我国转移支付制度的目标、路径及结果

[摘要]自1995年实行过渡期转移支付至今，我国对转移支付具体制度安排的改革从未中断。目前，我国转移支付制度仍存在诸多问题，影响着公共服务均等化目标的实现，甚至还与我国公共财政制度建设目标相背离。所以，有必要对转移支付制度进行明确定位，确定其目标及结果。我国转移支付制度的目标是纠正政府间财力不均衡，追求的最终结果是公共服务均等化。只有在明确以上问题的基础上，才可能对转移支付的具体政策及措施进行合理的制定。

[关键词]中国；转移支付；公共财政；目标及结果

[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1002 736X（2013）09-0015-07

一、引言

作为分级预算体制的重要组成部分，转移支付的产生主要是由于在分级预算管理体制中上、下级政府间财力的不对称，而转移支付则是在这种不对称的财力分配中起到均衡各级政府财力的预算调节作用。

我国自1994年从西方国家引进转移支付理念及制度，于1995年开始实行过渡期转移支付制度。此后的多年间，不间断地对我国转移支付制度进行完善和改革。自2009年起，我国开始进一步规范转移支付制度，逐步建立起包括原体制补助或上解、税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等项目在内的双向资金转移支付。（2010年，财政部下发《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》（财预[2010]443号），要求进一步完善省以下财政体制，包括云南省在内的部分省区开始尝试建立省对下的基本财力保障转移支付，为我国转移支付体系增加一个重要组成部分，使我国转移支付制度不断完善，涵盖了基本财力保障、公共服务和民族艰苦边远地区补助等内容。

但是，我国的转移支付制度仍存在诸多问题有待解决：一是由于我国政府间财权与事权划分不清晰所引起的转移支付标准难以确定的问题；二是虽然我国转移支付总额每年保持一定增长，但相对于部分不发达地区以及特别困难地区，转移支付资金与社会公众需求间仍存在较大缺口，难以满足社会公共需求；三是税收返还、体制补助等转移支付项目是在改革之初为减少改革阻力所设置的，是旧体制的延续，且在一定程度上加剧了地区间发展差距，在条件适当的情况下应逐步取消；四是专项转移支付比重不合理，应进一步合理化。

笔者认为，我国转移支付制度的构建之所以会出现以上问题，主要原因之一是对转移支付的定位不清。目前我国的转移支付制度建立，仍以从西方引进转移支付时“调节政府间纵向及横向财力不均衡”为出发点。但以上基调未解释“调节政府间财力不均衡在什么原则基础上调节”、“政府财力均衡的标准是什么”、“政府间财力不均衡调节到什么程度”等问题。对以上问题解释不清，造成难以测算每年应有多少转移支付资金，每年对地方应分配多少资金才合理，转移支付后地方政府应有多少财力等。所以，有必要在探讨转移支付具体制度安排前，对我国的转移支付制度进行基本定位。

首先，我国转移支付的主要目标仍是纠正政府间纵向及横向财力不均衡，但最终结果应是公共服务均等化。其次，对我国转移支付的定位，应与我国公共财政建设相统一，将转移支付制度构建放到公共财政框架下进行。再次，我国转移支付制度构建应注意到目前我国地区间发展差距较大的现实国情。

二、文献回顾及评述

根据Tiebout（1956）的研究，一个国家的中央与地方政府间有必要分权。但是，由于存在地区间财政能力的差异，分权在提高效率的同时又造成地区间公共品和服务提供水平的不同，并进而影响地区的经济增长表现（李永友、沈玉平，2010）。所以，有必要在中央与地方政府间建立转移支付制度，弥补地方政府的财政失衡。对于政府间财政转移支付的目标，目前主要认为是纠正政府间的纵向和横向财政失衡。但是，学者们对转移支付制度，尤其是近年来我国转移支付制度改革所达到的结果及影响存在不同看法和认识。

