

②蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版，第117页。

【参考文献】

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[3]王名扬著：《英国行政法》中国政法大学出版社1987年版。

[4]蒋勇、刘勉义著：《行政听证程序研究与适用》警官教育出版社1997年版。

听证程序范文第9篇

关键词：行政听证；理念；概念；冲突；权威

行政听证制度作为行政程序的核心制度，顺应现代法治要求，已成为当今世界一项极其重要的制度。1996年八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第42条第一次正式规定了行政听证程序。2003年《行政许可法》的颁布不仅扩大了听证程序的适用范围，而且规定了根据听证笔录作出行政决定的案卷排他原则。这些都标志着行政听证制度在我国逐步建立起来。

一、行政听证理念

行政听证根植于普通法上的程序正义理念。程序正义观念是以发生、发达于英国法并为美国法所继承的"正当程序"思想为背景而形成和展开的。　[1]

1、英国"自然公正"原则

英国　"自然公正原则"一般被认为是西方行政听证最早法律渊源，它包括两个基本的规则：任何人不能在自己的案件中充任法官；任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。[2]听取对方意见就是听证的直接渊源。20世纪，行政权不断膨胀。为更好监督、限制行政权，保障公民合法权益，人们开始设想在行政权运作中设置监督机制。在程序控权的理念下，行政听证应运而生。

2、美国"正当法律程序"原则

在"正当法律程序"宪法条款指引下，美国1946年颁布了《联邦行政程序法》。它是世界上最早规定行政听证程序的成文法。它要求行政机关作出一切涉及行政相对人生命、自由或财产时必须听取行政相对人意见。行政听证成为美国行政程序法核心制度，获得广泛运用。该法对很多国家的行政程序立法有影响。联邦德国1976年行政程序法、日本1993年行政程序法等均以这部法典作为范本。

二、行政听证概念

行政听证概念，各国略有不同。如日本规定，听证是指行政机关作出了影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提出证据的机会的程序。[3]韩国规定，听证是行政机关在做出行政行为之前，直接听取当事人的意见，调查证据的程序。[4]我国学界认识基本一致。有人认为行政听证是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。[5]有人认为，行政程序听证制度是指有关行政主体在制定影响行政相对人合法权益的行政法规、规章、规范性文件、行政政策，及作出行政处理决定之前，由行政主体告知相对人拟作出决定的主要内容、理由、主要依据、相对人听证权利，行政相对人据此向行政主体提供证据、发表意见，及行政主体听取其意见、接纳其证据的一系列法律规范所构成的基本程序制度。[6]虽表述各有不同，但实质是一样的。行政听证就是行政机关在作出对行政相对人实质影响的行政决定前，接纳其证据，听取其意见的程序。

三、行政听证中的冲突

公平与效率这一对矛盾贯穿于行政程序法的始终，在听证中也不例外：

1、听证范围

行政听证的范围和形式都会影响到效率。随着行政权的扩张，公民权利范围的扩大，客观上使得听证的范围逐渐扩大。听证范围越广，越利于保证相对人的参与，确保行政的公正，但相应也需要耗费大量的人力物力，致使行政效率低下。听证并非适用于所有行政行为，有些行政行为没有必要或不适宜听证，因此，听证要有一定的范围限制。[7]如何在保证公平的同时兼顾效率，较好的界定免除听证范围及正式听证的范围已成为一个紧要问题。

2、听证主体

听证主体从直接受影响的人扩展到间接受影响的利害关系人，使更多主体参与到听证中来，符合现代行政程序法发展趋势。但这样就影响到效率。为保证听证能够有效迅速进行，就需要控制听证进程，要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复或无关证据。若听证时间过长，那就同拒绝给予相对人、相关人听证的做法没二样。因为多数情况下，无休止的等待就意味着相对人、相关人期待的某些权益失去意义。这也是公正原则的内在要求。所以强调及时原则是非常必要的。但及时并不等于仓促。相对人、相关人有权得到包含足够信息的通知，充足的准备时间。

