完善增值税制

1994年税制改革以后,增值税成为我国最大的流转税种,其征税范围涉及销售货物、提供加工、修理、修配劳务及进口货物。为了保证增值税税款普遍、及时、稳定的征收入库,体现税收的公平、中性原则,税法将其纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人,并规定只有一般纳税人可以凭借专用发票抵扣进项税款,而小规模纳税人实行简单计税。增值税自实施以来,成就显著,随着我国经济环境的发展,增值税税制应从以下几方面进行进一步的改革和完善。

一、应加快由生产型增值税向消费型增值税转换

增值税源自于营业税,由于当时的营业税实行逐环节按全额计征的办法,使得实际税负随生产环节的增加而呈现阶梯式的增长,存在着严重的重复课税问题。为此,法国人于1954年开始征收按增值额计征的增值税,彻底解决了这一难题。在实际中,各国据以征税的增值额都是根据本国经济发展状况和财政政策确定的法定增值额,根据各国法定增值额所包括的具体内容的不同,可将增值税分为生产型、收入型和消费型三种,它们在确定扣除项目时都允许扣除外购流动资产的价款,但对外购固定资产的价款,各国的规定则有所不同。生产型增值税在计税时不允许扣除任何外购固定资产的价款,这就意味着作为课税基数的法定增值额除包括企业新创造的价值外,还包括外购的固定资产价款部分,所以此种类型的增值税属于不彻底的增值税,具有明显的重复征税因素;收入型增值税不允许将当初购入的固定资产价款一次全部扣除,只允许扣除纳税期内应计入产品价值的折旧费部分,从理论上讲,这是一种标准的增值税,其理论增值额与法定增值额一致,但由于外购固定资产价款是以计提折旧方式分期转入产品价值的,且转入部分没有合法的外购凭证,因而,凭发票扣税的计算方法带来了困难,从而影响了这种方法的广泛采用;消费型增值税允许将当期购入固定资产价款一次全部扣除,作为课税基数的法定增值额相当于纳税人当期的全部销售额扣除外购的全部生产资料价款后的余额,虽然在购进固定资产的当期因扣除额大大增加,会减少财政收入,但这种方法既避免了重复征税,又适宜规范凭发票扣税的计算方法,因为凭固定资产的外购发票可以一次将其已纳税款全部扣除,既便于操作,又便于管理,因而是三种类型中最先进、最能体现增值税优越性的一种类型,也是各国采用最为广泛的一种增值税。

当初税制改革时,适逢经济呈现过热迹象,固定资产投资规模增势迅猛,重复建设、盲目建设严重,投资人过分追求外延型发展模式,造成大量的铺张浪费,不利于我国经济总体健康、稳定、协调地快速发展。因此,采用生产型增值税,将加大投资人的投资成本,抑制投资人更新、改造、革新的过快,体现国家宏观调控策略,刺激企业挖掘内部潜力,走内涵型发展之路,也为我国丰富的劳动力提供更多的工作岗位,是适合我国国情的。转眼十多年过去了,我国的经济实力得到了进一步的增强,国内外情况有了很大的变化,科学技术在经济中的含量越来越高,而科技的日新月异,客观上加快了生产设备的更新换代,面对加入WTO后众多国际企业的激烈竞争,我国应选择恰当时机,尽快将增值税由生产型转换为消费型,以增加我国企业的竞争能力。

二、非增值税专用发票扣税凭证管理存在漏洞

税法规定,增值税一般纳税人从销售方取得的专用发票上注明的增值税额及从海关取得的完税凭证上注明的增值税额,为准予从销项税额中抵扣的进项税额。另外,针对纳税人实际经营和计税中的一些特殊情况,税法还对进项税额抵扣作了一些特殊规定:(1)一般纳税人向农业生产者或小规模纳税人购买的免税农产品,准予按照收购凭证上所注明的买价和13%的扣除率计算进项税额抵扣;(2)一般纳税人外购或销售货物(固定资产除外)所支付的运输费用,根据运费结算单据(普通发票)所列金额和7%的扣除率计算进项税额准予抵扣;(3)从2002年5月1日起,从事废旧物资经营的企业免征增值税,其开出的废旧物资销售发票可作为增值税一般纳税人的进项凭证,按票面金额10%的扣除率计算进项税额准予抵扣。