部分学者认为，我国的财政转移支付制度在纠正财政纵向和横向失衡中都有着较重要的作用，有利于促进我国公共服务均等化，对我国公共财政体制建设有一定积极作用。徐涛、杨荣（2009）利用1993—2005年中国31个省区市的财政面板数据，实证分析了转移支付对省级财政收入的稳定效应。结果表明，转移支付对省级财政收入处于下降阶段时有较大的稳定效应，但是在财政收入处于上升阶段时转移支付仍然推动财政收入上升。徐涛、侯一麟（2010）利用1993—2005年中国7个省861个县（区）的财政面板数据分析了转移支付对省、市、县财政收入稳定效应。结果表明，转移支付对省、市、县、财政收入有较大的拉动作用。傅勇（2010）的实证研究显示，分税制以来，我国向下的转移支付能够有效地改善非经济性公共物品供给，所以，我国的转移支付不完全是所谓掠夺型财政联邦主义的产物。龚锋、卢洪友（2010）在“机会平等”导向的政府间转移支付思路上，对2000—2006年中国省级以下财政转移支付体系的机会平等效应进行实证测度。结果显示：总转移支付使地方自有财政收入的机会不平等程度大幅降低。在现有财政转移支付体系中，专项补助的机会平等效应最高，一般转移支付补助的机会平等效应提升最为明显，税收返还的机会平等效应最低。付文林（2010）在地方政府内生化财政选择背景下考察了均等化转移支付制度对地方财政行为的激励效应，发现转移支付总体上对提高落后地区人均财力有积极作用。杨志勇等（2011）指出，财政转移支付无论在纠正财政纵向失衡和横向失衡中都发挥了重大作用，尤其是一般性转移支付在此方面的作用较显著。

然而，更多的学者认为，目前我国的财政转移支付制度非但没有改善财政失衡状况，反而使其恶化，拉大地方政府财政能力的差距，不利于地区间均衡发展。谷成（2007）认为，中国目前的转移支付体系中，只有增量转移支付具有明显的均等化效应，包括税收返还、结算补助、老体制上解或补助和专项拨款在内的其他转移支付则产生了逆向均等效果。李永友、沈玉平（2010）的实证结论表明，中国1994年以来的财政收入垂直分配在均等化地区间财政能力方面发挥了一定作用，但在促进地区间均衡增长方面作用相对较弱，抑制了发达地区的增长。转移支付中专项补助的比例过高弱化了财政收入再分配的增长效应。范子英、张军（2010）采用不同的方法和模型对我国转移支付的作用进行研究，发现虽然数量上中西部地区获得了更多的财政转移支付，但是这种转移支付仅仅在短期内对经济增长有正面作用。长期来看，这种针对性的转移支付反而对经济增长有消极影响。安体富、贾晓俊（2010）认为，由于我国转移支付制度没有向人均财政收入低的地区倾斜，使得我国经济发展水平高的地区可以较大程度满足其公共服务的需求，而经济相对落后地区的公共服务提供受财力制约，有一些公共服务需求得不到满足，导致地区之间收入水平的差距直接反映在公共服务提供水平的差异上。赵桂芝（2010）利用全国31个省份城乡居民收入构成以及全国各区域城乡人口等数据，通过广义熵，揭示和论证财政转移性支出对我国区域间居民收入差距的调节效应。结果表明，我国财政转移性支出对区域间居民收入差距调节效应不尽如人意。谢乔昕、孔刘柳（2011）认为，目前中国财政转移支付制度不尽合理，一般财政转移支付在均等化财力方面的作用较弱，而专项财政转移支付则会使东部与中、西部地区间的财政能力差距扩大。刘穷志（2011）通过设计实证指标对中国财政再分配效果进行研究，发现我国针对不平等恶化的财政再分配政策没能扭转居民收入分配不平等恶化的趋势。其中，偏向于穷人的转移支付多为“输血式消费券（物）”，结果是越扶越贫。尹恒、朱虹（2011）的研究显示，县级财政存在明显的生产性支出偏向。在县级可支出的转移支付金额中，支出刚性更多地体现在行政支出、公检法支出以及财政供养的机构与人员的工资、办公经费等方面；而基本建设、农业等生产性支出和教育、社保和卫生等福利性支出在支出刚性意义上并不存在明显的优先次序差别。范子英（2011）的研究发现，转移支付在中国起到了一定的正面作用，改善了欠发达地区的道路、基础教育、社会保障等，但是转移支付对于平衡地方政府的财力差距方面几乎没有作用，甚至可能加剧了地区之间的差距。田发（2011）指出，在现行转移支付结构下，一般性转移支付的财力均等化效应最强；专项转移支付次之；税收返还效果最差。官永彬（2011）运用基尼系数分解方法，系统测算了转移支付及各具体项目对省际间财力不均等的贡献率，研究结果表明，分税制改革后的转移支付不但不能有效发挥平衡地区之间财力差距的作用，反而拉大地区间财力差异，分权体制下的转移支付具有逆向调节功能。

