林业局加强林权改革讲话

一、林业改革

回顾一年的工作，在中央林业工作会议的有力推动下，全国集体林权制度改革取得了重大进展。目前，已有*、*、*、*、*等10个省区基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务，另有12个省改革已全面推开，其余省也已开展改革试点。全国已完成林改确权面积15.14亿亩，占集体林地的59.4%，勘界发证面积11.36亿亩，占集体林地总面积的44.6%。改革正在逐步发挥其积极作用，取得了显著的成效，农民的潜能不断释放，造林育林护林的积极性空前高涨，森林资源得到了有效保护。通过林改，广大农民特别是山区农民得到了可观的财产，通过精心经营林地、发展林下经济和森林旅游等，农民群众得到了更多的实惠，农村经济发展的活力大大增强，社会更加和谐稳定，干群关系进一步改善。这场史无前例的集体林权制度改革，受到了亿万农民的热烈拥护和社会各界的高度评价，也引起了国际社会的普遍关注。

全国集体林权制度改革虽然取得了明显成效、发展势头良好，但也应当看到，目前林改正处在深化发展的关键时刻。现在的问题是，我们能否搞好这项改革，改革是否能稳步推进，改革效果是否明显，改革是否做到不留任何后患、瑕疵和漏洞，改革是否真正地彻底地解放和发展生产力，形成长效发展机制。贵州省锦屏县解放以前因为有“林契”，形成了稳定的山林权属关系和发展机制，森林经营管理得很好，老百姓年年砍树年年种树，树越砍越多，就像年年宰猪年年养猪，猪越宰越多一样。民间流传一句话：“杀不完的猪，砍不完的树。”锦屏县森林蓄积量在解放前有980万立方米，经过后仅剩下200多万立方米。这些年来一直在积极恢复发展，到现在也只有700多万立方米，还没有恢复到解放前的水平。现在我们经营管理森林还做不到这一点，根本原因在于制度安排不合理。这个例子足以说明改革彻底了，产权落实到位了，老百姓把这当作一项产业来发展了，经营管理的积极性充分调动起来了，他们就会千方百计去种树，想方设法去发家致富，林子就越砍越多，林业发展前景就越来越好。

现在，集体林权制度改革已经获得很大范围的认可和支持，党中央、国务院不断接到来自各地的积极反映。我们要深刻认识到肩上的担子重、责任大，要抓住当前的好形势，进一步提高思想认识，知难而上，扎扎实实地把改革向纵深推进。

二、对下一步工作的几点意见

面对当前的改革形势，怎么样进一步推进改革？下面，我讲5点意见供参考。

（一）统一思想，提高认识。要全面深入推进集体林权制度改革，就一定要把解放思想、提高认识作为一项极其重要的工作来抓。

一是加强学习培训。首先要学习中央10号文件。中央10号文件是在广泛深入调研的基础上，组织了多方面力量，征求了各方面意见，最后逐字逐句地推敲完成的。大家反映中央10号文件政策规定很硬，文字很实，基本涵盖了改革所涉及的各个方面，对改革的各项要求和政策规定也写得很清楚。大家刚才热烈讨论的流转问题、山林权属纠纷处理问题等，在中央10号文件里都能找到解决的办法和指导意见。希望大家认真学习研究中央10号文件并加以具体贯彻落实。特别要认真学习*总理在《求是》杂志上发表的关于林业改革的文章。*总理在这篇文章中集中讲了集体林权改革要明晰产权、放活经营、完善政策、加强服务四条意见，这四条意见站得高、看得远，切合林业改革实际，具有很强的指导性和操作性。*总理在文章中指明集体林权制度改革的方向和重点，就是把林地承包经营权、林木所有权承包到户。大家要逐字逐句地深入研读*总理的这篇文章，这样才能正确地理解和贯彻落实中央的改革政策。中央制定的改革政策具有长期性、根本性，给予农民的承包经营权具有物权性、资本性。中央的要求是通过家庭承包的方式，把林地承包经营权和林木所有权确权到户，建立起以农民为经营主体的集体山林承包经营制度。用农民的话来说，就是“以分为主”，“包山包林包产到户”。所以说，“两权”均分、承包到户就是当前改革的方向和关键。有的地方“以股”代改、“以卖”代改，不符合中央10号文件的要求和中央林业工作会议的精神。各地要坚持改革的正确方向，紧紧抓住改革的关键，保证农民平等享有初始承包经营的合法权益。

