非金融机构支付服务管理办法范文

非金融机构支付服务管理办法篇1

关键词：支付机构；监管；体制

中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）09-0059-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.15

支付机构是指按照有关规定取得中国人民银行颁发的支付业务许可证，并且在收付款人之间作为中介机构提供部分或全部货币资金转移服务的非金融机构。近年来，越来越多的存量非金融机构及新成立机构取得了支付业务许可证，取得了从事支付业务的资格，成为支付机构。面对交易规模与日俱增的非金融机构支付服务市场，探索一条符合我国国情行之有效的支付机构监管之路已成为亟待思考的问题。

一、我国支付机构监管现状

（一）法律法规体系

非金融机构支付在我国蓬勃发展了十多年，行业的发展促使相应的法律法规也建立起来。目前在我国可以参考的与非金融机构支付联系较为密切的法律和规定主要有以下内容：

2005年1月，国务院办公厅对外公布了《关于加快电子商务发展的若干意见》，电子商务成为发展重点，在一定程度上促进了非金融机构支付服务行业的蓬勃发展；4月，《电子签名法》实施，确定了电子签名的法律效力，肯定了数据电文的法律形式，为电子签名技术应用于支付行业提供了法律保障；10月，《电子支付指引（第一号）》，明确了银行与客户在电子支付活动中的权利与义务，但是从事电子支付业务的非银行业机构未被纳入到指引中。

2010 年，中国人民银行先后出台了《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）和《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），推出了支付业务许可证制度，既解决了从事支付服务的非金融机构面临的身份困惑问题，又规范了支付机构在资金安全、系统运行等方面应承担的责任与义务，将网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单都纳入到了监管范围，一些较差、不规范的企业被拦截在了门外，对行业的长期发展起到了基础性作用。

（二）行业自律

2005年，中国电子商务协会兼顾我国电子商务发展的实际情况及前瞻性，组织制定并了《网络交易平台服务规范》，在加强网络交易平台自身建设和运营管理、建立健全交易安全保障、交易者身份审核、隐私权保护、消费者权益保护、交易记录保存等方面提出了要求。

2011 年 5 月，为了充分发挥行业自律组织的作用，中国支付清算协会在北京正式成立。由于中国支付清算协会是介于政府、企业之间，并为支付机构支付服务、咨询、沟通、监督、自律、协调的社会中介组织，因此，它对防范支付机构各种风险具有重要的作用。

（三）监管实践

截至2012年6月末，中国人民银行已经为全国196家非金融机构颁发了支付业务许可证，赋予其支付机构的合法地位，将其纳入人民银行监管体系，也对一些不符合准入要求的机构进行了相应的处理，未获许可机构所占市场份额逐渐减少，显示了支付业务监管工作的正面导向作用。

为了配合非金融机构审批与监管工作，2011年下半年，中国人民银行、国家预防腐败局、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局等七部委组成联合检查组，共同规范多用途预付卡的市场发展，对北京、上海两地的预付卡业务进行了检查，并组织各分支行与中国支付清算协会，对全国多用途预付卡市场开展专项检查，严格按照法律规定的程序与措施进行规范，进一步整顿了预付卡市场。这是中国人民银行履行非金融机构支付服务监管职能以来实施的第一次全国性现场监管，是对支付服务市场监管工作的一次重要实践。

二、我国支付机构监管体制存在的问题

（一）监管目标被弱化

不同的监管目标决定着不同的监管行为方式，塑造着不同种类的监管模式，对监管体制具有重大的影响。《办法》对非金融机构支付的申请与许可、监督与管理、罚则等进行了规定，成为一个具有指导意义的监管框架。在《办法》中第一条指出监管目的是“促进支付服务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益”。由此可看出，《办法》中关于支付机构的监管目标层次过多，有些面面俱到，具有较强的综合性，这实质上是对监管目标的弱化，不能充分发挥监管的功效。

（二）法律法规体系不完善

1.重要的规章制度法律层次不高。我国对支付机构支付业务的监管刚刚起步，监管主体、监管理论依据都处于摸索阶段。作为对非金融机构支付服务进行主要监管依据的《办法》和《实施细则》，其法律层次属于部门规章，尚未上升到国家法律层次，因此监管效果会受到一定影响。

2.备付金管理制度不完善。一是在《办法》和《实施细则》中，“备付金”的含义及备付金收益归属问题未明确[2]。例如，付款人委托支付的、但非金融支付机构尚未付出的货币资金是否应该认定为备付金。备付金金额的计算范围不明确对如何判断支付机构实缴货币资本数量造成了影响，备付金收益归属的不明确则可能会造成利益相关方的法律纠纷。

二是备付金存管制度难以有效执行。虽然对于支付机构管理的大量沉淀资金，给出了开立专用存款账户、在存管银行缴纳备付金等措施。但资金的实际控制权仍由支付机构掌握，存管银行在实际业务中对备付金使用缺乏有效的监督，较难实现对支付机构备付金的动态管理，容易引发备付金被挪用以谋取高额利润等信用风险。

3.客户身份识别制度缺乏可操作性。虽然在《办法》中要求了支付机构要对客户信息进行核实，但是对于核实的手段和方式并没有细化的规定。因此，监管机构在对支付机构进行监管时如何判断商业银行是否履行了相应的客户身份识别义务，将面临调查取证难、事实定性难的问题。

（三）监管组织体系不健全

1.监管主体方面。根据现有法规，目前监督管理支付机构的部门主要有中国人民银行、工商行政管理部门、信息产业管理部门等，但并没有较高层次的法律明确支付机构的主要监管部门[3]。由于支付机构的特殊性，其涉及到科学技术因素多，依靠传统的政府行业监管显然是不够的，监管主体如何与现代网络科技结合，克服监管中的技术障碍成为一个问题。

此外，虽然中国支付清算协会名义上是一个独立的社会团体法人，是支付清算服务市场各参与主体组成的一个行业自律组织，但从经费来源、关系的挂靠、实际赋予的职能来看，它相当于中国人民银行的一个执行部门，其管理职权是中国人民银行赋予的，其实质并不单单是行业自我管理的组织，而是政府监管职能的延伸。

2.监管内容方面。《办法》及其《实施细则》中将非金融机构提供的包括网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单以及中国人民银行确定的其他支付服务等都涵盖进其监管范围，但是监管内容还有待进一步细化。例如，具有公共服务领域及多用途商业预付卡双重职能的公司是否属于非金融机构支付服务范围界限模糊。根据《办法》第二条相关规定，明确界定这类公司的性质有一定难度。

3.监管方式方面。一是事前、事中监管不足。目前对支付机构的监管主要采用事后监管方式，这种方式虽然比较容易发现问题，但存在风险监管不足、及时性不够以及重复检查等缺陷。二是动态监管不足。静态监管是现在对支付机构准入、业务范围、资本状况等方面的主要监管方式，而对支付机构日常经营状态的动态监测预警不足存在一定的风险。

三、完善我国支付机构监管体制的建议

（一）明确监管目标定位

我国支付机构的监管目标应明确为宏观审慎监管目标，即从宏观层面对支付机构进行规范，而不是将关注点放在每家支付机构个体上。要促进整个支付服务市场可持续健康发展，发挥支付机构提升整个社会支付服务效率的积极作用，避免引起支付服务市场混乱的风险。

（二）确定监管原则

1.监管效益原则。监管制度并非越完善越好。监管制度不完善会导致监管成本过高，监管仍然不能有效。监管制度过于完善，监管成本就会远远高于监管所产生的收益。只有在监管制度维持在一个均衡状态，使监管的边际成本等于边际收益时，监管效益才能最大化。因此，在考虑完备性的同时，监管制度的建立还要考虑到监管效益。既要确保监管职责的全面履行，监管效率的提高；又要将监管成本控制在合理范围之内，寻求监管成本与监管收益之间的平衡点，保证监管效益的最大化。

2.市场手段与行政手段并重原则。非金融机构支付服务市场的规范需要国家相关部门积极合理的介入，行政手段必不可少，但是同时也要充分尊重市场规律，不能对其进行过多的限制。监管部门要结合实际，立足未来，不断完善相关的制度，遵循“市场机制”与“国家监管”并重的原则，以助于非金融机构支付产业的健康持续发展。

（三） 具体措施

1.完善法律法规，加强法律监管。

一是逐步将《办法》上升至国家法律，重点明确监管主体、监管内容等，以增强对支付机构监管的法律效力，避免一些机构游离在非金融支付服务监督体系之外。

二是建议尽快出台《支付机构备付金管理办法》，明确备付金的含义、范围以及收益归属，强化客户备付金的管理，尤其是备付金存管制度如何有效执行，统一客户备付金的核算方法等。明确界定支付机构涉及到的各方当事人的权利、义务范围以及争端解决机制，保护各方的正当权益。

三是对一些不够明确的地方进行细化。例如可以对客户身份识别的具体方式和步骤进行规范，规定支付机构必须使用全国公民身份信息系统查询核对客户的有效身份证件，因客户身份信息有疑点无法判断的，应通过其他辅助方式进一步核实，从而提高监管机构事中控制能力。

2.理顺监管组织体系。一是划分监管组织职责。明确支付机构的主要监管部门应为中国人民银行，中国支付清算协会应定位于服务会员、服务市场和消费者的行业自律组织。中国人民银行、中国支付清算协会应共同履行好各自的职责，构建良好的内外部监管体系。人民银行应在《办法》和《实施细则》的基础上，科学制定市场规则，防范支付风险，合理引导支付机构的发展方向。中国支付清算协会必须在中国人民银行监管制度框架内发挥应有的桥梁作用，组织制订自律公约和行业规范，化解矛盾和纠纷，维护支付清算服务市场秩序，保护消费者的权益，促进公平竞争和合作互助。

二是进一步明确界定监管内容。明确具有公共服务领域及多用途商业预付卡双重职能的公司是否属于非金融机构支付服务范围，以及备付金的收益归属等。

三是创新监管方式。首先，在监管时间上将管理重心前移，尽可能地将问题消灭在萌芽状态，在做好事后监督的同时，要突出事前管理，强化事中监管，避免不良后果的出现，有效规避管理风险。其次，要积极引入社会监督。例如，新闻媒体和公众可以提供大量有价值的线索，为监管部门和中国支付清算协会提供参考依据。当出现重大问题、处理重大案件、出台重大举措的时候，依靠新闻媒体进行广泛宣传，社会公众通过微博等新型媒体方式快速传播，可以有效传递监管方面的信息，加大对违法违规行为的曝光，增强监督的威慑力，争取社会公众对行业的支持和信赖。最后，要加强动态监管，对静态监管形成有益补充。既要依据现有的法规对支付机构准入、业务范围、资本状况、内部控制、系统运行、风险管理等是否符合规定进行静态监管，又要从技术上完善监管手段，加大资金监测力度，建立动态、实时的风险监测和预警系统，及时评价和反映支付机构的业务与经营风险情况，便于监管部门采取有效措施防范和控制风险，保护有关各方正当权益。

参考文献：

[1]林宜.《非金融机构支付服务管理办法》解读[J].中国信用卡，2010（8）.

