地方政府在综合交通枢纽供给中的职能定位

〔摘要〕 综合交通枢纽已经从单一的运输网点发展成为带动社会经济发展的“城市综合体”，地方政府应该重新进行职能定位，把综合交通枢纽的供给作为重要的政府职能而进行科学规划和管理。具体来说，地方政府应成为综合交通枢纽微观层面规划的主导者和协调者，成为枢纽建设的投资主体和融资者，成为枢纽建设与运营过程中公平的市场竞争环境的创造者和监督者。

〔关键词〕 地方政府，综合交通枢纽，供给，职能定位

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0086-04

综合交通枢纽作为集对外交通和对内交通于一体的运输综合体，已经从单一的满足客货流集散和中转换乘交通功能的运输结点，向综合化、多元化的具有辅助服务、商业、物业等延伸功能的“城市综合体”发展，逐渐成为城市新的功能区。综合交通枢纽的供给是一个包括规划设计、投资、建设、运营、开发在内的全过程。作为重要的公共基础设施，综合交通枢纽具有一定的公益性和较强的地区性，是地方政府发挥公共服务职能的重要领域。作为综合交通运输体系的重要组成部分，综合交通枢纽也是解决城市交通难题、促进城市发展的突破点。因此，地方政府应明确职能定位，对综合交通枢纽从规划设计、建设，到运营、开发的整个供给过程负责。

一、地方政府是综合交通枢纽规划的主导者和协调者

综合交通枢纽规划是供给的第一个阶段，也是决定性阶段，综合交通枢纽规划往往是综合交通运输规划的一部分，枢纽规划是与综合交通路网效率和城市发展问题联系在一起的，规划的科学与否不仅直接影响到枢纽结点作用的发挥，还会影响枢纽地区的发展潜力。一般来说，规划都有一定的层级，不同层级规划的内容和发挥的作用是不一样的，部级的规划更多是从战略层面制定的，多提出原则性目标；而地方规划是从微观层面制定的，更具针对性和操作性。〔1 〕按照规划流程，国家规划层面只需从宏观角度设定若干综合交通枢纽地区，以及确定该地区将建设成何种类型的枢纽区域，在此基础之上由地方政府主导，制定关于综合交通枢纽的详细具体的规划。对综合交通枢纽的规划要跳出行业管理的模式，由地方政府牵头，对不同运输方式、城市不同规划内容进行协调。〔2 〕

首先，跳出综合交通枢纽由行业部门制定规划的模式，由地方政府结合城市发展实际制定规划。综合交通枢纽规划原来是由行业部门进行制定的，现在应由地方政府将其作为城市整体规划的一部分予以考虑，在地方政府对整体考虑城市交通需求、交通结构、人口分布和产业布局、与市中心的距离、建设条件，以及可能对周边公众的影响后，确定综合交通枢纽的位置、占地面积、线路走向、建筑风格等具体内容，以提高规划的科学性和可行性。〔3 〕由于每个城市都有各自的历史传统、区位特征、功能性质、经济发展定位及社会发展需要，这些因素也对综合交通枢纽的发展提出了不同的要求，因此，作为客货流的集聚和疏散中心，在对综合交通枢纽进行规划时，地方政府应充分考虑城市及交通发展对枢纽产生的各种需要，结合城市的土地开发以及产业发展战略来进行。只有把综合交通枢纽的战略放在更大背景、更长时间下进行考察，才能科学控制枢纽建设的时序、规模、结构。