四、行政听证权威体现

2003年十届全国人大常委会四次会议通过的《行政许可法》　48条规定："行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。"即听证笔录中没有记载的不得作为做出行政许可决定的依据。行政许可法确立了案卷排他原则。这正是我国立法中行政听证权威性的重要体现。

《行政处罚法》42条规定："……举行听证时，调查人员提出当事人违法事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；……听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。"38条规定，调查终结后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的决定。一般认为行政处罚法虽规定了听证，却没有规定案卷排他。其实不然，我们可以发现38　条中"调查结果"正是42条规定的听证中调查人员提出当事人违法事实、证据，当事人进行申辩质证达成的结果。行政机关负责人对调查结果的"审查"只是对违法行为性质的确认。在行政处罚听证中，事实认定是遵循案卷排他原则的。[8]

地方听证实施办法也有对该原则的有益探索。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》26条就规定："听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据　"。

案卷排他原则利于确保公民权利不受政府行为侵害。听证笔录上记载的证据由于经质证取得，更具客观真实性，理当作为决策的唯一依据。案卷排他原则已在法律法规确立，相信随着我国法制建设的逐步完善，案卷排他原则将有广阔的发展前景。

五、结语

行政听证由于其　"以权利制约行政权"的特性，被认为是现代民主的标志。而我国行政听证的建立更是中国民主法制建设的重要内容。尽管行政听证在我国还不成熟，但它对保护行政相对人合法权益、提高行政效率都有重要意义。所以我们应该立足本国国情，不断完善行政听证制度，使之在我国法治建设中发挥更大作用。

参考文献：

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[8]张琳.浅析我国行政案卷排他制度[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2010，（6）.

听证程序范文第10篇

一、行政听证程序的含义及意义

（一）行政听证程序的含义。行政听证程序是指行政机关在做出重大

的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序。行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”（natural justice）,而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序，听证程序是其核心内容。大陆法系国家的行政听证程序一般认为来源于其法治国理论。我国1996年颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法化”。各国的行政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序；事前听证、事后听证等几种类型。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）人制度；及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。

（二）行政听证程序的意义

1、 从理论角度看行政听证程序的意义。人们经常将权利分为两种：

公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过“不存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神，法只有一种精神，那就是公平精神。”而在法律体系中，维系这种公平精神，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用于规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多的强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。因此，行政听证程序制度的设立，使行政相对人的权益免受侵犯。同时，也保障了行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断。最大限度地限制了行政主体公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个另一起点最佳平衡点。

2、 从经济学角度看行政听证程序的意义。产权经济学家科斯认为，

生产者的目标就是试图节省交易费用，以最低的成本换取最大的利润。同样，在行政法领域仍然存在着成本问题，即行政效率。行政法之所以产生，从经济法角度看，可以归因于理性配置社会资源。行政活动的效率取决于各种因素：行政行为方式的选择、环节的合理安排、过程的科学组合。最重要的当属程序的设置。表面上看，行政听证程序的设置非但没有减少成本，反而增加了行政机关的负担。然而事实并非如此，“程序是协商而定的，而非通过服从赢得。”一项行政决定对一部分人利益的剥夺，必须得到相对人的理解和认可，使相对人在程序完成后，能够情愿地服从决定。行政听政程序在行政机关违法案件调查承办人员和相对人的参加下，由行政机关对其决定的依据进行举证，当事人质证。通过双方举证责任的合理分担和当事人对其意见的陈述、申辩，进一步核实证据，查清事实。这样，相对人可能了解到一些此前自己并不清楚的事项，对整个行政行为的合法性、合理性有了更清楚的认识。当相对人认识到自己确实违反了相关行政法律规定时，便可能放弃行政复议或诉讼，这并非意味着对相对人权利的限制，而是在保留了当事人原有的行政救济权利的同时，大大提高了行政效率。同时，由于行政机关在作出最终行政决定之前，通过听证程序进一步查清事实，对相对人的合法权益进行事前救济，将相对人权益的保障提高到一个新的水平，也尽可能地避免了因违法行政而导致国家赔偿造成的不必要的成本增加。也就是通过提前支付较少的交易成本，置换更大的因违法行政而耗费的交易成本，同时，有效的推动了行政管理目标的实现，有助于行政预期的增殖。