[2].完善第三方支付机构客户备付金管理的几点建议[J].中国金融，2010（16）.

非金融机构支付服务管理办法篇2

关键词：第三方电子支付；反洗钱；法律监管

中图分类号：DF41 文献标识码：B

在电子商务中，支付的安全性是交易双方共同关心的问题。第三方电子支付机构为商家与消费者之间提供一个独立而有公信力的平台，确保了双方收付款的安全和快捷，极大地促进了电子商务的发展。经过近10年的发展，我国第三方电子支付市场已经初具规模，支付宝、财付通、首信易等第三方电子支付机构纷纷崛起，第三方电子支付服务走进了千家万户。目前国内第三方支付机构的注册用户已突破7亿，日交易额也超过了30亿元。其中，仅支付宝一家公司的注册用户就达到5.5亿左右，日交易额超过25亿元［1］。

第三方支付作为一种金融服务创新，所受监管仍比较松散。根据国际反洗钱基本理论，洗钱犯罪分子普遍企图利用金融体系中管制薄弱的领域进入合法经济体系，因为这些薄弱领域被监测到风险的概率较低。第三方电子支付所具有的特殊性和复杂性，使得对其进行反洗钱监管比较困难。本文将从法律监管的视角进行研究，分析第三方电子支付所存在的洗钱风险，检讨我国的相关反洗钱制度，并探讨其完善之道。

一、第三方电子支付的界定与特点

第三方电子支付，是由非银行机构基于互联网提供的小额电子资金划拨服务，支付平台通过提供银行支付结算系统接口和通道服务或虚拟账户满足客户的收付款需要［2］。第三方电子支付的基本特点包括以下方面：

1．第三方电子支付机构的定性。我国《非金融机构支付服务管理办法》规定第三方电子支付机构须为在中华人民共和国境内依法设立的有限责任公司或股份有限公司，且为非金融机构法人。该条件一方面规定了第三方电子支付机构采取公司制形式，以保证其治理结构符合现代商业的要求；另一方面将第三方电子支付机构与银行相区别。由于我国实行严格的金融管制，将第三方电子支付机构排除出金融机构的范围。但由于第三方电子支付服务具有明显的支付清算属性，这些机构应属“准金融机构”，其业务活动具有“准金融性”，有必要接受中央银行的监管。

2．第三方电子支付属于小额电子资金划拨。小额电子资金划拨又称为消费性电子资金划拨或者零售性电子资金划拨，主要是面向个人消费者，这类资金划拨金额少，但划拨较为频繁［3］。小额电子资金划拨①的一般划拨方式是直接借记消费者账户，第三方电子支付中，消费者预先在第三方电子支付平台所设立的账户中存入资金，当他进行交易时，发出指令对账户内的资金进行划拨。

3．第三方电子支付的具体模式。从国内和国外的实践来看，第三方电子支付有以下两种模式：一是支付通道模式。即支付平台向用户提供银行网关的服务，用户直接进入银行账户完成转账，其典型代表是美国的PayPal。二是支付平台账户模式。即用户在支付平台设立虚拟账户，并对账户进行充值和收付款。支付平台可以参与到交易中，通过虚拟账户来提高支付的安全度，其典型代表是支付宝。

二、第三方电子支付存在的洗钱风险

第三方支付运用电子化手段为市场交易者提供支付服务，而这种非面对面的交易方式为不法者提供了洗钱方便。第三方电子支付洗钱属于网络洗钱②的一种，通过这种高科技洗钱方式，可以大大缩短洗钱周期，降低洗钱成本，且又游离于反洗钱监管体系，因此对洗钱罪犯有巨大的诱惑力。第三方电子支付主要存在以下几种洗钱风险：

1．隐蔽的资金转移风险。首先，第三方电子支付主要是通过对密钥、证书、数字签名的认证完成的，加密技术在一定程度上保证了客户的隐私权，但同时也屏蔽了交易主体的身份信息，导致监管部门难以获取；其次，通过网络支付平台可以以虚构的商品交易为幌子，掩盖洗钱事实，这比通过实物商品交易更简便、隐蔽和安全，增加了监管难度；最后，网络交易时间、空间等因素的不确定性，支付机构缺乏对交易的记录和保存比不上金融机构，给国家反洗钱工作带来严峻挑战。

2．便捷的资金套现风险。第三方支付平台往往具有申请提现功能，这实际上类似于虚拟POS，但随意性和风险性却高得多。当用户取消交易、要求退款时，资金的回转并不遵循“从哪里来，到哪里去”的原则，付款人可以选择事前绑定的账户，也可以临时重新选择回转账户，这就为信用卡套现提供了便捷的通道。

3．潜在的资金跨境支付风险。随着我国第三方支付组织的不断发展，它的业务范围已经扩展到跨国交易支付，提供人民币和外币资金结算服务。目前由第三方支付平台统一购汇支付有两类模式，一类是以支付宝公司的境外收单业务为典型的购汇支付，另一类是好易联（广银联）为代表的线下统一购汇支付。互联网的无国界性提供了资金转移出入境的可能性，使第三方支付平台极有可能成为国内外黑钱、热钱的进出通道［4］。

4．第三方电子支付机构的洗钱风险。在我国，第三方电子支付客户的备付金依照法律规定应由银行专户存放。但由于交易都是在第三方支付机构的虚拟账户里进行，银行难以掌握具体交易数据，一般只能听命于第三方支付机构的调用，这为第三方支付机构及其内部人员从事洗钱犯罪提供了机会。以支付宝为例，据有关人士估计，沉淀资金每月至少在100亿元左右［5］。这些资金若不加以严格监管，可能引发洗钱风险，局面往往难以控制。

三、我国第三方电子支付的反洗钱法律监管现状 微观经济学的市场失灵理论认为金融市场的诸多缺陷使得市场机制无法依靠自身力量予以克服，而必须依赖于金融监管。FATF（反洗钱金融行动特别工作组）关于反洗钱的《40+9项建议》指出：“各国应特别关注随着新发明或科技进步应运而生的有助于隐匿身份的洗钱隐患。各国应当在必要时采取措施，防止这些技术用于洗钱阴谋。”2006年10月FATF研究报告《关于新支付方式的报告》，也提醒世界各国高度关注基于高新技术的非传统支付方式带来的洗钱风险。2008年6月，FATF再次研究报告，对电子商务和互联网支付发生洗钱的主要手法、实际案例、风险管理作了全面讨论和总结［6］。

（一）反洗钱法律监管体系

目前，我国已经形成了以《反洗钱法》为主干，以《刑法》“洗钱罪”以及相关部门规章为辅的反洗钱法律体系。然而在第三方电子支付领域，我国的反洗钱监管还相当薄弱。就法律监管而言，主要体现在中国人民银行颁布的一系列政府规章。2006年11月颁布的《金融机构反洗钱规定》只适用于中国人民银行批准设立的所有商业银行等银行类金融机构、证券公司等非银行类金融机构，以及从事汇兑业务、支付清算业务和基金销售业务的机构，没有将第三方电子支付机构等非金融机构纳入监管范围，所涉及的洗钱手段也没有涉及电子支付。2009年9月出台的《支付清算组织反洗钱和反恐怖融资指引》一定程度上弥补了《规定》的反洗钱监管空白，它适用于在我国境内依法从事支付清算业务的非金融机构（即支付清算组织），并细化了对支付清算组织反洗钱和反恐融资工作操作的要求，但对于新兴的第三方支付没有作有针对性的监管规定。

2010年6月，中国人民银行出台《非金融机构支付服务管理办法》，其中第六条规定“支付机构应当遵守反洗钱的有关规定，履行反洗钱义务”，但并未细化对第三方支付反洗钱工作的操作要求。2011年6月中国人民银行公布《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》，以取代之前的《支付清算组织反洗钱和反恐怖融资指引》。该管理办法细化了对支付机构反洗钱工作的操作要求，明确规定了第三方电子支付的各种反洗钱法律规则，包括客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、可疑交易报告、反洗钱调查、监督和管理等环节所要履行的反洗钱义务 以及相应的法律责任。

2012年1月中国人民银行公布《支付机构互联网支付业务管理办法（征求意见稿）》，规定支付账户的开立实行实名制，支付机构不得为客户开立匿名、假名支付账户。支付机构对客户身份信息的真实性负责。个人客户申请开立支付账户时，支付机构应登记客户的身份信息，并对客户身份信息的真实性进行审核。而且该征求意见稿第二十条规定“客户不得利用信用卡透支为支付账户充值”，进一步规范了信用卡网上套现行为。为配合此规定，支付宝从2012年2月8日起停止信用卡账户充值业务，截断了利用信用卡给支付宝充值后再免费套现的通道。

（二）反洗钱法律监管的缺陷

目前，我国第三方电子支付立法仍然处于起步阶段，主要着重于对第三方支付机构进行法律定性、对第三方支付法律关系进行立法规范，但在很多监管领域，尤其是反洗钱监管领域，仍存在明显缺陷：

1.立法的效力层次过低，主要是央行的部门规章，较多体现部门利益，与其他监管目标有冲突之处，也与第三方电子支付行业发展不尽契合。例如，某些反洗钱监管措施与第三方电子支付的创新性、效率性、低成本性相背离，从而影响了实际上的可操作性。

2.立法的针对性不强，没有根据第三方电子支付的发展特点进行科学的定位，在监管措施方面与其他金融或非金融机构的反洗钱监管上没有体现出差异性。第三方电子支付毕竟属于新兴支付方式，若与其他金融机构奉行无差别的监管规则，容易扼杀其发展活力。

3.缺乏与其他监管制度的配合。例如，目前不少第三方电子支付机构开始涉足上游的电子商务交易，以及下游的物流交易。针对这种垄断化的发展趋势，如果在反洗钱法律监管中注重与反垄断法的配合，会取得更好的监管成效。

4.缺乏“硬法”与“软法”③的配合。除了具有法律效力的部门规章外，我国支付行业还没形成具有足够影响力的行业组织，以及系统而规范的行业自律制度，遑论这些“软法”与正式立法的互动配合了。

