压力型体制下的行政问责分析

摘 要：当前学术界对行政问责这一热点问题的研究如火如荼。本文从行政问责在我国的独特运行环境——压力型体制这一新的视角出发，对行政问责问题进行研究。在对等级问责、公民问责、媒介问责三种问责模式进行详尽阐释的基础上，揭示出了行政问责的实质：中央、地方、民众间利益博弈的工具。并进一步对当代我国行政问责的路径选择进行了探讨。

关键词：压力型体制 行政问责 利益博弈

自2003年以来，我国行政问责实践取得了长足进展，一大批官员被问责，从而形成了引起各方广泛关注的“问责风暴”。与此同时，受政府实践触发，学术界对行政问责展开了如火如荼的研究，并取得了丰富的研究成果。但是，在相关的研究中还存在一些问题：研究内容重复概率高，缺乏创造性；对实际的行政问责实践缺乏指导性。本文试图从行政问责在我国的独特运行环境——压力型体制这一新的视角出发对行政问责问题进行研究，在对等级问责、公民问责、媒介问责三种问责模式进行深入探讨的基础上揭示出行政问责的实质，并为当前我国的行政问责实践提供指导性建议。

1.行政问责的运行环境：压力型体制

我国的行政问责实践有其独特的运行环境——压力型体制。所谓压力型体制，是指一级政治组织为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为完成各项指标，各级党委与政府把这些任务与指标层层量化分解下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况给予政治和经济方面的奖惩。

这些任务和指标中的一些主要部分采取“一票否决”制的评价方式，即上级下达的某项任务若是没有达标，其全年成绩就将为零，不能获得各种先进称号和奖励。上级政府通过各种考核对下派任务进行评价。最常规、最普遍的是年度目标考核，这种考核年初上级有指标，考核结果直接与干部奖金挂钩，也是体现政绩好坏的主要方面。此外，还有专项考核和干部考察时的考核，前者虽不能直接与奖金挂钩，但在上级的“印象分”中占不少的比重，后者对干部提拔、交流的影响则是最直接的。

压力型体制催生出了“政治锦标赛”这一竞争结构。所谓“政治锦标赛”，是这样一种政府治理模式：上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可是是其它可度量的指标。这一结构的典型特征是，只有上一轮的优胜者才能进入下一轮的竞赛，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。

压力型体制下行政官员的的评价、考核方式，使得各级组织的运行都处在评价体系的压力之下。压力型基层政府体制的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估。“政治锦标赛”政府治理模式的存在使得地方政府在面对上级政府的压力之余，还要面对来自同级政府间的竞争。压力型体制下行政官员的评价、考核体系和地方政府间的竞争结构也对公民维护自身权利、参与政治生活、影响政府行为的观念和方式产生了影响，改变了公民与政府间的关系。

总之，我国中央、地方、公民间的关系都深深地烙上了压力型体制的烙印。压力型体制使我国的行政运作独具特色。我国的行政问责滋生于压力型体制的土壤中，将行政问责的研究置于压力型体制这一运作背景中去，有利于更好地理解我国行政问责的实质。

2.行政问责的实质：利益博弈工具

我国的行政问责产生于压力型体制的独特背景下，对行政问责实质的把握应将其置于压力型体制这一运作环境中。行政问责模式则为我们研究行政问责的实质提供了切入点。在我国目前的行政问责过程中，主要有三种问责模式：等级问责、公民问责、媒介问责。