二、行政听证程序规则设置的价值基础

行政听政程序规则是听证程序赖以运行的内在形式保障，规则设置的合理、健全与否，将直接关系到听证程序的可推行性，而规则的设置必须服从、服务于听证程序本身设置的价值基础，因而在讨论行政听证程序具体规则设置之前，有必要明确听证程序建立的价值基础，以此为具体规则的设置确立一价值内涵。

听证程序设置的价值基础应包含两个方面：

（一）公民通过行政听证程序这一民主参与形式，以权利制约行政权力。托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾提及，美国之所以可以持久的保持民主，除了以权力制约权力以外，公民权利是起了很大作用的。美国著名政治学家罗伯特·达尔则认为，民主政治的最核心因素不是权力对权力的制约，而是权力的社会制约，即政党、舆论、社会团体、企业、公民个人的因素对权力的制约，在这些制约因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。从权利的属性来看，公民有权以权利制约行政权力。行政权不同于个人私权，个人私权属于个人所有，可以也应当由个人以其意志自由行使；而行政权属于公权，属于人民之权。人民将行政权交由行政机关作为代表进行运用时，但并不等于行政机关可以在运用人民共有的行政权势，就象个人行使私权一样具有本人的任意性，两类权的运行机制是不同的。人民将行政权交由行政机关行使，但却有运用的制约，即制约行政机关要按人民的共同意志（法律）来运用行政权，而法律则对这种制约做出具体的方向性和程序性规定。行政听证程序正是这一价值的核心体现。

（二）公民权利与行政权力的完美结合是追求社会公正、推进社会发展的最佳途径。显然公民权利有对行政权力制约的需要和必要，因为行政权力具有权力属性，易腐败和扩张。但是对行政权力不应该只是从权力的恶出发，行政权力也有善的一面。伯纳德·施瓦茨认为，现代的美国人民开始用积极的含义来考虑政府的作用，即主要保障每个人都有合适的人类生存条件，因此，“这样一个政府权力的实施必须从上述目标中找到最终理想的社会，必然是以不断的权利扩展为标志的。20世纪下半叶，新的利益几乎前所未有地逼迫着法律，要求以法律权利的形式得到确认 。”再者， 行政权力来源于公民权利，最终目的是服务于公民权利，两种权利具有内在和谐性。行政权力在设定、运行上是公民权利实现的过程，这是行政权力最高法律渊源——宪法的本质要求，因为宪法从根本上来说就是公民权利的全面体现。因而，公民权利完全可介入行政权力运作过程，非但如此，公民权利的充分渗透将保证行政权力沿着法制的轨道运行，维护社会的公正，推动社会的良性发展。行政听政程序正是建立在这种价值取向的基础上，行政听政程序所有规则的设置因此也必须服务、服从于此。下文所有行政听证程序规则的探讨也正是建立在这种价值基础之上。

三、具体行政听证程序规则

在制约行政权力和维护社会公正双重价值的规制之下，行政听证程序突破了传统行政法的“行政效率优先”原则，在公正与效率并存的情况下，将公正置于主导的地位。因而，听证程序规则从总体上呈现出“司法化”程序规则的态势。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序规则一般涉及以下几项内容：