四、关于反洗钱法律监管的强化

要强化我国第三方电子支付反洗钱的法律监管，需要健全相关法律体系，并完善相关监管内容。

（一）健全反洗钱法律监管体系

我国应着力构建一个以《反洗钱法》为基础，包含多个层次立法，并与国际监管规则相接轨、与支付行业自律规范相配合的法律监管体系。

1．《反洗钱法》的修订。目前，我国的《反洗钱法》规定“按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构”应当履行反洗钱义务，在修订时应当明确规定履行反洗钱义务的非金融机构，将第三方电子支付机构囊括其中；另外，关于反洗钱的预防、监控措施，可采两种立法体例：一是对金融机构和非金融机构作统一规定，并提出特殊非金融机构，例如第三方电子支付机构，在反洗钱监管方面的特殊性；二是在目前第三章“金融机构反洗钱义务”后，增加一章“非金融机构反洗钱义务”，对包括第三方电子支付机构在内的非金融机构反洗钱的原则与规则作专门规定。

2．《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则的修订。一方面，目前该办法对反洗钱的规定过于粗略，应该加以细化（或在实施细则中细化）。例如，《支付业务许可证》的申请与许可、央行的监督和检查、法律责任的规定中，都应贯彻反洗钱原则。另一方面，该管理办法的立法层次较低，有必要上升为行政法规，定位为《非金融机构支付服务管理条例》为宜，并注意与其他法律、法规的衔接，作为第三方电子支付机构业务活动的主要规范。

3．《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》和《支付机构互联网支付业务管理办法》的出台。这两个管理办法是第三方电子支付机构反洗钱的主要法律依据，目前尚未正式出台。从其征求意见稿来看，仍存在不少缺陷，需要在正式立法时加以完善，细化对第三方电子支付机构反洗钱工作的具体要求。

4．第三方电子支付的反洗钱国际法律合作。第三方电子支付的洗钱犯罪具有国际化特征，资金往往通过网络交易的模式流通跨越国境，仅靠一国单方面的监管方式很难达到效果。我国作为发展中国家，金融体系和金融政策在逐步完善的过程中，需要借鉴西方发达国家的反网络洗钱经验，与其他国家和国际反洗钱组织缔结相应的国际法律文件，联合打击洗钱犯罪。

上述“硬法”规范的执行，离不开“软法”的配合。《2008-2012年中国反洗钱战略》要求“开展与私营部门对话和协商，指导相关部门和行业自律组织制定反洗钱指引，督促行业自律”，即体现了这种思路。中国支付清算协会已由央行牵头于2011年5月6日成立，主要成员包括国内银行、财务公司、第三方支付企业等。未来，该协会有必要摆脱其半官方的“花瓶”角色，通过制定体系化的行业支付准则，维护支付服务市场的竞争秩序，促进行业成员间的有效相互监督，约束第三方支付机构的守法经营。

（二）完善反洗钱法律监管内容

1．反洗钱预防机制的完善。客户身份识别制度④在反洗钱预防措施中处于基础地位，是破解第三方支付洗钱风险隐匿性强的关键，各国均将第三方支付中的客户身份识别制度作为反洗钱的重要内容。我国须进一步通过立法从两个方面降低此类风险：其一，第三方支付实行实名制开户，做好客户身份的识别，在确保新开户为实名的同时采取措施完成对现有账户的实名验证。目前的《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）分别规定了单位客户和个人客户的身份识别制度⑤，但对于商户的要求还是过于宽松，笔者建议，第三方支付除要求商户提供有效的证明文件保证实名开户外，还应审核其商户资格——经营范围、销售的产品（服务）的合法性，从而杜绝不法分子伪装成商户，利用第三方支付收集归拢资金。其二，按照“同户名绑定、虚拟账户分类”原则进行账户管理，监控资金流动。客户的虚拟账户与银行结算账户绑定时必须遵循同户名原则，同时设立专门的虚拟账户与信用卡等高风险账户绑定，并且当使用高风险账户绑定的虚拟账户时，要求商家必须提供发票、提货单等证明交易真实性的票据，交易取消后确保虚拟账户与资金来源账户自动重正，杜绝利用信用卡套现的行为。

另外，征求意见稿第四章关于可疑交易报告制度的规定还比较粗略，应该予以细化和补充。第一，可疑交易标准、可疑交易监测分析体系的制定，主要由第三方电子支付机构决定。为确保有关标准和体系的规范和科学，有关行业组织可根据行业特点制定相应“软法”，敦促和引导第三方电子支付机构的行为。第二，对虚拟账户的充值行为，目前征求意见稿存在监管空白，应补充规定：第三方支付机构应对通过不记名的充值卡等定向支付工具向虚拟账户充值的行为进行监测，杜绝非法资金注入金融系统洗钱。

2．反洗钱法律责任机制的完善。征求意见稿第四十七条规定：“支付机构违反本办法的，由中国人民银行或其分支机构按照《中华人民共和国反洗钱法》第三十一条、第三十二条的规定予以处罚；情节严重的，中国人民银行注销其《支付业务许可证》。”第四十八条规定：“违反本办法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这两项法律责任机制过于单薄软弱，不利于遏制支付机构洗钱或者放任洗钱犯罪的行为。

第一，关于支付机构违反反洗钱义务的法律责任，适用《反洗钱法》的相关规定，然而目前《反洗钱法》的适用范围并不包括非金融机构，如此规定显得自相矛盾。因此，有必要对《反洗钱法》进行修订，将从事支付结算业务的非金融机构囊括其中。

第二，支付机构若违反《反洗钱法》第三十一条和三十二条所规定的十类洗钱义务，就要承担相应的法律责任，但征求意见稿中有些反洗钱义务却没有包括在这十类义务。一是支付机构应当完善客户身份资料和交易记录保存系统的查询和分析功能，便于反洗钱调查和监督管理；二是支付机构破产或解散时，应当将客户身份资料和交易记录移交中国人民银行指定的机构；三是支付机构应完整保存对客户行为或交易进行识别、分析和判断的工作记录及是否上报的理由和证据材料。因此《反洗钱法》立法修订时应该予以相应补充，以增强征求意见稿规则的可适用性。

3．金融反洗钱法与金融竞争法的配合。金融竞争制度以金融反垄断为核心，规范内容覆盖金融机构的准入、运营和退出。当局在制定反洗钱规范时若能与金融竞争制度有效对接，势必能使二者相得益彰，发挥更大效能。

为有效打击洗钱犯罪，部分主要发达经济体在审查金融机构并购时往往将相关金融机构的反洗钱规定执行情况作为必不可少的审查内容。征求意见稿第八条指出：“支付机构吸收境外机构加入支付网络或者与境外机构建立业务关系时，应当充分收集有关境外机构业务、声誉、内部控制、接受监管情况等方面的信息……”建议在此条中增加“并购”或者“金融反垄断审查”，以便对通过并购而导致的过度关联能及时进行反洗钱监控，进而推动反洗钱战略的实施。

五、结语

第三方电子支付仍在迅猛发展的初始发展阶段，业务创新层出不穷，其中的洗钱风险也呈现不同的特点。立法者必须密切关注第三方支付业务所潜在的洗钱风险，调整和完善监管规则，在此过程中，一方面，应平衡监管与用户体验度，“反洗钱体系应确保那些诚实的客户能方便地得到服务，而为那些试图滥用这些服务的人制造障碍”［7］；另一方面，还应平衡监管与业务创新，给第三方电子支付预留足够发展空间，以免遏制其发展活力。值得指出的是，除了立法以外，第三方电子支付的反洗钱法律监管系统还应囊括相应的执法、司法以及社会法律文化的塑造。

注释：

① 一般的小额电子资金划拨包括自动柜员机（ATM）、销售点终端（POS终端）、家庭银行和电话银行等。

② 网络洗钱指利用计算机系统和网络，隐瞒或掩盖犯罪收益所得，并使之成为表面上合法的所有犯罪活动和过程的总称。

③ 此处“硬法”和“软法”借鉴了国际法的概念。所谓“软法”，是指在严格意义上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的文件。相对于“软法”而言，“硬法”指那些在严格意义上具有法律约束力的法律规范。

④ 客户身份识别制度，也称“了解你的客户”(know your customers, KYC) 或者“客户尽职调查”(customers due diligence，CDD)，是指金融机构在与客户建立业务关系或与其进行交易时，应当根据法定的有效身份证件或其他身份证明文件，确认客户的真实身份，同时了解客户的职业情况或经营背景、交易目的、交易性质以及资金来源等。

⑤ 参见《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》第十一条。

参考文献：

［1］ 侯云龙. 创新力将主导第三方网上支付企业前景［EB/OL］．［2011-06-07］．［2012-01-02］．business.省略/20110607/n309427178.shtml.

［2］ 阿拉木斯，蒋睿.第三方网上支付平台的法律风险［J］．电子商务，2007（2）.

［3］ 刘颖.电子资金划拨法律问题研究［M］．北京：法律出版社，2001：62.

［4］ 王勇.探析“捆绑式”客户身份识别制度——基于第三方支付中的反洗钱视角［J］．浙江金融，2009（11）.

［5］ 王振，刘颖.防范第三方支付业务的洗钱风险［J］．中国金融，2011（4）.

［6］ 严立新，汤俊. 从合规为本到风险为本：第三方支付行业反洗钱监管原则的必然要求［J］．上海金融，2011（6）.

［7］ MHA Consulting. The Threat of Money Laundering And Terrorist Financing Through the Online Gambling Industry，Jun.2009: 7.