其次，由地方政府部门牵头，协调不同运输方式主管部门，统筹规划。由于综合交通枢纽会涉及铁路、航空、高速公路、港口等运输方式，而这些运输方式属于更高一层的政府管辖，然而，综合枢纽的规划不能仅满足本行业的运行规律，而要强调部门间的协调，这就需要在制定枢纽规划时，由地方政府牵头，对规划要求、规划成果、规划评审等各个环节进行“横向综合”，〔1 〕并组织各行业主管部门共同参与最终验收工作。通过跨部门的联合协作，统筹协调这些部门的要求和建议，统一规划设计和建设，妥善处理好不同运输方式之间，以及综合交通枢纽建设与城市发展的关系，加强规划的科学性和对变化的适应性。值得注意的是，综合交通枢纽的规划应对换乘区规划用地、线路等预留一定的空间资源，这是应对快速城市化发展的措施之一，减少后期因规划不足而导致的改扩建成本以及引发的其他社会成本。

二、地方政府是综合交通枢纽重要的投资主体和融资者

综合交通枢纽不仅会影响城市交通路网效率，而且可以通过改变其所在地区的交通区位，将大量的人流、物流、资金流、信息流汇聚在一起，使得相关设施和周边土地具有很高的开发价值，为物业开发和商业开发创造了条件，成为城市新的经济增长点，促进经济增长、社会发展以及人民生活质量的提高。加之综合交通枢纽具有准公共物品的特性，其项目具有投资规模巨大、投资回收期长的特点，投融资能否顺利进行，成为影响综合交通枢纽能否按照规划顺利建设的关键因素。如北京西站的南广场及其配套设施、主站房东南区域的道路及市政管线等多年后仍未建成，以及包括地铁在内，机动车停车设施也严重不足，这些问题的发生在很大程度上是由于建设资金的匮乏。因此，地方政府有责任成为综合交通枢纽重要的投融资者。

一方面，政府应承担主要投资职责。〔4 〕综合交通枢纽中提供运输服务同时又不可经营的那些基础设施的公共物品属性较强，其中除了如铁路、机场等可由相应的行业主管部门投资建设的设施外，其他的如人行通道、服务通道、地面道路、管线等市政配套设施、公交枢纽站等，都需要地方政府直接进行投资。地方政府部门通过入股组建专门的枢纽投资管理公司，或通过财政拨款的形式为综合交通枢纽建设予以资金支持，政府基础设施建设基金是专门用于基础设施建设的投资基金，也应成为综合交通枢纽建设资金的主要来源之一。地方政府直接的资金投入风险小，能保证资金及时到位，由于有政府信任作担保，融资成本小，又可以作为吸纳社会资本进入的媒介，进而充分发挥市场资源的配置作用，按照市场规则对枢纽进行投资。对于那些处于经济欠发达地区、客货运量较小，更多的出于政治或军事等目的而建设的综合交通枢纽，地方政府可以向中央政府申请更多的财政补贴。

另一方面，地方政府还可以通过土地使用政策、税收优惠政策等进行融资，增强对社会资本的吸引力。由于地方政府能够投资于综合交通枢纽的财政收入有限，因此不可能完全依赖政府投资；综合交通枢纽具有部分公益性的特征，使得枢纽也难以完全通过商业化运作模式筹得资金；也不能过度依靠银行贷款，否则政府会背上沉重的还本付息的负担。因此，地方政府可以利用信托基金、政府债券等方式融资。与此同时，地方政府也可以将枢纽周边一定范围内的土地划拨为枢纽社会投资者的商业开发用地，通过对枢纽以及周边地区的商业开发及物业开发中获得的收益来补偿投资成本。同时对投资主体的投资收益在税收上予以政策优惠，保障投资方利益。地方政府针对综合交通枢纽给予的土地使用政策和税收优惠政策，是通过降低投资者的成本，提高资本收益率，从而达到吸引社会资本进入的目的。