（一）听证主持人的选任规则。听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，是听证活动按照法定程序合法完成的工作人员，其中立性是公正听证的最低要求之一。我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定；依据《价格法》制定的《政府价格决策听证暂行办法》规定，听证主持人由价格主管机关决定。可见，在我国听证主持人的选任，完全由行政机关在行政机关内部选定，虽非行政决策者或裁决者本身，但主持人却不能避免与行政机关有着直接的联系，由此，也没有充分的理由使公众相信他们可以不受控制的、独立的主持听证活动。事实也正是如此。主持人中立性的缺乏，使其无法处于客观公正的心理状态，导致听证的明显倾向性。从国外情况来看，各国做法不一，但总的指导思想是保持听证主持人的中立性。英国行政听证程序主持人属于裁判所，行政裁判所独立于普通法院，又独立于行政机关，以其地位的中立性主持听证，根据事实和法律对案件进行裁决。美国行政听证主持人亦称为“行政长官”，“他们是经专业成就遴选制度产生，该制度要求在竞争考试的优秀成绩及特定管理项目方面的经验；他们不得被分配履行与其司法职能不符的职责，他们属于任期雇员，除非有合理理由，不得被罢免或受到处罚。”

（二） 听证参加人的选任规则。广义的参加人包括：听证的主持人、

听证员、书记员、行政相对人及其人、其他利害关系人、案件调查人员，还有比如证人、鉴定人、翻译人等等。[7]狭义的参加人仅指参加听证的除行政相对人之外的利害关系人。本文仅就狭义参加人进行讨论。参加人的选认在行政裁决性听证（即对采取一般行政措施时的听证，我国主要是对行政处罚行为的听证）中，由于利害关系人的范围优先且易于确定，重要性还不甚明了；而在行政决策性听证（包括行政立法和行政机关对重大问题的决断）中，利害关系人范围不仅广泛，而且利益关系复杂，选任规则的公平合理性问题便凸显出来。在这方面,日本公听会(类似于听证会)的关于公述人(类似于参加人)的选拔办法值得我们研究借鉴.日本宪法规定,委员会召开公听会时,必须征得议长的同意,如议长同意举行公听会,则由委员长公布公听会的开会时间、拟在公听会听取意见的方案、拟在公听会听取意见之利害关系人和学识经验者（统称公述人）委员会在预先提出申请者及其他与参会人员中决定，并通知其本人；预先提出申请者，对该法案有赞成或反对者，应不偏袒任何一方，公正选拔公述人；……公述人经委员会同意后，得由人代为陈述意见或代为以书面形式表示其意见。从以上规定可以看出，由于参会人数众多，听证组织者应在客观公正，不偏袒任何以方的情况下，推选出赞成或反对的一方的代表人（公述人）或代表团（由一方或双方推选几个或是几个代表人）参加听证，同时他们可委托人。[8]对比我国相关法律规定，《政府价格决策听证暂行办法》中只对参加人的身份组成作了规定，但却未考虑参加人所持观点的平衡。

（三） 事先告知规则。行政机关举行听证，作出行政决定前，应当

告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。事先告知规则，是听证程序的核心规则之一，很多国家的行政程序法都包含这项内容。日本《行政程序法》15条规定，行政机关作出不利处分时，应在事先留出相当的期限，书面通知该不利处分相对人。[9]美国《联邦行政程序法》第554节（b）规定如下：“有权得到行政机关听证通知的人，必须就下列事项及时得到通知：1.听证的时间、地点和性质；2.举行听证的法律根据和管辖权限；3.听证所涉及的事实和法律问题”。关于听证通知的首要要求是通知必须“及时”（timely），以便受通知人能够适当的对听证问题做出准备。[10] 但通知是否及时，不可能有一个机械的标准，应当依具体听证事项的性质而定，例如听证事项的复杂程度、涉及范围广度等因素都直接影响听证通知的期限标准。