非金融机构支付服务管理办法篇3

关键词：预付卡 监管 问题 建议

中图分类号：F830.4

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）02-217-02

一、预付卡业务发展概况

1.预付卡的定义。根据《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称2号令），预付卡是指以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。根据《支付机构预付卡业务管理办法》（中国人民银行公告〔2012〕第12号，以下简称《办法》）规定，预付卡是指发卡机构以特定载体和形式发行的、可在发卡机构之外购买商品或服务的预付价值。

2.预付卡的分类。根据国务院办公厅转发人民银行监察部等部门《关于规范商业预付卡管理意见》（〔2011〕25号，以下简称《意见》），商业预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征，按发卡人不同可划分为两类：一类是专营发卡机构发行，可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡；另一类是商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。

3.预付卡业务发展优势。预付卡作为一种新型的非现金支付工具，具有诸多优势：一是促进经济社会发展。有利于减少现金使用量、降低交易成本、促进扩大内需，从而推动地方经济的发展。二是实现发卡机构盈利目标。对发行预付卡的商业企业而言，不但便于企业低成本筹集资金，还可以稳定客户群体、提高销售收入、提升品牌价值；对于发行预付卡的专营发卡机构而言，预付卡的发行量达到一定规模将给企业带来可观的盈利能力。三是提高合作商户收入和竞争力。商户通过受理预付卡，可以有效促进持卡人消费、扩大销售额，也可以提升自身品牌价值，增强市场竞争力和占有率。四是满足客户多重需求。预付卡的发展，方便了企事业单位发放员工福利，同时，由于预付卡办理方便，也便利了消费者购物。

4.预付卡业务的盈利模式。一是刷卡手续费收入。发卡机构通过拓展受理商户，引导消费者到指定商户消费，并向受理商户收取一定比例的刷卡手续费，该手续费收入为发卡机构的主营业务收入。二是沉淀资金利息。沉淀资金也称客户备付金，是指客户预存或留存在支付机构的货币资金，该部分未使用的沉淀资金存放在发卡机构的银行账户内，所产生的利息暂归其所有，发卡机构的发卡规模越大，沉淀资金余额越多，产生的利息收入也就更可观。三是商户返佣收入，即发卡机构向部分利润较高的商户收取的折扣佣金。四是账户服务费收入。部分发卡机构收取账户系统管理费，对于超过有效期尚有资金余额的，收取提供激活、换卡等配套服务费。五是卡片工本费。部分发卡机构在发卡时收取一定金额的工本费。六是卡内残值收入。部分持卡人无意丢弃、有意放弃的卡内资金，在监管政策出台前，也成为发卡机构的收入。

二、预付卡业务监管工作中存在的问题

1.监管层面的问题。一是监管政策不完善。如对预付卡发卡机构未严格执行预付卡实名制、非现金购卡制度等缺乏有效的处罚措施，还有预付卡的发票具体如何开具及卡内残值收入的归属等均未明确。二是基层人民银行监管人员配备严重不足，尤其是会计类的专业人才极其缺乏，严重影响监管效率和水平。三是跨部门协调机制尚不健全。包括人民银行与商务部门就多用途预付卡与单用途预付卡监管工作之间的沟通协调机制及人民银行、工商、商务、公安等部门在支付服务市场清理整顿工作中的协调机制。

2.注册资金的管理问题。根据2号令要求，支付业务许可证的申请人应当有符合办法规定的注册资本最低限额，即申请人拟在全国范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为1亿元人民币；拟在省（自治区、直辖市）范围内从事支付业务的，其注册资本最低限额为3千万元人民币，注册资本最低限额为实缴货币资本。中国人民银行太原中心支行在对拟申请支付业务许可证的机构进行材料初审过程中发现，部分发卡机构的注册资本存在不同程度出借、投资等情况，如果出借、投资的注册资本发生风险，势必会影响发卡机构在特殊情况下的支付能力，造成非金融机构资本金与备付金风险管理比例失真。

3.客户备付金的管理问题。一是待审批阶段发卡机构备付金如何监管。《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称《办法》）未明确处于待审批阶段的非金融机构客户备付金如何监管。山西省在初审过程中，要求比照《办法》规定执行，但由于备付金存管银行履行监督职责需要投入一定的人力、物力和财力，加之非金融机构是否能获得支付业务许可证尚不确定，以及在行政许可决定下发前，非金融机构不得新增业务，客户备付金存款只减不增，导致备付金存管银行监督积极性不高。二是特殊情况下客户备付金的安全问题。特殊情况包括司法机关或其他国家机关采取财产保全或冻结、划拨及其他措施和不可抗力的发生。三是客户备付金的账务处理不一致。

4.发票的开具问题。一是发票开具规定难以执行。如果按现行制度规定，发卡机构只能按收取的服务费向客户开具发票，但由于其主要客户群体是企事业单位，如无法取得发票，则无法计入公司费用，企事业单位在发放福利或转赠客户时，就不会选择购买预付卡，发卡机构的客户大量流失，继而发卡机构也将无法存续。二是《办法》条款的适用问题。发票管理属于国务院税务主管部门的职权范围。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。而《办法》只是中国人民银行一个部门单独的规章，但又明文规定了发票管理内容，这与《中华人民共和国立法法》的规定造成事实上的相违背，《办法》条款的适用性有待商榷。

5.预付卡与腐败行为问题。《意见》从治理公款消费和收卡受贿等违法违纪行为、促进反腐倡廉的角度，要求建立商业预付卡购卡实名登记制度、实施商业预付卡非现金购卡制度、实行商业预付卡限额发行制度等，同时，再次明确严禁国家工作人员特别是领导干部在公务活动中收受任何形式的商业预付卡。凡收受商业预付卡又不按规定及时上交的，以收受同等数额的现金论处。对涉嫌受贿的，依法严肃查处。以上制度的严格执行，一定程度上会实现防贿促廉的目的，但过于严格，难免会抑制预付卡行业的发展，况且如果非要行贿的话，预付卡不行，可以送现金或实物。因此，要正确处理预付卡规范与发展的关系，预付卡不是滋生腐败的温床，治理腐败行为还要标本兼治。

三、政策建议

1.建立健全我国预付卡业务监管政策。一是加强对非金融机构注册资本的管理，非金融机构拥有充足的资本金，是其支付业务能够持续经营的重要条件。在防范其抽逃注册资本的同时，要从制度上限制其注册资本出借、投资的对象、领域及比例、人民银行要审慎评估其出借、投资资金的安全性。二是明确卡内残值收入的归属及处理方法。三是加大对预付卡收费、有效期和信息披露执行情况的监管力度，切实保护消费者的权益；四是加强客户备付金、预付卡业务处理系统等方面的安全管理。五是人民银行要建立健全自上而下的跨部门联合监管机制，切实从业务管理、税收、财务、发票、党风廉政建设等方面形成预付卡业务监管的合力。六是强化监管力量。基层人民银行要配备足够的、高素质的专业人才从事预付卡业务监管工作，同时，建议人民银行总行适时对基层工作人员进行新业务、新知识的培训，不断提高基层管理人员的监管水平。

2.加大客户备付金管理力度。一是对于拟申请支付业务许可的非金融机构，在申请前已产生客户备付金的，明确客户备付金的管理要比照《办法》进行规范，切实做好风险防范。二是做好特殊情况下客户备付金的保全措施。与司法机关或其他国家机关协调沟通，联合发文明确客户备付金不适用于司法机关或其他国家机关采取财产保全或冻结、划拨及其他措施；建议参考美国“存款延伸保险”的做法，凡经取得《支付业务许可证》的支付机构均必须参加保险，可将客户备付金的收益作为保费支出，当不可抗力发生后，依照保险协议进行相应的赔偿。三是统一规范客户备付金的核算方法。

3.妥善处理预付卡业务发展与规范的关系。不可置否，预付卡在促进消费、扩大内需，推动地方经济发展方面发挥了重要作用，但预付卡被不法分子利用，作为偷逃税款、行贿受贿和公款消费的工具，也是不争的事实。这就要求我们不能片面追求预付卡业务的发展，要注重业务的规范，另一方面，在规范预付卡业务的同时，更要注意不能限制或抑制其发展。如治理利用预付卡偷逃税款的行为，可以争取税务部门的政策支持；治理腐败等违法违纪行为，预付卡业务的严格规范只是治标之策，还需要出台更多的治本之策。

4.加强政策学习宣传，发挥舆论导向和监督作用。人民银行各级分支机构在加强政策学习的基础上，督促、指导非金融机构和支付机构加强政策法规的学习，适时进行政策讲解和培训，同时，要加强社会宣传力度，引导社会公众正确认识和理解人民银行关于非金融机构支付业务许可和市场清理整顿的相关政策措施，积极鼓励社会公众对未经批准从事预付卡业务的机构进行举报，规范非金融机构支付服务行为，促进支付服务市场健康发展。

（作者单位：中国人民银行太原中心支行 山西太原 030002）

非金融机构支付服务管理办法篇4

截至2010年6月,中国网上支付市场交易额规模已达到4500亿元,同比增长71.1%,保持高速发展态势。面对第三方支付行业一方面扩大业务范围、快速增长, 另一方面却沦为信用卡套现、洗钱等违法行为工具的现状,6月21日,中国人民银行公布了《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称《办法》),并将于9月1日起正式实施。酝酿多年的第三方支付监管政策,终于即将落地。

同时,央行要求目前已经从事支付业务的非金融机构,在2011年9月1日前申请取得《支付业务许可证》。

“对于《办法》的出台,我们并不意外,它和2005年的《支付清算组织管理办法》(征求意见稿)很多原则是一样的,只是标准更详细了。”易宝支付副总裁余晨在接受《计算机世界》记者采访时表示。然而,“对规模较小的企业来说,《办法》相当于给他们套上了一环‘紧箍咒’。”业内人士指出,这样必然会给支付行业带来新一轮改变。

构筑行业壁垒

在《办法》中,几条重要细则规定了支付行业的准入机制:一是在全国从事支付业务的最低注册资本为1亿元,在省(自治区、直辖市)的最低注册资本为3千万元; 二是“截至申请日,连续为金融机构提供信息处理支持服务两年以上,或连续为电子商务活动提供信息处理支持服务两年以上,并连续盈利两年以上”; 三是“最近3年内未因利用支付业务实施违法犯罪活动,或为违法犯罪活动办理支付业务等受过处罚” 。

“这些条件大幅度提高了从事支付业务企业的申请门槛,国家是要从已有的电子支付企业中进行‘遴选’,基本‘拒绝’新进入者。”业内人士表示,《办法》可以说是为支付行业建立了行业的壁垒,那些从零开始、意欲进入这个行业的公司将很难全部达到这些标准,“资质不足、背景不够强大的公司,将无法进入电子支付行业。”易观国际高级分析师曹飞说。

以最被用户所熟悉的电子支付行业为例,首先,从资金层面看,历经10年的第三方电子支付市场中,稍有优势的公司已经崭露头角,凭借较好的市场地位获得投资,一年之内达到资本要求并没有太大难度。特别是目前处于市场前列的电子支付企业更是“背靠大树好乘凉”―支付宝有阿里巴巴集团支持,财付通有腾讯撑腰,环迅支付的背后也有环球实业科技控股有限公司。“对最低注册资本进行限定,能够很好地规避业务中的风险,但这也限制了创业型企业在这一行业的诞生。”