三、地方政府是综合交通枢纽建设与运营过程中公平市场竞争环境的创造者和监督者

市场化作为综合交通枢纽供给的趋势，既能减轻政府的财政负担，又能拓宽融资渠道，增强枢纽商业运营的活力。因此，创造公平的竞争环境是地方政府最重要的任务之一。地方政府并不直接参与综合交通枢纽的建设和运营，而是通过“委托”的形式，或出资授权经营城建资金的企业，或交由有实力的社会资本进行综合交通枢纽的具体建设和开发工作，统一协调、统筹安排，既可以在一定程度上避免在枢纽供给过程各环节间的相互脱节，以及经济效益低下等弊端，也是经济体制改革中政事、政企分开的具体表现。但是，由于公共物品的经济属性，以及我国特殊的历史原因，我国包括交通基础设施一般都由国有企业负责投资、建设和运营，具有很强的垄断色彩，由于没有竞争的压力，这种模式直接导致了资金的无序使用，以及建设和运营成本高、效率低、服务价格高、服务水平差。〔5 〕随着市场化的推进，以及竞争机制的引入，这种现象在某种程度上得到了缓解，但这些企业与政府之间仍有着千丝万缕的联系，竞争效果无法充分的发挥。这就需要地方政府成为公平的市场竞争环境的创造者和监督者。

首先，制定完善、细致的市场准入制度，使符合资质条件的经营主体都能参与到竞争中来，保证竞争的公平性。由于综合交通枢纽的建设和运营某些环节和部分具有较强的专业性，很容易形成垄断，这就在很大程度上限制了竞争，但通过建立细致的市场准入制度，为那些有能力、质量有保障的新兴企业进入到综合交通枢纽项目的竞争中创造条件，这样既有利于培养一批新兴企业，又能为企业创造一种竞争的环境和氛围，随着竞争压力的增大，促使企业不断降低成本、提高生产及服务质量。

其次，通过建立完善的招投标制度，增强企业的竞争意识和忧患意识。招投标作为一种重要的事前竞争手段，在公共物品供给中被广泛应用，旨在通过这种事前竞争的机制有效提高企业效率，降低生产、经营成本，并自觉地扩大服务范围。综合交通枢纽供给作为一项复杂的系统，会有许多建设企业、运营主体参与到枢纽的建设与运营中来，存在大量的招投标工作，这就需要地方政府秉持公平、公正、公开的原则，制定合理的招标组织结构和程序，明确规定投标企业的基本投标条件，建立科学的评标体系，〔5 〕明确招投标双方的职能范围，通过市场实现权益和风险的合理分配。同时加强对招标工作的监督，使招标工作不以个人的意志为转移，避免企业间的共谋、、合约制定的不完全以及寻租等行为，保证政府不徇私情，防止损害社会利益行为的发生。

完善的市场准入制度既为综合交通枢纽的供给创造了参与竞争的机会，同时又能与市场规范及市场行为监督制度等共同对市场参与主体形成监督。通过对综合交通枢纽投资管理公司以及建设、运营相关企业的企业资质、建设成本、工程质量、服务价格、服务质量、安全运营、竞争行为等情况和行为进行监督，以保证枢纽能在规定期限内高质量地建成，并监督枢纽运营的安全性以及掌握枢纽开发的效益。但是这一过程又往往因为没有人监督监督者而滋生腐败，因此，政府不应该是唯一的监督者，还需要外部的监督者进行监督。

四、地方政府是公众参与综合交通枢纽供给的推动者和维护者

综合交通枢纽的供给会对部分行业如贸易公司、货运公司、生产型企业等产生影响，还会影响到枢纽建设时征收其土地的居民、使用枢纽及其商业物业设施的消费者，及其他社会公众的切身利益，他们是综合交通枢纽建设和开发的直接受益者和承担者，他们才是最根本的委托人，政府及相关企业只是人；同时这些企业和社会公众也是枢纽供给过程中最有力的监督者。因此，应该充分重视社会公众的利益诉求，并赋予其合法监督枢纽建设、运营的权力。为了保障公众参与到综合交通枢纽供给的过程中，需要地方政府通过制定相关的政策明确公众参与的程序和方法，以推动公众参与机制的形成并保障公众参与权利的顺利实施。也就是说，地方政府应成为公众参与枢纽供给制度的推动者和维护者，从而使综合交通枢纽的供给最大程度地满足社会公众的需求和利益。