另外，除纠正政府间财政失衡，部分学者认为，转移支付还有包括社会、政治稳定的其他作用应加以重视。夏菊子、宋小宁（2011）通过构建中央政府以政治稳定为目标，向各省的财政转移支付来维持社会稳定的理论模型，利用1995—2009年的省际面板数据发现，国家政治稳定因素在我国的财政转移支付中的效应显著，其中维护国家统一和社会秩序稳定的因素起了主要作用。因此，对我国财政转移支付体系的改革不能仅仅停留在缩小纵向和横向财政失衡上面，必须同时从经济效率和政治稳定的角度来探讨财政转移支付体系的改革。

虽然学者们对我国政府间财政转移支付的效果仍存在不同意见，但基本认同我国的转移支付制度仍有待从不同方面进行改革，不断健全和完善我国的转移支付体系。王爱君（2011）认为，应该通过专项转移支付架设起实现基本公共服务均等化的高架桥，并通过相关配套措施的完善，降低寻租行为、减少跑冒滴漏及挪用截留，提高基本公共服务均等化项目的实施效率；通过均衡性转移支付维持基层政府的正常运转。张俊伟（2011）提出完善我国政府间转移支付制度的目标，主要包括：一是确立中央、省、县三级政府行政架构；二是建立以一般性转移支付为主导、两纵两横相交织的转移支付新格局；三是完善的财政监督是转移支付新框架的重要组成部分。贾晓俊（2011）提出两种均衡性转移支付资金分配方案：一是在事权和财力划分均保持现有状态的情况下，通过完善转移支付制度，加大转移支付力度；二是在事权方面，按照公共服务的受益范围的大小重新划分事权；在收入方面，取消税收返还，通过将一部分公共服务的事权上移。

对于转移支付的起源，笔者的观点与大多数的学者一致，其源于财政分权，主要为了纠正政府间的财政失衡。但是，在当前我们讨论我国的转移支付改革时，还应考虑到我国公共财政的特殊性，将转移支付放到我国公共财政框架下进行探讨，以此确立我国转移支付制度建设的基本目标，才能以此为基础研究转移支付的具体制度安排、目标实现路径以及具体实际情况。所以，笔者认为，有必要对我国转移支付的目标重新进行研究，以此分析我国转移支付的结果及改革方向。

三、转移支付目标及实现

（一）转移支付目标及结果

根据转移支付理论，转移支付的基本目标是纠正政府间的纵向及横向财力不均衡，促进各级政府间的财政能力均等化。在我国公共财政框架下的转移支付体系，同样应该坚持以上基本目标。但是，我国公共财政体系与其他西方发达国家的公共财政体系有一些差异，导致与我国公共财政体系相适应的转移支付制度即有与其他国家相似的普遍性特征，也有一些由我国国情决定的特异性。

1.我国转移支付目标是纠正政府问纵向及横向财力不均衡，实现政府间财力均等化。转移支付纠正政府间财力不均衡主要包括两方面的内容。一是纠正纵向不均衡。这主要是因为在国家分税制财政体制中，各级政府间均承担一定范围内的事权责任。但是，部分中央或是上级政府的事权责任若由中央（或上级政府）来具体承担，并提供相应的公共服务，则会导致公共产品提供的无效率，所以会出现由地方政府承担中央（或上级政府）事权的情况。当出现这种由下级政府承担上级政府事权的情况时，相关的财政支出应该由中央（或上级政府）来承担，需要由中央（或上级）政府对地方政府的相关支出以转移支付的形式进行弥补。转移支付纠正政府间纵向财力不均衡的目标，主要是为使各级政府（尤其是基层政府）有相应的财力能力，提供本级政府职能范围内的公共服务，同时还应有能力提供上级政府下移、由本级政府承担的支出责任。二是纠正政府间横向财力不均衡。这主要是各个地区间自然资源禀赋、地理位置、经济发展水平、社会风俗习惯等因素都会对地方政府财政能力产生影响。例如，资源禀赋较优、经济发展水平较好的地区，其政府税收的税基、税收总量等都会优于资源禀赋较差、经济较不发达的地区，导致地区间政府财政能力的差异以及提供公共服务能力的差异，最终导致公共产品生产和提供在地区间的不均衡。另外，由于地方政府提供公共服务的数量和质量又会影响地区经济发展能力及发展速度，使地区间发展情况进一步扩大。所以，转移支付的另一项重要目标是纠正地区间政府财政能力的差距，使不同资源禀赋、不同发展水平的地区政府能够有能力提供大致相当的公共产品及服务，使地区间能够有大致相当的发展潜力，最终追求一国不同地区间的平衡发展。