此外,连续两年盈利、无处罚纪录的要求也不会给现有的电子支付企业带来太多压力。行业人士分析认为,商业模式成熟的公司已经取得了盈利,比如环球实业财报显示,环讯支付2009年的总收益7321万元,2008年是6721万元。但对于一些还在跑马圈地,处于盈亏边缘的企业来说,“两年的金融服务经验”可能就将它们拒之门外了,更不用说连续盈利和无处罚纪录了。

“不仅第三方电子支付,在移动支付、线下支付市场,新进入者都没有多少机会。”业内人士指出,《办法》针对的非金融机构服务包括网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单、中国人民银行确定的其他支付服务等。

在有无限想象空间的移动支付市场,电信运营商、金融机构和第三方支付企业3大派系早已开始你争我夺,这些企业在移动支付市场蛰伏多年,拥有雄厚的资金实力和丰富的市场经验。而面对目前移动支付领域用户量不足、大量终端待铺设、支付方式多元化的现状,“那些没有‘两把刷子’的新公司根本‘玩不转’”。

而在交易规模将超2000亿元的线下便利支付市场,拉卡拉和银联旗下公司共占85%的市场份额。易观国际认为,面对“双寡头垄断”的市场,一些区域性运营商已经开始逐渐退出线下便利市场。这意味着,这个市场留给新进入者的机会也所剩无几。

整合加速 良性发展

根据《办法》的规定,今年9月1日开始接受《支付业务许可证》的申请,行业内现有企业则需要在一年之内完成申请。对此,曹飞认为,那些达不到标准的、违规的企业将面临“清洗”,第三方支付行业将迎来整合、规范发展时期。余晨也表示,第三方支付已经到了整合阶段,《办法》的出台将加快市场整合进程。

目前,第三方支付市场的规模企业不足10家。根据易观国际的《2010年第1季度中国互联网支付市场厂商交易额份额》显示,今年第1季度,第三方支付的交易规模达到2082亿元,互联网支付贡献了2000亿元,其中支付宝、财付通、Chinapay、快钱、易宝支付、环迅IPS、网银在线、首信易支付、云网支付等9家厂商占据了98.1%的份额,其他众多的名不见经传的支付公司只占不足2%的市场份额。

“这些‘小虾米’将首先成为被整合的企业。”曹飞认为,整合之后,第三方支付市场将会变得更加成熟。

实际上,经过10年的发展,那些“领头羊”企业已经摸索出了自己的道路。分别依靠淘宝、腾讯拍拍这两个平台的支付宝、财付通“通吃”一般用户。而易宝支付、环迅支付、快钱等独立的第三方支付大都走细分行业金融服务商路线,比如,环迅支付在航空客票、旅游支付领域,易宝支付在教育、网游、航空电子支付领域,快钱在金融、个人消费领域,汇付天下在航空客票、网游、基金等行业,首信易支付在国际会议、政府、教育行业,云网支付在虚拟货币领域分别占有一席之地。它们一方面寻找差异化的定位深扎某些行业,另一方面提供细致的金融服务方案,绑定客户。

“从长远来看,《办法》的出台将会让电子支付行业进入更健康、更良性的发展。”艾瑞分析师胡媛媛认为,国家有意逐步将第三方支付引入交易金额大、对安全、风控要求高的领域。《办法》的出台将让电子支付更加注意交易安全和风险控制,有助于第三方支付接入更多的金融服务。“《办法》出台后,最大的受益者是整个行业,面对传统支付、货到付款等支付方式,电子支付将有更大的竞争力。”余晨说。

有了决心,还需细则

经过5年的调研与修改,《非金融机构支付服务管理办法》终于出台。同时,央行力推的“超级网银”也将于8月上线。这两件事充分表明了央行整顿整个电子支付行业的决心。

《办法》出台将从数量上收缩支付行业。截至2010年第1季度末,共有260家非金融机构法人按要求向央行提交了支付业务登记材料。虽然央行并没有限制牌照数量,但因为各项要求相对苛刻,预计至少有8成企业无法拿到《支付业务许可证》。

在数量上有所控制之后,未来央行更重要的任务是“质量控制”。从这一点来说,还需要更加细节的管理准则,进行深化管理。比如,在《办法》中,对有外资背景的支付企业如何监管,电子支付企业的经营范围、覆盖的行业等情况并没有详细规定。

在《办法》中,央行对客户备付金的权益保障、对预付卡发行和受理业务中的违规问题、反洗钱、支付信息系统安全等问题进行了“宏观指导”,但如何有效地防控利用支付平台进行洗钱、诈骗、网络等犯罪活动,央行还应进一步利用法律、法规进行监督。

非金融机构支付服务管理办法篇5

关键词：中央银行；支付结算；监督管理

一、当前中央银行支付结算监管工作的做法

（一）完善机制，促进支付结算制度执行力的有效落实

一是认真履行“两管理、两综合”职责。2010年开始，人民银行分支机构积极探索“两综合、两管理”工作新模式，“两综合”即综合执法检查、综合评估，“两管理”即开业管理和日常管理，支付结算工作也是“两综合、两管理”中的重要指标。以此为契机，通过准入培训、约见谈话、业务考试、风险提示、日常管理考核等方式，严格支付系统参与者准入、退出管理；通过完善检查方案、举办培训、交流经验和汇编法律法规等方法，提高了执法检查质量和效率。二是进一步完善人民银行与商业银行支付服务与支付结算联席会议制度，通过工作通报、经验交流、业务推介、问题答疑等形式促进支付市场各参与者的沟通，为部署支付结算监管政策、解决监管中问题、反馈政策实施效果提供便捷的机制保障。

（二）加强管理，切实维护各类支付系统运行

一是通过制定完善各项支付系统管理制度、召开会议、风险提示、现场或非现场检查等方式，强化人民银行、支付清算系统参与者风险责任意识。二是组织开展各类支付系统突发事件应急处置演练，保障支付系统安全稳定运行。三是探索实施对商业银行支付系统运行和业务处理情况进行检查和评估，建立金融机构重要支付系统及关联系统评估长效机制。四是推广建设第二代支付系统和中央银行会计核算数据集中系统，实现系统功能升级和换代，进一步提升安全管理水平。

（三）稳步推进，加强非金融支付机构支付业务监管

2010年6月，人民银行《非金融机构支付服务管理办法》，正式明确对非金融机构支付业务实施准入审批和监督管理，标志着非金融机构支付业务纳入国家支付体系监管范畴。2012年，中国人民银行连续出台了《支付机构预付卡业务管理办法》、《关于建立支付机构监管报告制度的通知》等，进一步完善非金融支付机构监管制度。同时，通过开展现场检查、风险提示、建立报告制度等方式加大非金融机构支付业务监管工作力度，对不具备取得《支付业务许可证》条件的机构，协调相关部门开展市场清理退出工作。

（四）规范引导，推动支付工具管理安全与效率并重

一是以《票据法》为依托，加强对金融机构、企事业单位票据业务的监管，针对当前经济形势下票据业务管理和操作中暴露出的风险问题进行监督；同时，加大电子商业汇票的宣传推介力度，利用电票系统登记功能防范纸票风险，推进电票业务发展。二是组织各发卡、收单机构不断完善发卡、受理、商户和机具管理、外包服务业务等环节的风险控制，加强银行卡业务规范管理，严密防范信用卡恶意透支、套现等违法行为。三是认真落实存款账户实名制，健全银行结算账户业务复核制度，推动金融机构有序开展存量个人银行结算账户相关公民身份信息真实性核实工作，提高账户管理和联网核查工作水平。

二、当前中央银行支付结算监督管理工作存在的问题

（一）监督管理法律滞后，难以适应当前的监管要求

一是目前许多支付结算法律法规滞后，例如《票据法》、《支付结算办法》等已不符合当前经济发展需要，无法对金融机构、企事业单位的支付行为进行规范和约束。二是支付结算领域许多法规法律层次较低，例如关于支付系统、账户管理、银行卡等工作的法规制度，法律层次较低导致了约束力较差，影响了实际落实效果。三是支付结算领域存在许多法律法规空白，比如对非金融支付机构支付业务管理方面，备付金存管、互联网支付等配套制度仍未出台，基层行在具体规范检查过程中缺乏依据。

（二）监管协调机制缺乏，难以发挥监管效能

随着经济的快速发展和金融市场的繁荣，支付结算监管的对象已经突破了传统的银行业金融机构，扩展到非金融支付机构等，给中央银行的支付结算监督管理带了了很多新的课题。目前，对许多支付业务监管过程中涉及到公安、工商、税务等部门，而跨部门监管协调机制仍不健全，给基层的实际工作带来了一定的难度。目前，人民银行与公安部门连续几年联合开展打击银行卡犯罪专项行动，与公安部门建立了良好的合作关系，但与其他部门的联席合作机制仍未完善，需要更高层面予以确立。

（三）监督管理手段落后，难以适应监管需要

近几年来，金融电子化呈现出飞速发展的态势，支付结算工具不断推陈出新，支付结算手段日益现代化。但与此形成鲜明对照的是，基层中央银行支付结算监管的方式和手段仍比较落后，虽然人行负责的支付清算、账户管理和反洗钱监测等业务系统能够部分获取金融机构的结算、清算业务信息，但利用高科技实施动态监控的网络监控系统仍未建立，基层央行无法在第一时间发现金融机构违反规章的支付结算行为，由于监管手段与监管方式明显滞后于科技发展与业务创新的步伐，支付结算监管人员在履行监管职能时常常感到力不从心，不仅效率低下，而且效果不佳，在各金融机构会计结算普遍实现电子化的情况下，很难发现深层次的问题与隐患。

（四）监管队伍力量薄弱，难以确保监督质量

一是人民银行支付结算队伍存在人员不足、年龄结构不合理的问题，特别是到了地市以下，支付结算人员队伍老化较为严重，对支付结算监管工作的深入开展有一定的限制。二是支付结算人员队伍专业知识结构不合理，复合型支付结算业务人才不足。随着支付体系的快速发展、支付结算工作内容和工作范围不断扩展，当前人民银行基层支付结算人员队伍已不能适应和满足现有工作需要，比如，对非现金支付工具、支付机构支付业务等新业务还较为生疏，在协调工作力度、调查研究能力及综合业务水平方面还存在着差距，监管水平不高。