等级问责是来自行政体系内部的一种问责模式，表现为“上问下责”。等级问责是我国当前最为普遍的一种问责模式。其与我国中央集权的体制与政治传统紧密契合。作为一个中央集权的国家，我国历来就有通过人事权和财政权控制地方的传统。虽然地方财政在改革开放以后获得了一定的自，但大部分财政收入仍然收归中央。人事权则依然通过等级体制层层上升。行政问责事实上便是人事权的一种延伸。当人事权自上而下逐级控制的时候，行政问责模式也表现为自上而下的等级问责。在压力型体制下，中央政府将指令层层下达，通过对人事权的控制，激励下级完成指令。行政问责实际上成为保障上级政府指令得以贯彻的一项重要机制，完成指令不利，就有可能受到问责。由此可见，上级政府在与下级政府的博弈中占有绝对优势。但地方政府也并不甘于此，“对制度性规则的制度化抗拒”便是一个很好的说明。在行政问责的探索过程中，地方政府的问责规定往往先于中央政府的问责规定出台。而这些地方性行政问责规定的问责对象往往仅限于本级政府各部门的行政首长以及下级政府的行政首长，却不包括本级政府的正副行政首长。之所以如此是因为迫于社会舆论压力以及在与中央政府博弈中的弱势地位，地方政府抵制和反对行政问责已是非理性之举。而通过“对制度性规则的制度化抗拒”，对地方政府行政首长而言，问责对象不包括本级政府的正副行政首长，可以使自己避免落入由自己设定的规则问责的窘境中。此外，还可以将相关责任下移，使其明确归结于政府各组成部门，尤其是下级政府的行政首长，从而可以使自己摆脱一些责任。

公民问责是以公民或是社会团体、公民组织为主体对行政体系内的官员进行的问责，是一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径。公民问责通常不具有法律效力，不能直接对行政体系与行政官员产生影响，但是却能产生间接影响。公民问责是公民及社会团体通过表达自己的政治观点与利益诉求，促使政府在公共服务中更具回应性、更负责任，根本上来说是用公民权利来制衡行政权力。但在行政问责过程中，行政权力与公民权利之间从未达到平衡。总体上来看，行政权力处于强势地位。但随着市场化的逐步推进，公民权利意识逐步觉醒，在利益驱动下，公民也采取各种方式保卫自己的权利，伸张自己的利益。在缺乏明确问责渠道的情况下，公民利用“”这一形式，借助压力型体制下的对地方政府考核所具有的“一票否决”效果，对地方政府进行问责。由于组织社会化的不足，我国的公民问责具有个体性的特征，这种“个体否决”在压力型体制下利用中央政府对于地方维稳的关注取得了一定功效。但同时，其弊端也显而易见。

媒介问责作为行政问责的一种重要模式，在我国呈现出鲜明的“跨地域”性。一方面是由我国媒介的职能和政治逻辑决定的。我国的媒体除了进行舆论监督、整合社会资源、教育大众、传播信息外，更重要的一条是“喉舌”和“阵地”的作用。这导致了中国的媒体在负面新闻报道时，倾向于保持与当地政府的声音一致。“党报不得批评同级党委”，加之压力型体制的作用，在地方保护主义的压制下，本地媒介的问责困难重重。另一方面，随着媒介市场逻辑的不断蔓延，新闻媒介在形态上日趋多元化，出现了单纯依靠市场而摆脱政府拨款来谋生的新兴媒体，其直面市场竞争，为提升竞争力，必须迎合受众“知情权”的需求，在报道本地负面新闻收到掣肘的情况下，媒介对于其他地方的负面新闻便有着天生的敏感性。此外，压力型体制下“政治锦标赛”模式的存在，使得官员对于本地媒介的跨地域问责缺少干预的激励，从而为媒介的跨地域问责打开了空间。

通过对等级问责、公民问责、媒介问责三种行政问责模式的上述分析，我们可以看出三种问责模式有一共同点：压力型体制下，利益博弈贯穿其中。等级问责中，在压力型体制下，中央政府由于财政权和人事权方面的优势，使得地方政府在与其博弈中处于劣势，但地方政府通过“对制度性规则的制度化抗拒”，以期为自身谋取尽可能多的利益。由此可见。等级问责彰显了压力型体制下中央与地方政府间的利益博弈。公民问责中，公民通过对行政问责的参与以期用公民权利制约行政权力。虽然二者之间的均衡从未实现，但公民问责中公民利用压力型体制下对行政官员的“一票否决”制通过途径进行问责，的确增加了其在与地方政府利益博弈中的优势。由此可见，公民问责彰显了压力型体制下公民与地方政府之间的利益博弈。媒介问责中，在压力型体制下，媒介追求自身利益的同时报道本地负面新闻收到掣肘，因而呈现鲜明的“跨地域”性，其彰显了压力型体制下地方政府之间、媒介与地方政府之间的利益博弈。