二是抓好典型示范。用成功的实践来教育大家，统一思想认识。要及时发现、培养和宣传改革各个方面的好典型、新典型。希望每一个厅局长都要抓好两个类型的典型：一个是抓好国有林场改革的典型。争取今年以中央或国务院的名义召开一个关于国有林场改革的会议，拟在这个会上交流。还有一个是抓好县一级的集体林改典型。抓思想认识的关键环节在县一级，推动林改工作的关键环节也在县一级。大家一定要抓好县一级的典型，这些典型是榜样和旗帜。我们打算在下半年或者明年适当时候，召开100个县委书记座谈会，总结交流这100个县在集体林改中承包到户落实得好，林业产业发展得好，农民就业增收效果明显，真正解放和发展了生产力的好经验、好做法。要把这些县委书记甚至乡镇长请到北京来座谈，对他们进行表彰和宣传。县一级是全面推进林改的关键，希望大家回去后注意发现和培养这样的典型，在各地推介的基础上，国家林业局组织力量调研确定。对于这些林改典型县，国家在政策和投资上要有所倾斜，加大扶持力度，把这些典型作为旗帜和模范，引导改革，推动改革。

三是加大宣传力度。要充分利用有利时机，积极开展林改宣传工作，让社会各界了解、支持、参与林改，为改革营造良好的舆论环境。现在，各省区对集体林改非常支持，特别是农民反映很好。宣传就是解决思想认识问题的有效途径，目前改革仍然存在思想认识不够的问题，这说明宣传工作要进一步加强和提高。当务之急就是抓紧在“两会”召开之前，掀起新一轮集体林改宣传的新高潮。希望各省区尽快制定“两会”召开前的宣传计划。林改司要积极配合宣传办，把宣传当作集体林权制度改革的一项重要工作抓好抓实。

（二）承包到户，完善政策。把林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包落实到户，是集体林权制度改革的核心和精髓，也是这次国务院集体林权制度改革督查的主要内容。这次督查要求各督查组深入实际，随机抽取调查对象，深入各村与农民座谈，主要检查“两权”是否承包到户，确权发证是否落实，必要时还要抽查勘界发证的质量。

确权发证是一项很重要而细致的工作，需要组织精干力量投入到这项工作中去。要学习推广甘肃省泾川县明晰“两权”、承包到户的好经验。泾川县把全县每一个小班宗地都明晰权属关系，并把这些林权信息都输入到电脑里。抓好林权管理服务工作，要进一步做好林改档案建立管理工作。林权管理工作意义重大，林权登记一定要规范化，做到人、地、证相符，表、图、册一致。这项工作是今后林权流转、林权抵押贷款、森林保险等一系列深化改革工作的基础和依据，一定要准确无误。《*省林权登记条例》开创了地方林权登记立法的先例。我们要把甘肃、*等好经验、好做法综合整理后转发各地参考。

各地一定要坚持改革的方向，坚持以分为主、明晰产权、“两权”承包到户，在此基础上着力完善有关政策，妥善处理两个相关问题。

一是妥善解决以其他方式发包林地的利益分配问题。对于不宜采取家庭承包方式的林地，依法采取招标、拍卖、公开协商等其他方式发包的，也要突出一个“均”字，实行均股均利，发包所获得的收益也要坚持落实到户。不宜实行家庭承包的林地，均股均利也不是这次改革的主要方式，还是要坚持家庭承包经营为主，尽量把林地承包经营权和林木所有权承包到户。同时，也不要急于推动农民流转承包的山林。群众认识林地价值需要一段时间，要尽量避免农民过早轻易流转林地。我们这么做不是反对林权流转和林业规模经营，而是说推动林业规模经营也要在明晰产权、承包到户的基础上进行。做不到产权明晰，推进林业规模经营也是沙上筑台，根基不牢，后患很大。