三、完善中央银行支付结算监督管理工作的建议

（一）加强法规建设，提高法律层次

一是建议尽快对《票据法》、《支付结算办法》、《票据管理实施办法》等较为滞后的法律法规进行修改。二是建议提升支付系统、账户管理、银行卡等领域法规制度的法律层次，完善支付系统规则设计，明确支付系统支付指令的有效性、结算最终性和轧差安排的法律地位。增强制度的约束力，制定重要支付系统判断标准，加强重要支付系统监管透明度，切实防范系统性风险，保障系统参与者和社会公众合法权益。三是尽快出台非金融支付机构监管相关配套制度，完善网络支付、预付卡等电子货币发行与清算相关规定，为促进支付服务市场健康发展奠定更加坚实的法律基础。四是完善支付服务收费机制。不断完善支付服务收费机制，明确支付结算业务中政府定价、政府指导价和市场调节价的范围或标准，实现成本、风险与收益相匹配，保障金融消费者权益和社会公众利益。

（二）明确监管职责，提高监管效果

一是梳理并界定监管职责。根据相关法律条款，进一步明确赋予人民银行对支付结算的监督和管理职权，确立人民银行在支付结算体系监督中的主导地位；进一步理顺与银行业监督机构的支付结算管理职责交叉关系，做到职责分明，各有侧重，相互协调，增强监督管理的针对性。二是建立监管机构管理信息共享机制。要进一步加强与银监、工商、公安等部门的有效沟通，促进工作之间协调合作，并依靠各自的管理优势，营造良好的支付结算环境，切实提高监管效果。三是完善人民银行分支行之间的日常监督管理信息共享、重大业务问题和风险事件协查、联合检查工作机制，提高人民银行分支行支付结算监督管理工作效率。

（三）改进监管手段，提高监管质量

一是提高检查实效。通过电子化手段，采集银行账户管理系统与同城票据交换系统、大小额支付系统、信贷登记系统、商业银行行内系统的数据，依靠计算技术进行自动比对分析，查找问题线索。二是加强非现场监管。逐步建立动态监控的网络监控系统，及时监测辖区支付结算基本情况，提高监督管理的全面性。三是发挥社会监督作用。通过实行不良支付行为社会举报制度、金融机构定期检查报告制度等，掌握辖区支付结算业务中产生的苗头性问题，及时督促整改，促使银行、客户自觉遵守支付结算纪律。

（四）加强业务培训，提高队伍素质。

一是加强支付结算业务人员培训，强化对网络银行、电子贸易、网上支付，电子货币发行等新型业务的学习，掌握其交易规则及业务处理程序。二是可采取走出去的方式，选派会计人员到商业银行接受锻炼，熟悉商业银行新的支付结算工具和支付结算方式。三是加大用人机制改革力度，通过竞争上岗、双向选择等形式实现优胜劣汰，加支付结算人员的危机感，增强支付结算人员的工作活力和工作积极主动性。四是转变观念、改进方法、加强服务，寓有效的支付结算管理于高质量的支付结算服务之中。

课题组组长：邓齐荣

非金融机构支付服务管理办法篇6

一、农村地区非现金支付环境的现状与存在问题

一是农村金融体系缺失，制约非现金支付建设。近年来的金融体制改革，使商业银行大部分退出农村金融市场，造成农村的金融服务机构严重不足。据调查：辽宁省凤城市平均6744人拥有1家金融营业网点，其中城区是3100人拥有1家金融营业网点，而乡村是9795人才拥有1家金融营业网点。从农村金融机构的结构看，除了信用社、邮政储蓄和农业银行的少量网点外,别无其他的商业银行，银行汇票、商业汇票、银行本票、网上银行、电话(手机)银行、全国支票影像系统等结算支付工具在农村几乎都是空白。农村信用社虽然是农村支付结算的主力军,但支付结算工具偏少，其支付手段还主要停留在传统的方式上。农村金融服务市场竞争的下降导致行业服务水平难以提高和金融资源配置效率低下。部分地区甚至出现了结算服务的“真空”。

二是非现金支付渠道不畅，资金结算效率偏低。随着大小额支付系统陆续建成并投入运行后，被称为跨行资金清算高速公路的现代化支付系统为跨行资金实时清算提供了强大的支持平台，但系统的强大功能在农村没充分发挥出来。调查中发现，农村信用社虽然在乡镇等网点开通了大小额支付系统，由于受人员业务素质和农民对支付系统认识度低等方面影响，使用率偏低;邮政储蓄银行成立时间不长，软硬件设施还不完善，各项业务还没有向村屯延伸，各乡镇村屯的邮局的结算方式还维持原有格局，网点多，人员少，素质低，支付方式是以存折方式对私办理农民粮食直补、低保、救济、计生奖励等国家补贴，具有融资功能的银行汇票、银行承兑汇票等业务难于接收和办理。

三是基础设施投入不足，新型支付工具用途受限。农村信用社作为农村金融的主力军，但在现代非现金支付建设中，还普遍存在电子化程度低，特别是网络技术总体应用程度低的问题，加之目前农信社的电子联行系统网络速度慢、安全性差，且结算渠道单一，方式落后，制约了农村金融现代非现金支付建设步伐。目前，县域以下金融机构在联网通用、清算网络、系统建设等基础设施方面投入不足，大部分基层农信社和邮政储蓄机构无法加入现代化支付系统、支票影像、银行卡联网通用等业务系统，在一定程度上制约了非现金支付工具的推广和应用。农村金融服务人员整体素质不高，制约着现代化支付系统的应用和推广。另外，农村金融机构科技信息与管理人才相对匮乏，也阻碍了会计支付结算电子化的普及与提高。

四是农民结算需求不足，现金结算占比较大。农村地区一般比较落后，农民思想比较传统，“现金为王、持币过冬”的思想仍然根深蒂固，现金以其看得见、摸得着、瞬间完成结算的优势备受欢迎，农民资金结算方式仍然偏好现金支付。而对于非现金支付服务反应迟缓，认为非现金支付看不见、摸不着，心里总有一种不踏实的感觉，因此不很愿意接受非现金支付服务。这不但增加了农村地区的现金投放量，而且给农村金融机构柜台工作造成很大压力，并影响农村金融现代非现金支付的建设速度。从农村信用社和邮政储蓄机构提供的支付结算工具来看，银行卡、票据、网上银行和电子支付等新型支付工具发展缓慢，普及尚待时日。

五是银行卡配套功能尚未健全，运行范围较“窄”。作为农村地区非现金支付工具主流的银行卡主要是邮政储蓄机构的绿卡和农村信用社发行的卡，都基本上属于借记卡，推出时间较短，且附加功能较少，以存取现金为主，目前借记卡发卡量还很少；另一方面农信社发行的卡未能完全实现全国“一卡通”，加之，农民居住偏僻分散，用卡次数较少，也造成了信用卡资源的浪费。可见，农村银行卡用卡环境差且收费偏高，影响农村地区银行卡业务的推广。辽宁省凤城市目前只有部分乡镇布放了ATM机和POS机，只有少数邮政银行机构放置了不能跨行使用的商易通，农村地区卡基设备仍比较差。

二、农村非现金支付环境优化对减少现金流通的积极影响

改善农村支付服务环境,完善服务功能,畅通支付结算渠道,提高农村地区资金使用效益,减少现金流通，能够提高人民币流通质量，减少人民币发行成本，提高交易效率，有利于防范假币，减少市场风险。

近年来，在人民银行及相关部门的共同推动下，非现金支付在农村地区已“生根发芽”有了一定程度的发展，为广大农村地区提供了比较快捷、安全、灵活的非现金支付服务。

完善的现代化支付系统为农村非现金支付业务发展提供良好平台。为打造“高效、安全、快捷”的支付结算目标，人民银行经多年的开发研究，在银行业金融机构推广使用现代化支付系统，该系统集大、小额支付业务于一身。特别是小额支付系统的非现金支付业务功能相当完善，具备批量发放工资、社会保障资金及涉农补贴资金的定期贷记业务等等。2009年，凤城地区成为开办利用央行支付系统发放乡镇公教人员工资的工作，减少了资金到账时间，提高了效率，年发放资金2.1亿元，大大减少了现金流通量。

农村经济的发展，为农村地区银行卡市场推广提供广大空间。一方面，近年来，随着广大农村地区资源型加工制造业的不断发展，各乡镇基本建立自己的工业园区，相当部分农村青壮人员进入工厂务工，定期领取不少的劳务收入，他们是银行机构推广农村信用卡市场的潜在对象。另一方面，特色农副产品和特色农村资源集散地的形成，为农村银行卡受理市场建设发展带来机遇。到目前为止，凤城农信社已发放借记卡7万余张，占全地区金融机构发卡量的25%，人均持卡0.5张，发展势头较猛。另外，为银行卡配套服务功能的ATM机和POS机也从无到有，目前凤城23家农信社中已有19家配备了ATM机，其中2个乡镇设有POS机，非现金支付的良好前景已初步显现出来。

农村地区网络服务的深入，为农村电子支付业务发展提供技术支持。近年来，随着电信部门互联网服务在行政村开通的基础上，广大农村地区的自然村也基本实现网络服务业务和手机信号的开通。同时国家实行“家电下乡”补贴政策的落实，农村地区居民通信工具已相当普遍，对农村地区和城市地区银行机构推广使用网上银行等现代化非现金支付工具，提供了有力的技术支持。目前，凤城农村互联网用户普及到30%左右，另有15%左右的农村互联网用户已开通网上银行业务，通过网上银行网上购物，已成为越来越多农民的支付选择。

农村经纪人队伍日益壮大，导致非现金工具使用频率的增加。粮食市场放开后，一些农村经纪人开始出现，并活跃于农副产品收购中。农村经纪人除在当地进行大规模农副产品收购外，还常年跨县、跨地区甚至跨省进行收购，在本地集中后再销往其他省份甚至国外。据调查，凤城地区目前有柞蚕、中药材、肉食鸡、林蛙、绒山羊等农副产品中间人300余人，他们经常一次性提取多达数十万元甚至上百万元的大额现金。农村经纪人的交易地域范围较广，既有本地交易又有异地交易，对支付工具的需求较为复杂，一方面需要能够面对面交付且具有较强兑现功能的票据类支付工具，用于收购；另一方面需要异地汇划的支付工具用于其收购资金的划转。这些人选择非现金支付工具，对减少地区现金流通量有着重要意义。

农村产业结构调整步伐加快，涉农企业对非现金支付工具的多样化需求明显。目前，农村经济正逐步走向集约化、规模化、系列化发展之路，一批立足本地资源的特色农业应运而生。一批农副产品加工企业规模日渐扩大，以工业化、规模化等为特征的农村产业结构调整对金融机构的支付结算服务提出了多样化的要求，不仅需要传统的支付工具，更需求发展银行卡、电话银行、网上银行等现代银行业务，需要快捷、高效、安全的非现金支付系统。