综上所述，行政问责的实质便是：压力型体制下，中央、地方以及民众等多方利益主体进行利益博弈的工具。

3.我国行政问责的路径选择

我国的行政问责是在压力型体制这一独特的环境中运作的。正是在压力型体制下，中央、地方、民众之间不断发生利益博弈。行政问责扮演着压力型体制下多个利益主体间利益博弈工具的角色，其承载了不同利益主体的不同含义与期待。目前我国行政问责的种种弊端与不同利益主体间的利益诉求渠道不健全密切相关，而这些问题归根结底则是由我国的压力型体制所导致的。要改变行政问责的种种弊端，一方面要健全各主体的利益诉求渠道，但更根本的还是要彻底地改变我国的压力型体制。

在健全各主体的利益诉求渠道方面，应从以下几点着手。一方面，中央政府要逐渐改变集权的传统，在财政权、人事权等方面继续地适度放权，赋予地方政府更多的裁量权，以摆脱地方政府对中央的过度依赖，使其在与中央政府博弈中的劣势地位得到扭转。这在一定程度上可以减少地方政府“对制度性规则的制度化抗拒”行为，推进行政问责的制度化和有效运行。另一方面，我们还要拓宽公民参与行政问责的渠道，使公民不再仅仅局限于“”这一途径，以促使公民更轻松地表达自己的利益诉求，而地方政府则能够更好地代表和回应公民的利益诉求。这可以使得公民权利得到更好的维护，增加其在与行政权力博弈中的优势，改变其试图通过“威胁”中央以达到影响地方政府行为的问责观念。此外，地方政府要为媒介的生存发展提供更为广阔的空间，减少对当地媒介的干预，减少“地方保护主义”思想对媒介的影响，使得媒介能够不再顶着自身利益受损的压力而客观真实地披露当地政府的行为，以更好地发挥媒介问责的功效。地方政府间要破除“不是你死就是我亡”的冲突竞争观念，拓展合作竞争利益，实现“共赢”。

上述健全各主体利益渠道措施的实现有赖于我国压力型体制的改变。在中央与地方政府的博弈中，中央对地方的授权有赖于层层目标责任制的压力型体制的松动。在公民与地方政府的博弈中，公民利益诉求渠道的丰富和通过“” 以“威胁”中央从而影响地方政府行为的思想观念的转变也有赖于压力型体制下行政官员考核、评价体系的转变。而在地方政府间、媒介与地方政府间的博弈中，“地方保护主义”思想的破除和从“冲突竞争”到“合作竞争”乃至“共赢”理念的变化更需要压力型体制下行政官员考核、评价体系的转变以及“政治锦标赛”竞争结构的破除。

由此可见，在实践过程中，完善我国的行政问责需要健全各利益主体的利益诉求渠道，以调整各主体利益博弈的格局。但对各主体利益诉求渠道的健全离不开压力型体制的改变。只有彻底地改变我国的压力型体制，才能从根本上改变行政问责的弊端使其发挥最大的效用。

总之，我国的行政问责是在独特的环境——压力型体制下运作起来的。压力型体制下，中央、地方、民众处于不断地利益博弈中。等级问责、公民问责、媒介问责三种主要的行政问责模式都彰显了我国行政问责的实质：压力型体制下各利益主体进行利益博弈的工具。要改善我国的行政问责实践，需要不断健全各利益主体的利益诉求渠道，但根本上是要彻底改变其滋生的土壤——压力型体制。

参考文献：

[1]韩志明.当前行政问责制研究述评[J].云南行政学院学报，2007,9（2）.

[2]魏云.压力型体制下的行政问责模式研究[D].上海：复旦大学，2011: 39-105.

[3]曹鎏．行政官员问责的法治化研究[M]．北京 ：中国法制出版社，2011.

[4]李军鹏．责任政府与政府问责制[M]．北京 ：人民出版社，2009.

作者简介：

刘国东（1986-），男，汉，内蒙古人，中国石油大学（华东）经济管理学院2010级行政管理专业研究生，研究方向：当代中国政府管理体制研究。

燕娟娟（1989-），女，汉族，山东东营人，中国石油大学（华东）经济管理学院2011级行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：行政管理理论与实践。