二是积极探索处理林权流转的历史遗留问题。这次林改客观上触及了各种历史遗留问题，这些问题涉及各种利益纠纷，一定要积极探索，妥善处理。许多地方已取得了很多好的经验做法。海南省召开调处纠纷和解决历史遗留问题的现场经验交流会，依靠科学手段把勘界搞清楚，探索采取各种方法去解决“三过”问题。陕西省在处理历史遗留问题上，也总结出“国家让集体、集体让个人、上级让下级”的“三让”经验。这些地方根据实际探索出来的解决办法，对其他地方都有借鉴意义，为各地解决历史遗留问题探了路子。

总之，完善政策、“两权”承包到户还有很多工作要做，承包不到户，纠纷不解决，产权就无法落实到位。国家林业局在政策上要有所倾斜，凡是承包到户落实好的地方，强林惠农的政策先在这些地方落实，林改经费、森林生态效益补偿等各项资金支持也先在这些地方到位。希望各地加强政策完善和纠纷处理工作，在保证改革质量的前提下，加快推进确权到户、勘界发证工作，这是当前工作的关键。只要坚持和稳定明晰产权、承包到户的政策，就为各项林业改革工作的开展奠定了坚实的基础，从而更加有力地保护了广大农民的合法权益。

（三）减轻负担，放活经营。山林承包到户以后，最主要的工作就是放活经营。*总理在《求是》杂志上发表的文章中把放活经营作为第二条意见，进行了深刻的分析和阐述，这说明放活经营非常重要。林业经营不放活，改革就难以巩固，成效就难以体现。

第一，减轻林农负担。要抓紧检查和深入调研，看农民还有什么负担和摊派。减轻农民负担也是这次国务院关于集体林权制度改革督查的主要内容。对督查发现的有关农民负担的问题要曝光。现在，农民已经没有农业负担了，但还有林业负担。要抓紧研究，根据实际情况逐步减轻农民林业负担，直至取消农民所有林业负担。

第二，推进林木采伐管理改革。这项工作已经在一些地方试点，湖南等地的试点取得了很好的经验。这些试点情况也证明了农民对其承包的林子是不会乱砍滥伐的。为什么？这是因为承包到户后，农民认识到林子就是自己的，是否采伐要考虑林木生长、市场价格等多方面因素，要实现利益最大化，不合算坚决不砍。采伐管理改革也面临一些新情况，比如山东、河南等非林业用地上造的林的采伐问题，也要抓紧研究和妥善处理，对其制定比较宽松的采伐管理政策。我们要深入调研这些新情况、新问题，整理充实湖南等地采伐改革试点所获得的好经验、好做法，转发各地参考。总之，林木采伐管理改革的总趋势是要放宽，木材运输管理等相关改革也要不断适应。

第三，依法推进林权流转。搞活经营还要抓好林权流转工作，在保证稳定的前提下积极探索和推进。在改革的初期阶段，各地不宜鼓励林地承包经营权的流转，要流转的主要是林木所有权。*等地的经验也证明了，不流转林地承包经营权也照样能搞活林业。林改涉及到的集体林地面积有27亿多亩，集体林木蓄积量达到50多亿立方米。陕西省宁陕县一户农民在这次林改中，仅分到的林木资产就高达50多万元。这些森林资源资产流转变现必将对农民增收、农村经济社会发展产生巨大的推动作用。在我国大力推进国民经济发展时，中央很担心出现经济过热和通货膨胀问题，现在钢材、水泥、玻璃等很多产业都处于产能严重过剩的状况。但是，对农村怎么投资也不会出现产能过剩的问题，尤其是我国林产品和生态产品都十分短缺，林业更具有吸纳投资的容量和发展的空间。只要能增加农民收入，就能有效地拉动内需，有利解决消费需求和购买力错位的问题。森林资源流转、林权抵押贷款，实现资产变现十分有利于吸纳投资，促进农民就业增收。为此，我们正在抓紧林权交易市场建设。已组建的中国林业产权交易所要积极协作，先设计方案，引导各地按照交易成本最小化的原则开展林权交易市场建设，让农民在林权交易市场中实现其利益最大化。