三、农村地区非现金支付环境优化的政策建议

各级人民银行要加强制度建设和政策引导，制定农村非现金支付建设总体方案，对农村非现金支付的制度基础、组织建设、基础保障、支付产品开发与推广、支付工具风险防范等作出详细规划和安排，要积极稳妥地推进改善农村非现金支付环境建设，提高资金的使用效率，服务农村经济发展。

一是优化乡镇金融布局，平衡金融服务供给。要引导和扶持增设农村金融网点，完善网点服务功能，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，放宽农村支付业务准入条件，鼓励第三方服务组织进入农村支付市场。平衡金融服务供给，既要遵循资本逐利的规律，又要有针对性地采取差异策略。应充分发挥农村商业金融、合作金融、政策性金融和其他金融组织的作用，弥补农村金融的不足。要加快推进邮政储蓄银行分支机构改革，充分运用其遍布城乡的网点优势，进一步发挥其促进农村金融发展的重要作用。其他银行机构也应关注农村城市化进程，适时调整网点布局，完善金融服务的地区结构。要发挥村镇银行发起人商业银行的非现金支付作用，拓展村镇银行非现金支付作用的发挥。 二是加大农村金融产品创新，完善非现金支付。金融机构在创新金融支付产品上，人民银行要发挥指导监督作用，对其金融产品的研发、试用到大量上市，要进行全过程的监督，促使金融机构创新农村金融产品能够与城市金融产品相对接，即在城市同样共享同类金融产品服务，又能在农村简便易操作，风险性小，容易被广大农民所接受。要积极督促和指导农村信用社加强自身网络和系统建设，积极支持农村金融机构接入人民银行支付系统，改善支付结算渠道，促进农村支付服务环境不断改善。积极改进当前农村地区票据传递方式，探讨借助于影像传输技术，使农村金融机构直接参加县域的同城票据交换，缩短资金汇划在途时间。在农村金融机构加入小额支付系统的前提下，鼓励其加入支票影像交换系统，实现支票真正的全国通用。要针对农村地区对支付工具的多种需要，区分客户群，不断推出适合农村现状的金融结算工具，丰富农村金融服务手段，加大农村金融科技和现代化支付工具在农村的普及。

三是推动非现金支付工具使用，提高资金运用效率。结合农村经济特点，完善银行卡服务功能，积极发展有特色的农村银行卡。改善农村银行卡受理环境，扩大银行卡受理范围，鼓励和督促银行机构加大对农村投放ATM机和POS机终端设备，争取达到每个乡镇的每个基层金融机构网点至少拥有一台ATM机，提高欠发达地区农村人均ATM机占有量。给予一定优惠，大力发展农村银行卡特约商户，增布POS、固定电话支付终端设备，切切实实方便农民办理、使用银行卡。稳步发展银行汇票和商业汇票等票据业务。允许符合条件的金融机构办理签发和受理银行汇票业务，稳步发展信用社银行承兑汇票业务。针对农村地区电话比较普及并且使用方便的特点，大力推广应用网上银行、电话银行等新型支付工具。政府财政可根据农村金融机构非现金支付服务的不同业务品种、不同业务量给予一定的费用补贴，并免征农村金融机构农村非现金支付服务收费收入税费，从而调动农村金融机构推广运用非现金支付服务的积极性。要通过有效的宣传形式，逐步推广和丰富农村地区的支付结算工具，提高农户对现代化结算工具的认知度，提高结算效率，鼓励农民开立银行账户，办理扶持资金发放、农民养老保险资金发放等结算。

四是维护非现金支付秩序，增强结算服务意识。人民银行要采取一系列措施不断建立健全支付结算相关规章制度，加强日常监督，建立健全考核机制，强化对支付系统参与者的管理，及时发现并防范风险隐患。此外，要加大了对支付结算领域违规行为的监督管理。开展银行卡犯罪专项治理，增强社会公众安全用卡意识和技能，维护了社会公众对支付工具的信心。同时，人民银行要抑制签发空头支票行为，维护了支票的信誉，引导社会信用环境进一步优化。农村金融机构要充分利用各种优势，努力提升支付结算服务水平。通过采取免费试用支付系统业务、制订城乡有别的支付结算收费标准等措施，积极鼓励农村企业和农民应用现代支付系统，减少现金使用。同时，农村信用社和邮政储蓄机构要结合支付结算业务的发展形势与实际情况，有针对性地进行岗位轮训和操作技能的培训，提升员工支付结算应用能力和业务操作水平，防范结算风险能力。

五是逐步丰富适合农村需要的非现金支付工具产品。一要适度简化农村地区客户账户开立手续，制定适合农村地区的账户使用管理办法，方便农村地区的账户使用。二要稳步发展农村地区银行汇票和商业汇票等票据业务，允许符合条件的金融机构办理签发和受理银行汇票业务，稳步发展信用社银行承兑汇票业务，试办商业汇票业务。允许一些经营状况好的农村信用社办理贴现，人民银行为其办理再贴现业务，以提高办理票据业务的能力，提高结算的票据含量和使用率，拓宽结算渠道。三要针对农村地区电话比较普及并且使用方便以及部分农户已开通计算机网络的特点，逐步推广应用网上银行、电话银行等新型支付工具，提高农村的支付服务水平。四要探索建立适用于不同需求群体、不同地区的支付工具研发机制,推动支付工具多元化以及综合性金融产品和个性化金融服务。五要积极制定农村非现金支付服务细则，进一步对各类农村非现金支付服务进行规范。

六是培育农村客户使用非现金支付习惯，提高农村支付结算质量。涉农金融机构要积极创造条件，遵循“先易后难、先简后繁”的原则，逐步完善以“三票一卡”为主体、以电子化支付工具为发展方向，适用多种农村经济活动的居家服务需要的支付工具，不断丰富支付结算品种，提高非现金支付结算业务量。现阶段要大力推广银行卡支付手段，重点发挥银行卡方便、快捷的功能，加大“农民工”银行卡业务的宣传，方便外出务工农民使用银行卡。在一些现金结算量较大的农村交易市场推行本票和汇票业务，以适应不同层次、不同交易特点的个体和私营的结算需要。优化个人银行账户服务，扩大个人银行结算账户的跨行转账功能，使个人银行账户资金能够方便、灵活周转使用。提高小额支付系统利用率，通过小额支付系统办理公用事业缴费、财政各项涉农补贴资金、农民养老金发放等业务，让农民切实享受到现代化支付系统的快捷和方便。要通过各种形式的宣传，提高城乡居民的反假意识，让人们感觉把钱存入银行以及采用非现金交易点确保自身财产安全的有效手段，同时，减少使用现金，也在客观上起到减少和杜绝假币泛滥的重要作用。

非金融机构支付服务管理办法篇7

关键词：非金融机构；支付服务；风险；支付安全；监管

Non-regulated financial institutions, payment service Analysis

WAGN Guo-cun

(The Department of Law and Political Sciences, Anhui Institute of Construction Industry College, Hefei 230601, China)

Abstract: The rapid development of information technology promote networks and applications for non-financial institutions and the development of payment services,.The payment security, protection of legitimate interests ofthe customer to monitor management, is to develop a standardized e-commerce market.

Keywords: non-financial institutions; payment services; risk; payment security; supervision

1 非金融机构支付服务

随着网络信息技术的快速发展和应用，非金融机构借助互联网等电子信息技术参与支付服务市场。支付服务市场的创新和发展带来了新的风险，需加以规制监管。非金融机构支付服务，是指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供下列部分或全部货币资金转移服务。包括：（1）网络支付；（2）预付卡的发行与受理；（3）银行卡收单；（4）中国人民银行确定的其他支付服务。网络支付，是指依托公共网络或专用网络在收付款人之间转移货币资金的行为，包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。预付卡，是指以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。银行卡收单，是指通过销售点（POS）终端等为银行卡特约商户代收货币资金的行为。

2 非金融机构支付服务存在的风险

2.1 相关监管法规欠缺

2005年实施的《电子签名法》《电子支付指引》。《电子签名法》是专门规范电子商务活动的第一部法律，定义了什么是数据电文，并明确规定电子文件与纸介质书面文件具有同等效力。随后中国电子商务行业协会又主导推出了《网络交易平台服务规范》。《电子支付指引》《非金融机构支付服务管理办法》，《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，属于部门规章，法律位阶层次较低，由于目前网上交易大多采用网上定单、货到付款的购物方式，作为我国信息化领域里的第一部法律，《电子签名法》的标志意义大于实际意义。

2.支付的安全问题。《电子支付指引》主要通过限制日交易额来应对支付安全问题，日限额支付模式不过是银行根据审慎性原则所作出的“合理”限制，对于个人客户而言，“不应”的字眼已经清楚地表达了该规定仅仅是一个推荐性标准效力，虽然针对单位客户使用了“不得”的强制性字眼，但随后又以“银行与客户通过协议约定，能够事先提供有效付款依据的除外”的规定将该强制性推向无力的深渊。电子支付的病症，归根结底出在交易者的信用缺失与支付机构监管缺失两个方面。

2.2 关于支付的安全问题

第一种情况是欺骗付款的问题，即卖方诱导买方提前确认付款或者欺骗买方导致第三方机构“超时打款”。在这种情况下，卖方会利用买家对购买流程的不熟悉，在买方购买后但尚未收到商品前，诱导其在网上确认已经收到货，这样钱就会划到卖方的账户里。以支付宝为例，卖方点击发货一段时间后(平邮30天，快递10天，虚拟物品3天)，如果买方没有确认收货或者提出申请，系统将自动打款给卖方。第二种情况是，买方在进行支付后，其资金将暂存于支付机构的账户，买方核对产品品质、确认无误后，才向支付机构发出确认支付的指令。随着交易量的放大，支付机构可能汇集、沉淀一笔巨额资金。如何保管一笔巨额资金，如何杜绝支付机构挪用该笔资金进行短期套利，如何防范资金被盗窃等其他行为，从而保障资金的安全，是必须面临和解决的问题。

2.3 客户合法权益的保障问题

一些非金融机构在提供支付服务时，通过向客户收取备付金等方式，形成了数额可观的沉淀资金，存在被挪用或投资于高风险资产的隐患。同时，少数预付卡发卡机构存在单方设定预付卡的有效期、限定客户预付卡的赎回条件等行为，此类“霸王”条款损害了客户的合法权益。二是支付服务平台滥用问题。随着金融机构监管工作不断加强，一些不法分子开始利用非金融机构支付服务平台从事、诈骗等违法犯罪活动。同时，一些非金融机构在预付卡业务中存在匿名发卡、乱开发票等不规范行为，客观上为偷税逃税、行贿受贿等违法行为提供了便利，侵蚀了财政收入，三是业务系统安全问题四是专业队伍建设问题。支付服务业本质上是一个知识密集型行业，不仅要求从业者具有支付结算、法律和科技等方面的专业知识，而且要求其具有较高的诚信水平和职业道德。目前，我国非金融机构支付专业队伍的素质参差不齐，整体水平还不太高，需要大力加强业务培训和专业队伍建设。

3 对非金融机构支付服务的监管

一是建立和完善新型支付业务管理制度，加强对银行卡收单业务、互联网支付、移动支付、预付卡业务的规范和管理；二是开展支付结算执法检查，规范支付结算秩序，维护相关主体的合法权益；三是抓紧做好第二代支付系统和中央银行会计核算数据集中系统建设，加强支付清算系统应急管理；四是加强票据风险管理，继续推动电子商业汇票应用；五是加强银行卡风险管理，进一步加大预防和打击银行卡犯罪的力度；六是加强和完善对非金融机构支付服务的监督管理；七是组织建设全国集中人民币银行结算账户管理系统；八是全国支付体系发展规划，完善支付信息分析和披露机制。

参考文献：

[1] 刘军.电子支付,因何而火?[J].中国计算机用户,2005(Z1).