2.转移支付的结果是实现公共服务均等化。转移支付使各级政府间财力实现均等化，即政府提供公共服务的能力均等化，但是，这仅仅是手段。转移支付的最终结果应该是追求公共服务的产出均等化，即追求社会公众能够享受到质量及数量大致相同的公共服务。但是，由于目前我国还处于经济的不发达阶段，且地区间发展具有较大差距，在短期内实现人均公共服务均等化是较难达到的。较可行的方法是首先借助政府间转移支付，使不同级次、不同地区间的政府公共服务提供能力相当，努力实现基本公共服务均等化，然后才能追求全社会公共服务均等化。

（二）转移支付目标及结果实现路径

转移支付是通过均衡政府间财政能力，以期实现公共服务均等化的一种手段。为最终实现转移支付的公共服务均等化结果，需要首先使政府间财政能力均等化，确保公共服务投入均等化，然后不断积累和增加公共服务投人，最终实现涵盖社会各阶层的公共服务均等化。

1.确定公共服务均等化标准。明确规定能享受各类公共服务的人群（包括年龄、性别、特殊条件等）、公共服务的提供标准（即每人能享受该项公共服务的时间长度、价值金额、服务项目等）、确保受益人群能够得到相关公共服务的保障手段等。例如，美国和加拿大规定每个学龄儿童（从5岁学前班至18岁）都有免费接受教育的权利，免费项目包括：学费、课本文具、校车接送服务。部分地区及学校提供免费的早餐及午餐。另外，美国、加拿大、英国、法国等国家对失业人员基本生活保障标准、公民基本医疗服务和基本住房保障等方面都进行了明确的规定，制定了具体的标准。以失业人员基本生活保障标准为例，以上国家的保障标准多明确到参加国家退休或失业保险多少年能够领取到多少基本生活保障金；失业人员失业后在多长的时间内若没有积极寻找下一份工作或参加兼职工作，则其相应的失业保险金会有一定减少或失去保险金领取资格等。

确定公共服务均等化标准，是进行转移支付、评价转移支付目标得以实现的重要基础。只有在明确、详细地规定的公共服务均等化标准后，才能对地区间公共服务的差距进行衡量，对社会公共需求进行量化测算。但是，目前我国公共服务整体水平还处于较低的状态，特别是在一些特别不发达地区，教育、医疗等最基本的公共服务尚有待完善，这种状况不仅严重影响到公共财政的公平性，更严重地制约着这些地区未来的发展。所以，当前亟待解决的问题首先是确定包括基础教育、基本医疗保障、基本生活保障、基本养老保障和就业等在内的基本公共服务均等化标准，以此为基础逐渐扩展到其他项目的公共服务均等化标准。

2.确定各地公共服务水平与均等化标准间的差距，以此确定公共服务支出需求及转移支付额度。根据目前转移支付额度的测算方法，确定地区公共服务水平与均等化标准间的差距即确定标准财政支出额。确定地方公共服务水平与均等化标准间的差距，需要在明确公共服务均等化标准的前提下，详尽地统计地方公共服务相关指标的确切数据，以此为基础核算差距以及弥补差距所需的公共服务支出总需求。

另外，由于我国地区间自然资源禀赋、地理位置、交通运输环境、社会经济发展状况和地区风俗习惯等因素存在较大差异性，在公共服务的生产和提供过程中，以上因素会不同程度地影响公共产品的提供成本，使地方政府在提供相同质量及数量的公共服务时需要的资金不同（伏润民等，2010）。所以，在考虑到地方公共服务水平与均等化标准间的差距确定转移支付额度时，还需要考虑到各类因素对公共支出成本的影响，弥补以上因素造成的额外成本支出。

四、云南省对下转移支付结果

云南省自实行省对下转移支付几年来，转移支付资金额不断增加，转移支付的分配测算方法也处于不断的改进和完善中。总体来看，转移支付制度的建立和推行在一定程度上确实有利于改进地方政府财政能力，促进公共服务的提升。然而，还应该看到，目前云南省公共服务水平与我国其他地区相比还有一定的差距，仅就教育一项，从投人、产出两类指标看，云南省教育公共服务与全国平均水平不但没有缩小，反而自1995年以来差距有不断扩大的趋势（杨雅琴，2012）。所以，有必要对云南省对下转移支付的结果实际情况进行调研。但是，正如本文所分析的，转移支付的目标是纠正政府问财政不均衡，而其结果是指向地区公共服务均等化的，且公共服务均等化的实现将是一项长期的工程。对转移支付目标实现情况的调研，也应首先从政府间财力不均衡情况方面进行，具体包括转移支付前后县级政府财政能力提升状况、转移支付前后政府间财政能力差距缩小情况等。