这些特殊规定的实行,无疑减轻了相关企业的增值税税负,但非增值税专用发票扣税凭证的使用,却在实践中表现出以下突出问题:一是作为进销货物运费抵扣税凭证的交通运输发票,一直由地税部门负责管理,依票面金额按3%税率征收营业税,而国税部门在作为抵扣税凭证时,则要按票面金额7%抵扣进项税,征税率和扣税率之间差异为4%,造成低征高扣;二是农产品的收购发票作为进项税扣税凭证,一直由抵扣税方自行填开,填开的真实性很难保证,且凭此发票付款时均为现金支付,销货方均为个人,税务部门很难核实,为虚开抵扣提供了可乘之机;三是部分直接回收废旧物资为原材料的工业企业拆分为商业、工业两家,拆分后的商业企业将回收来的废旧物资销售给拆分后的工业企业,为其开具废旧物资销售发票作为进项税抵扣凭证,由于废旧物资销售发票既非全国统一,又由收购企业自行填开,且销售环节免税,管理难度大,极易造成填开、抵扣不实,使国家税款受到损失。

针对上述问题,税务机关首先必须加强对非增值税专用发票扣税凭证的统一管理,将其列为日常进项税额审核业务重点,特别是大面额的票要严格核查,同时加强对相关纳税人员的宣传教育,增强其依法如实填开的法律意识,对所查出的偷税、骗税案件,加大打击力度,取消其依非专用发票抵扣税款的资格;其次,改进或取消凭借收购凭证抵扣进项税金的规定,可以采取对使用农产品作为主要原材料、辅助材料的生产加工企业,实行一定比率减征,或根据其实交税金由财政给予一定比率的返还补贴,以堵塞收购凭证现金结算、纳税人自开自填,虚开多抵、扣进项税金、偷税的漏洞。

三、增值税纳税人之间税负不公

增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人。一般纳税人销售或者进口税法所列举的适用13%低税率以外的其他货物以及提供加工、修理修配劳务,均使用17%的基本税率,并可以根据合法的扣税凭证抵扣进项税额,小规模纳税人的征收率为6%(工业)和4%(商业)。据测算,增值税一般纳税人中,工业企业平均税负在3%–5%之间,商业企业绝大部分税负在1%以内,这就使得增值税小规模纳税人与一般纳税人税负差距较大。受利益驱动,小规模纳税人一方面采取不开发票、用自制收据代替发票、现金交易不入账、不建账或不如实建账等手段偷逃国家税款;另一方面根据自己所经营的商品品种和销售对象来确定是否申办一般纳税人。如果销售对象主要面对的是使用单位和消费者个人,宁可不申办一般纳税人,从而形成个体日用百货、日杂用品门点,专业建材市场,铝合金门窗加工业等大都为小规模纳税人,税务部门很难控管。

增值税防伪税控开票系统的全面推行和金税工程网络的全面开通,标志着增值税一般纳税人的管理已经从手工操作过渡到了运用计算机网络进行现代化管理和监控,较好地扼制了利用增值税专用发票偷骗税案件。因此,可以适当降低一般纳税人认定门槛,扩大一般纳税人认定面,降低或取消一般纳税人认定条件中的销售收入限额,凡能正确核算进、销项税金,使用防伪税控系统开具增值税专用发票的,就可认定为增值税一般纳税人,纳入税金工程网络监控。同时,要对小规模纳税人加速推进使用税控装置,增强征收力度,尽可能掌握其销售收入,使税款足额入库。小规模纳税人的税负略高于一般纳税人的税负,可以促使大部分小规模纳税人积极主动地健全会计核算,创造条件申请成为一般纳税人。