非金融机构支付服务管理办法篇8

【关键词】支付机构 外部审计 监管主体

2010年6月，中国人民银行《非金融机构支付服务管理办法》，明确人民银行对支付机构的业务监管职责。截至2013年7月，全国已获得《支付业务许可证》的机构达250家，支付机构已占据全国第三方支付服务市场7成以上份额，具有一定的行业或区域影响力，重要性日益增强。但是，随着支付机构数量持续不断增加，第三方支付行业特别是网络支付、互联网金融等创新业务迅速发展，人民银行监管问题逐渐凸显，监管难度日益加大。本文认为，根据支付机构业务性质，可以借鉴对准金融类中介机构的监管经验，在支付机构监管中引入外部审计，解决未来可能存在的问题，以提高监管效率和效果。

一、支付机构监管面临的主要问题

（一）监管依据立法层次不高

目前对支付机构的监管的法律依据主要为《非金融机构支付服务管理办法》、《支付机构预付卡业务管理办法》、《支付机构客户备付金存管办法》、《银行卡收单业务管理办法》等，效力级别为部门规章或规范性文件，制度层级较低，约束力有限。

（二）现有监管力量不足

对支付机构监管是人民银行新增的一项职能，具体由人民银行支付结算管理部门负责履行监管职责，仅少数省级人民银行设有专门科室，日常监管业务繁杂、工作量大、人员有限。随着支付机构业务创新步伐加快、交易清算模式日益复杂和自建支付业务系统功能拓展，对监管人员专业胜任能力要求更高，监管对象与监管人员失调现象更为突出。

（三）支付机构监管手段单一

人民银行监管方式包括现场检查和非现场监管两种，各有利弊。现场检查是一种较为有效的监管方式，容易发现问题，但存在时效性不强、抽查代表性不足、发现问题存在偶然性、合规评价可能存在误差、耗费人力和时间等缺点。非现场监管主要针对机构准入、风险防范、投诉处理、重大事件处置、定期报送业务数据等，缺少对支付机构日常经营的动态监测和预警，监管存在滞后性。即使建立客户备付金监测系统，开户银行对备付金监管存在利益冲突的情况下，监管责任难以认真履行，且存在资金安全风险。

（四）支付机构内部控制不完善

《非金融机构支付服务管理办法》规定了设立支付机构必须具备的9项条件，准入条件总体不高，一些未从事支付业务的公司也仓促组建机构申请许可，在公司治理、业务规模、内部管理、合规和风险意识等方面明显不足，人员流动频繁，外包机构管理粗放，风险隐患较大。

二、支付机构监管引入外部审计的意义

从现有制度和工作实践看，外部审计已在支付机构准入和监管中发挥积极作用。《非金融机构支付服务管理办法》要求支付业务许可申请人向人民银行提交经会计师事务所审计的财务报告，《中国人民银行关于建立支付机构监管报告制度的通知》附件要求支付机构向人民银行报告年度经审计的资产负债、损益状况。随着支付机构发展和重要性增强，人民银行应进一步加强社会监督，发挥外部审计的监管补充作用。

（一）外部审计有助于提高会计信息可信度

外部审计具有超然的独立性，通过运用专业知识和判断，对财务报告是否按照适用的会计准则和相关会计制度的规定编制、是否在所有重大方面公允反映了被审计单位的财务状况、经营成果和现金流动状况发表审计意见，具有较高的可信度。借助外部审计，人民银行可集中精力，准确研判业务合规性，防范和化解支付风险。

（二）外部审计有助于掌握内部控制情况

注册会计师的责任就是在了解被审单位内控的基础上，对财务报告内部控制的有效性发表审计意见，对注意到的非财务报告内部控制的重大缺陷进行披露，并以审计报告和管理建议书的形式告知被审计单位管理层。人民银行通过举行多方会谈等方式，及时交流信息、获取审计报告和管理建议书，提出针对性监管要求和实施有效监管措施，提高监管效率。

（三）外部审计有助于提升市场约束作用

支付机构是一个利益集合体，股东、备付金客户、债权人等利益相关者从不同侧面关注支付机构经营情况，根据自身掌握信息进行决策，形成有效的市场约束，督促支付机构稳健经营。财务信息是利益相关者最关注的信息，高质量的外部审计有助于利益相关者正确决策，更大程度发挥市场约束作用。

（四）外部审计有利于减轻人民银行监管压力

目前支付服务市场竞争激烈，为快速回笼资金，扭亏增盈，少数支付机构不惜铤而走险，积累的风险和不确定性因素较多，人民银行未来一段时期监管工作面临较大压力和挑战。外部审计的引入，既可为支付机构监管提供“双保险”，又可为支付机构风险事件和案件处置提供更多专业指导。

三、支付机构监管引入外部审计的制度设计

支付机构从事货币资金转移服务，属于准金融机构，与金融机构监管要求趋同。目前英美等国家普遍将银行独立会计师审计作为风险监管的重要方法，我国银行、保险中介机构已全面引入外部审计，具有可供借鉴的成熟经验。

（一）模式选择

目前国内外银行监管运用外部审计有三种模式，即全面管理利用模式、非正式协定下交流模式、互不关联模式。

1.全面管理利用模式。监管部门将注册会计师进行统一登记并向其移交现场检查部分或全部任务，规定审计的范围、运用审计程序的程度和审计报告等内容，统一审计费用标准，实施全面管理。这种模式下监管部门对外部审计有较强的依赖性，在欧洲大陆银行监管中使用较多。

2.非正式协定下交流模式。监管人员、银行管理层以及注册会计师之间存在一种非正式的协定，在尊重注册会计师保密义务的前提下，银行管理层允许监管人员与注册会计师进行交流。注册会计师向监管人员提供附解释的详细审计报告而非常规的标准审计意见。我国银行监管基本属于该模式。

3.互不关联模式。外部审计既不是法定模式，也不是通常做法，监管人员与外部审计师之间不存在联系。目前人民银行支付机构监管属于该模式。

通过对上述三种模式特点分析，我国支付机构外部审计可采取“全面管理、有效利用”模式。全面管理是指人民银行在法规制度中规定支付机构开展外部审计的审计委托和终止、质量控制、审计结果运用等内容；有效利用是指人民银行在与外部审计机构充分沟通基础上，合理运用外部审计结果，减轻现场检查工作量。由于侧重点不同，外部审计不能替代人民银行现场检查。

（二）实施原则

建立以人民银行制定规章并推动立法，以支付清算协会牵头自律监管，以会计师事务所审计为主的监管体系。按照行业协会先行先试、个别试点和全国推广相结合的原则，可在上海、北京、杭州等支付机构业务发展水平较高、外部审计较规范的城市，按照“大所审大机构”原则，选择有一定规模和影响力的全国性支付机构，由国际性或全国性会计师事务所进行试点审计；选择若干规模较小的地方性支付机构，由地方性中小会计师事务所进行试点审计。在总结试点经验的基础上逐步全国推广。支付清算协会可发挥行业组织的灵活优势，与注册会计师协会开展行业合作，在行业自律管理方面先行先试，为支付机构监管引入外部审计的工作实践积累经验。

（三）架构内容

1.健全监管立法体系。由人民银行制定《支付机构监管条例》、《支付机构委托审计管理办法》，参照国际审计惯例，制定支付机构行业审计标准和指南，明确外部审计人员及会计师事务所的责任、审计范围、内部控制水平评价、抽样审计和重要性要求、独立性要求以及报告标准等内容，要求支付机构至少每年接受一次年报审计。

2.完善准入与退出机制。建立会计师事务所和注册会计师备案制度。支付机构可在备案范围内自行选择会计师事务所，但聘用、辞退注册会计师需取得人民银行同意。加强对支付机构外部审计活动的监督，违反规定者将取消备案资格。对支付机构进行现场检查的注册会计师和会计师事务所不得参与对该机构财务报告审计。

3.建立沟通机制。保持人民银行、行业协会、支付机构、注册会计师之间沟通常态化，定期召开四方会议，共同研判风险。对支付机构审计完成后，注册会计师应向人民银行提供详细审计报告和监管建议，必要情况下，监管人员可获取审计工作底稿，并就疑点问题要求注册会计师提供进一步解释。

4.加强审计质量控制。除遵守审计准则外，备案会计师事务所应健全审计质量控制规范体系，强化审计质量问责和项目质量控制复核，不断提高注册会计师专业胜任能力。完善外部审计监督机制，定期开展外部审计机构评级和达标。同时，也应鼓励支付机构特别是重点支付机构在年报之外，委托注册会计师开展审阅业务、其他鉴证业务、相关服务等，以提供更具针对性的工作成果和管理建议，更好地发挥辅助监管作用。

参考文献

[1]王曦.外部审计和银行监管的关系：公众利益的视角[J].会计之友，2011（3）：111-112.

[2]，丁.金融稳定和外部审计[J].金融会计，2011（11）：32-35.

[3]蔡纪雯，刘畅.内部审计外部审计和银行监管的关系：合作与冲突[J].财会研究，2011（14）：61-63.

[4]周磊，何敏，牛颖.“内外”联动――论银行内部审计对外部审计的评价与利用[J].时代金融，2013（11）：15.