人民检察院监督制度研究

立法背景

检察监督原则，是指人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。检察机关是我国宪法所确立的国家专门法律监督机关，对民事诉讼实行法律监督是人民检察院法律监督职能的重要组成部分。

当前中国社会正经历着从传统社会向现代社会的急剧变革，但在相当长的一段时期内，人情社会、关系社会的基本格局不会有根本的转变。为了防止审判权被腐蚀，必须强化外部监督，以权力制约权力。检察机关全面参与民事诉讼法律监督的改革是我国法制建设的必然选择和顺应时展紧迫需求。

对新民事法律监督原则的解读

1 修改的内容

首先，检察机关法律监督范围的扩大。原民诉规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”，而新民诉规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。使检察机关法律监督范围不再局限于对审判程序的监督，而是扩展到对整个民事诉讼进行监督。包括对审判程序的监督、对执行程序以及对当事人的诉讼过程进行监督。同时将调解书纳入抗诉的范围。其次，被监督对象的扩大，被监督对象由法院扩展到对参与诉讼的当事人中去。再次，监督客体的扩大，新民诉的规定人民检察院监督客体不仅包括审判活动还包括执行活动、当事人的诉讼活动。最后，规定检察院的调查权强化了监督手段。人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

2 评价

就其实质而言，本次民诉法修改乃是沿循1991年民诉法修改的基本思路以实现更高层面上的权利与权力资源合理配置。检察监督权与审判权的关系与资源配置，此本质上乃是利用公权力对公权力实施制衡和制约的问题。因此，民事诉讼法检察监督原则的修改是制约公权力的必然要求；完善检察机关对民事诉讼的监督，扩大检查监督的范围，有利于维护司法公正、推动司法进步。

3 增加民事检察监督的方式，强化民事检察监督的手段

检察建议是指人民检察院对一些民事申诉案件，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。引进检察建议后，将之与抗诉相结合形成一种递进的抗诉模式，有利于解决检察机关对同级法院无法形成制约、案件数量“倒三角”、抗诉模式缺乏弹性等问题。同时，若同级人民法院接受检察建议、决定再审的，既实现了检查监督的目的，又节约了抗诉成本，因而有利于节约司法资源、提高审判监督程序的效率。

检察建议具有更加广泛的适用范围，除了针对生效裁判、调解书提出再审建议外，还能够针对诉讼过程中法院滥用审判权、自由裁量权等违法行为进行诉中监督。法律规定各级人民检察院对审判监督权以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。为了保证人民检察院正确履行法律监督职责，提高检察监督的质量，新民事诉讼法增加了人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以行使调查权，传唤、询问本案当事人或者案外人，调查核实有关情况。人民检察院行使调查权时与之相对应的程序问题是以后司法解释需要完善的，笔者认为检察院在行使调查权时应严格限于履行法律监督职责的需要，同时尊重并保护当事人和案外人的合法权益。

4 法律监督范围的扩大

从法理上看，检察机关作为国家的一个机构，无论《宪法》如何对其定位，它都不会、也不可能是一个全权的、全能的机构，新民诉规定检察机关对民事诉讼的监督扩展到对整个民事诉讼过程的监督，随着诉讼实践的发展，需要检察机关对民事诉讼活动进行全面深入有效地监督，有学者认为对检察机关的法律监督在案件范围上应适当限制，例如对社会公益等重大纠纷规定检察机关有权提讼等等。新民诉法增加了公益诉讼的内容，只规定有权机关提起民事公益诉讼，并未明文规定检察机关应否对案件范围进行限制是值得研究的问题。

总之，此次对检察监督原则的修改通过扩大监督范围、增加监督方式等强化了检察机关对民事诉讼的法律监督；但立法者仍然坚守着全面监督与有限监督相结合的原则如对监督方式只增加了提出检察建议这一较为缓和的方式。检察机关对民事诉讼的法律监督仍以抗诉这一事后监督方式为重心。

构建强化法律监督职能的制度体系的设想

现代检察官制度是基于对法官和警察的不信任而产生的，承担着“防范法官态意与警察滥权的功能”，但检察官在肩负挽救人民对司法不信任重任时，自身面临着如何对抗不信任的问题即如何防范自身的滥权问题。法律监督是对检察职能的总体概括，作为法律监督机关的检察机关，在履行职能的同时由谁来监督和如何来接受监督正面临着包括法学界在内的社会各界越来越多的质疑。近年来在司法改革的研讨中以及在其它一些场合，经常会听到“谁来监督监督者的议论”，有学者认为要为民事诉讼检察监督的制度运行设定界限。构建对民事诉讼检察监督权的监督制约机制，以规范民事诉讼检察监督权的有效运行，已是完善我国检察制度的必然选择。

（作者单位：上海华东政法大学）