（四）因地制宜，发展产业。发展林业产业是引导集体林权制度改革深入发展的驱动力。只有林业产业发展起来了，农民看到经营林业有回报，改革成果才能真正地巩固下来。现在，各地都认识到了发展产业的重要性。当前，林业产业要突出在以下几个方向加快发展：

一是发展用材林。现在，广西、*、*、*等很多地方的用材林建设取得了长足发展，形成了比较成熟的产业，在树种改造、抚育经营上也探索了各具特色的路子。

二是发展林下经济。*、河北、山西、陕西、甘肃等林下经济发展走在前面，不少农民积极探索利用林地资源发展种植业、养殖业等林下产业，搞起养鸡、养菌、种中药材等，给农民带来了可观效益。

三是发展森林旅游。各地有很多发展森林旅游的好经验、好典型。在我们今天召开座谈会的地方——广东番禺的长隆集团，就是一个鲜活的例子。长隆集团充分利用林业资源优势，发展野生动物观光等旅游，如今形成了规模庞大的产业群。

四是发展特色产业。各地要根据区域优势特点，充分发展有特色、有市场、有前景的林业特色产业。一些地方发展特色产业有了成功的案例，培养成为支柱产业。比如*的竹产业、河南的花卉产业、陕西的苹果产业等。陕西32个县靠发展苹果，带动了这些贫困地方一大批农民致富。希望各地在发展林业产业上继续狠下功夫，加强对农民的培训和引导，因地制宜，集中力量培育支柱产业。

（五）转变职能，搞好服务。明晰产权、承包到户后，农民成为林业经营主体，同时面临许多新的困难和问题，如干什么、怎么干，种什么树、怎么种等等。面对集体林权制度改革带来的新形势，各级林业主管部门要主动转变职能，积极适应形势要求，搞好各项服务。在改革开展顺利的地方，搞好服务已经成为深化改革的重头戏了。

各地要以林业产业发展为切入点，采取有力措施，认真做好政策咨询、信息、科技、金融、保险、合作经营组织发展等各方面的服务工作，加快推进林权抵押贷款、林农小额贷款、森林保险等工作，着力解决农民想发展没资金、没技术、没种苗、没门路等问题。

在加强对农民的服务上，各地的一些政策规定层出不穷、异彩纷呈。政策对头了，就能极大地激发农民的积极性，极大地解放和发展林业生产力。希望各地要把加强对农民的服务当作一项重要课题，认真抓紧调查研究，因地制宜地加强指导。

以上这5个方面的内容都是国务院关于集体林权制度改革督查的重点。在国务院关于集体林权制度改革督查结果出来后，对改革存在的问题要及时采取有力措施进行整改，必要时要调整财政投资结构和投资力度，还要把有关情况通报监察部门甚至国务院有关领导。下一步，我们要根据实际需要，抓紧制定2010年集体林权制度改革工作要点，把今年改革要抓的主要工作作一个安排，按时间按步骤地完成。在今年下半年或明年合适的时候，召开100个林改典型县的县委书记座谈会，进一步推进集体林权制度改革。2010年，还要启动国有林场改革，进一步拓展林业改革发展的空间。

同志们，林业的任务越来越繁重，希望大家进一步增强责任感，加强组织领导，认真调查研究，深入贯彻落实中央10号文件和中央林业工作会议精神，坚持依靠人民群众，坚持依靠科学技术，坚持依靠深化改革，把集体林权制度改革和林业各项工作扎扎实实地向前推进，为实现2020年奋斗目标不懈努力！