首先，应保证并维护社会公众的知情权。目前往往由政府垄断信息的调查和权，建设和运营企业的信息也缺乏透明度，在这种情况下容易滋生腐败和道德风险，从而侵害社会公众的利益。为此，地方政府应建立公开、透明的信息渠道，利用各种网络、媒体等渠道，将枢纽的选址、具体的规划设计方案、投资比例及金额、建设时序、运营指标、拆迁居民安置、招投标过程、中标企业的基本信息、建设及运营成本、项目验收情况、财政预算、政府部门的相关信息及时向社会公开，便于受枢纽建设开发影响的企业根据枢纽规划及时调整经营战略。同时，透明的信息还可以打消公众的疑虑，为枢纽的顺利建设、运营和开发营造良好的舆论环境，也有利于社会公众及时发现枢纽供给过程中存在的问题，更好地发挥监督作用。

其次，充分发挥公众的主观能动性，使社会公众，特别是受特定问题影响的公众在综合交通枢纽供给决策中拥有发言权。目前，包括综合交通枢纽在内的交通规划中，政府部门仍是规划的决策者，社会公众参与规划的途径和方式很少，相关利益群体的意见和建议无法体现到规划中去，不但容易造成社会的不稳定因素，还可能导致枢纽项目失去应有的价值，给社会造成巨大的损失。在这种情况下，地方政府应该制定公众参与的合法、便捷的程序，建立一个开放的信息平台，鼓励公众畅所欲言，通过这个平台自由、平等地向政府部门表达和反馈各类需求以及意见建议，如：枢纽规划可能会因为噪音问题影响生活品质；残疾人、老年人等特殊人群会对枢纽服务设施、服务水平提出特殊的要求；环保组织会对枢纽建设可能造成的环境影响提出意见等，这些信息可为政府部门进行枢纽供给的相关决策提供参考。

再次，建立理性化、规范化的监督反馈机制。完善的监督机制能有效地抑制综合交通枢纽供给参与者的机会主义行为，从而降低这些机会主义行为可能来的社会成本。同业竞争者、社会普通公众、舆论媒体等都可以成为重要的监督主体。同业竞争者由于对行业的熟悉度较高，对生产运营成本、材料材质、生产技术等非常了解，因此应该允许这些企业对中标企业的经营行为进行监督；允许社会舆论和媒体负责任地将枢纽供给参与者的如腐败、偷工减料等行为曝光在社会公众面前，这种社会舆论、道德压力会对参与人的行为形成约束；社会公众作为综合交通枢纽的使用者，或是受枢纽项目直接影响的群体，通过切身感受，可以为政府提供诸如枢纽设施换乘的方便程度、运营服务水平等第一手资料。地方政府根据各方接收的信息，对发现的问题及时作出反应，对任何可能造成社会损失的行为，予以惩罚或整改，并将处理结果公布及时于众。〔5 〕

参考文献：

〔1〕程 楠.论制度对交通规划资源配置效率的影响〔D〕.北京：北京交通大学，2009.

〔2〕石宝林.综合交通枢纽是推进综合运输体系建设的着力点〔J〕.交通运输部管理干部学院学报，2009（3）.

〔3〕汪鸣泉.面向广域交通的综合枢纽规划研究〔D〕.上海：同济大学，2008.

〔4〕鲁 斌.政府推进综合交通枢纽发展的思考〔J〕.交通标准化，2010（6）.

〔5〕刘维林.地方公共物品的供给制度演化与制度创新——以中国交通基础设施为例〔D〕.天津：南开大学，2007.

〔6〕杨 洁，赵俊波，张 峰.大型综合枢纽与城市交通体系运行协调性分析〔J〕.交通科技与经济，2010（6）.