（四）听证形式的选择规则。听证形式的选择必须同时兼顾利害关

系人和行政机关双方的利益。美国《联邦行政程序法》中规定的听证形式主要有两种：正式听证程序和非正式听证程序。两种听证程序的主要区别在于公众参与评论的方式和程序不同。正式听证程序中行政机关必须举行审判型的口头听证，行政决定以听证记录为限；而非正式听证程序中，公众表达意见的方式，主要通过书面提出，没有提问和口头辩论的权利，行政机关决定的根据不受公众评论意见的限制。[11]显然，正式听证程序侧重保障公众的参与权利，非正式听证程序侧重保障行政工作的效率，互有利弊。因而,美国法学结合司法界企图发展一种中间程序，扩大公众的参与程度，同时避免正视听证程序的缺点，混合式听证程序应运而生，即在非正式程序以外可要求非正式的口头听证，或者有限制的盘问，补充说明理由，回答关键性问题。但在1978年沃蒙延肯核电公司诉自然资源保护局案件的判决中，混合式听证程序受到美国最高法院的禁止。由此，我们在选择时必须考虑以下因素:一是就利害关系人而言，行政机关行政决定对利害关系人权益的影响程度，所采取的听证形式对侵犯利害关系人权益的保障程度，是否考虑这两项因素是听证程序是否公正的分水岭；一是就行政机关而言，听证形式对行政决定的成本的影响程度，对行政决定价值目标的实现程度，这两项因素是行政听证程序的行政性所要求的，亦不能忽略。可见，听证形式的选择规则的精神实质是平衡，首先是利益的平衡，即平衡私人利益和政府利益；其次是效益的平衡，即平衡行政机关的管理成本和执行增加或者代替程序的效益及其花费。

（五）案卷排除性规则。案卷排除性规则是指行政机关按照听证程序

作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保证当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立做出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字未提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定的补充。如《上海市行政处罚听证程序施行规定》第26条规定：“听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听正程序规定》第16条规定：“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《政府价格决策听证暂行办法》第24条规定，“应充分考虑听证会提出的意见”，但未规定听证记录和听证纪要的法律效力。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557条规定作出裁决的唯一案卷。”可见美国实行的是绝对案卷排除规则。

四、加强行政听证程序规则必要的几点立法建议

我国已经加入wto，行政法制如何一国际接轨变得更加重要。wto规则主要就是行政规则，其三大基本原则之一就是透明原则。这就要求我国行政听政程序的范围应进一步扩大，不能仅限于行政处罚方面，而应扩展到行政立法、行政许可等多项制度当中。同时，听政程序在规范程度上应进一步加强以适应国际化的需要：

（一）行政听政参加人范围的扩大。目前，我过行政程序的当事人仅

限于行政机关和相对人，而在西方国家一切与该处理决定有利害关系的人均可参加，这对于相对人权益的保障和行政管理目标的实现更为有利。

（二）听政笔录制度。《行政处罚法》第二条仅规定“听政应当制作

笔录，笔录交当事人审核无误后签字或盖章。”至于笔录当中应当涉及哪些事项未予规定，这样宽泛的自由度无疑会使听政程序形同虚设。而西方国家对此做了明确的说明。以《美国联邦行政程序法》为列，其第556条规定听政笔录应包含下列事项：（1）任何口头的、书面的或其他形式证据的记录；（2）行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决；（3）听政程序中提出的全部文书，申请书。这样明确的规定无疑为此后的行政决定奠定了基础。

（三）案卷制度。在我国，行政机关作出最终处理决定时的依据是什

么，是限于听政笔录中的内容还是要结合其他内容，发律位予明确。美国联邦行政程序法明确规定的“案卷排他”原则值得我们借鉴。即“听政笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书、申请书是做出裁决的唯一依据”正象伯纳德.施瓦茨所说的那样：“在依法举行的听政中，行政庭做出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料。若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”因此，在我国的行政听政程序中明确这一点非常必要，是其准司法性的体现。

（四）在行政许可和行政强制制度中建立听政程序。行政机关在实施

许可行为时，应允许厉害关系人提出自己的观点、陈述自己的理由。以防止行政机关在行政许可中的偏私。此外，在行政强制中，如果对行政机关滥用行政强制的行为不采用事前的预防，不但给事后的救济曾加负担，也会使处于弱势地位行政相对人造成不可弥补的损失。

参考文献资料

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