（一）云南省对县转移支付体系构成

目前，云南省对县转移支付体系与我国转移支付体系相符，由包括税收返还、财力性转移支付、专项转移支付三部分内容构成。目前，云南省对县转移支付额度的测算，基本根据国家相关政策及法规进行，且每年的转移支付绝对额度均保持一定的增长。

云南省对县转移支付体系中，具有较强“均衡性”的部分，为财力性转移支付中的一般性转移支付。一般性转移支付由基本财力保障、均衡性转移支付以及生态功能区转移支付三部分组成。其中，一般性转移支付部分则根据标准财政支出与实际支出能力的缺口，乘以转移支付系数的方法进行测算。标准财政支出采用因素法，选取影响公共服务需求主要因素，根据标准支出公式进行核算。迄今为止，虽然云南省对县转移支付体系还有诸多有待完善之处，但其已经基本形成了一个较科学、公正的测算体系。

（二）云南省对县转移支付结果

1.转移支付对地方人均可用财力提高有较明显的积极作用。2005—2010年间，云南省转移支付使地方人均可用财力提高30%以上，至2009—2010年间转移支付使人均可用财力提高约50%，较大地提高了地方政府财政能力。

2.省对县转移支付后，地方政府间财力差距缩小。2005—2010年间，云南省129个县人均财力差异系数位于0.84～0.69之间，虽然有较小的下降趋势，但县域间财力差距较大，与公共服务均等化要求有较大差距。但是，进行省对县转移支付后，云南省129个县间的人均财力差异系数位于0.36～0.42之间，县域间财力差距较转移支付前有较大的缩小。

3.转移支付对经济发展处于中间水平的州市有较好的均等化效果，对经济发展较好及较落后的州市均等化效果不明显。如图-4，以GDP为横轴，州内的县域人均财力差异系数为纵轴，则2010年云南省16州市中GDP排名位于中间水平的，转移支付后人均财力差异系数小于0.2，GDP排名较前及较后的，人均财力差异系数大于0.2。特别地，GDP排名第一的昆明以及最后两位的迪庆和怒江，转移支付后差异系数分别为0.34、0.35、0.47，与转移支付前差异系数相比变化不大。

（三）云南省转移支付结果实现的评析

1.云南省对县转移支付对于县级财力有较显著提升作用，能够在一定程度上均衡地区间财力，促进地区间公共服务投入逐步均等化。由于我国经济整体发展水平不高，我国的公共服务整体也还处于较低的水平，且公共服务地区间差距较大，要实现公共服务均等化也是一个长期而艰巨的任务。所以，在现阶段较可行的做法是逐步提升地方政府财政能力，实现公共服务投入均等化，使社会公众有机会享受到均等化公共服务。近年来云南省转移支付后地方政府财力水平得到较大提升，地区间人均财力差异系数缩小，表明云南省对县转移支付基本实现了均衡地区间财政能力的目标。但是，由于云南省地区间发展差距较大，转移支付后地区间的人均可用财力仍有较大差距，还需要在今后的转移支付资金分配中对人均财力较弱的地区加强支持。

2.云南省公共服务水平地区间差距较大的原因需从历史积累、发展速度和政府投入等多方面原因分析。由于云南省地理位置、地区面积、地理状况和民族风俗等客观原因，长期以来，云南省地区间发展较不平衡，其结果是在现在的转移支付资金分配后，即使对较落后地区（如怒江、香格里拉等艰苦边远、自然环境恶劣的地区）分配更多的资金，其发展速度、发展基础等因素也难以赶上如昆明、玉溪等发展较好的地区。所以，在分析转移支付目标和结果的实现状况时，还应考虑到地区发展的历史积累因素。同样地，在未来的转移支付资金分配方案设计中，也应对较落后地区的落后原因加以考虑，让这部分地区得到加速发展的动力，尽快赶上其他地区的发展速度。

五、结论及建议

政府问转移支付，其目标是纠正政府间的纵向和横向财力不均衡，但转移支付制度追求的最终结果应与公共财政相一致，即追求公共服务的均等化产出。本文对我国政府间财政转移支付的目标及结果进行分析，并以云南省为例分析省对县转移支付的目标及结果实现情况。结果显示：云南省对县转移支付能够较大程度地提升县级（特别是财力困难地区）政府的财政能力，对地区间财政能力差距缩小有一定积极作用。但是，由于云南省自然资源禀赋、社会经济环境和基础设施积累等客观条件的限制，云南省公共服务水平在地区间还存在较大差距，仍需在未来进一步缩小该差距。然而，缩小公共服务地区间的差距、实现公共服务均等化将是一项任重道远的工程，也是我国转移支付制度最终追求的结果，在当前我国经济发展水平下，应实现转移支付纠正政府间财力不均衡的目标，促进公共服务投入均等化。具体可从以下四个方面着手。

（一）明确划分各级政府的事权和财权

转移支付纠正政府间纵向财力不均衡，主要是针对下级政府承担上级政府事权时，上级政府应对下级政府的相关支出进行弥补。但是，目前我国政府间事权划分不清晰，导致难以确定基层政府支出中，哪部分是其职责内支出。哪部分应由上级政府支出。上级政府对下级政府进行转移支付时，无法确定应由上级政府承担的实际由下级政府支出的具体支出额度，也难以对下级政府代为支出的部分进行合理弥补，容易造成过度弥补或弥补不足的情况。然而，如果能够明确清晰地划分各级政府事权和支出责任，则由下级政府承担的上级政府事权及支出就能够得到较准确的估算，也能够及时对该部分支出进行转移支付以弥补支出不均衡。

另外，转移支付纠正政府问横向财政不均衡，主要是针对部分财力较弱的地区进行转移支付，使其与财力较优地区间的差距能够缩小，逐步实现国家公共服务均等化，实现地区均衡发展。但是，由于目前我国经济发展水平所限，难以对全部财力缺口进行足额补足，只能先向部分财力特别困难的地区进行倾斜性的均衡性转移支付。如果各级政府的财权及事权得不到清晰划分，则难以核算各政府的标准财政收支缺口，也难以确定财力困难地区的困难程度。所以，只有以明确划分各级政府事权和财权为基础，才能准确测算各级政府的标准支出和标准收入，才能准确测算不同地区间政府财力的差距，对困难地区进行财力转移，缩小地区间公共服务差距，促进公共服务均等化结果实现。

（二）在明确政府事权和财权的基础上重构我国转移支付体系，逐步取消税收返还，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系

目前我国转移支付体系是一个包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三类具体转移支付措施在内的庞大复杂的体系。其中，税收返还是建立转移支付制度之初，为减少改革阻力而实施的政策，具有一定的过渡性质。近年来我国改革业已取得一定成效，改革的措施及精神已经具备一定基础，这类过渡性政策应逐步取消，而以更科学合理的政策及制度加以代替。另外，有研究显示，我国的税收返还政策在一定程度上加剧了地区间不均衡程度，与公共财政的本质相悖。所以应及时对该制度安排进行改革，否则将影响改革成效。

一般性转移支付应在转移支付体系中占据较大的比例及地位。转移转移是政府间的一种无偿财力转移，其带有较强的政策目的性，主要是为促进地区均衡发展。为更好地实现一般性转移支付的均衡性目标，除加强现有均衡性转移支付、基本财力保障转移支付等项目的改革，健全和完善现有的纵向转移支付项目外，还可以逐步研究并开始推行不同地区间的横向转移支付，促进财力由发达地区向落后地区的转移，实现地区间均衡发展。

有研究显示，我国专项转移支付也会在一定程度上加剧财力困难地区的困难程度。在重构我国转移支付体系时，应注意避免这种情况进一步恶化。可以减少专项转移支付在转移支付体系中所占的比重，使专项转移支付项目集中在由中央及地方政府共同承担的支出责任项目范围内。

（三）完善转移支付分配及测算方法

目前我国虽已对转移支付分配及测算方法进行了一定的改革，但在实际运行过程中仍存在一些问题，如测算因素的可靠合理性仍有待验证等。所以，应进一步完善转移支付分配及测算方法，采用因素法，构建更合理的公式对转移支付分配额度进行测算。

（四）建立转移支付监督制度

转移支付是为实现公共服务均等化而对政府财力进行均衡性调节，其最终追求的是国家公共服务均等化结果。然而，由于当前我国财政监督不足，部分地方政府会将转移支付资金用于非公共服务方面，而成公共财政资源的不合理使用，违背公共财政的基本要求。所以，应建立转移支付的监督制度，对转移支付的资金分配测算、下拨使用、产出绩效等情况进行监督，以便提高公共财政资源的使用及管理效率，避免公共资源浪费。