对当前我国地方政府性债务问题的一些思考

摘要：地方政府举债行为在我国尚未得到认可，但在地方财政的运行现状来看，地方政府性债务已通过各种迂回方式大行其道。长期以来，我国地方财政资金相对经济增长和转型要求的能力不足，在不同历史时期表现在具体的体制性矛盾之中，而这种矛盾直接导致了我国地方政府性债务问题有别于西方发达国家的本质和一定程度畸化的特征。解决我国的地方政府性债务问题应追本溯源，采取全面、系统的措施有效控制地方债务的继续膨胀并化解其风险。

关键词：地方政府性债务 分析 建议

一、引言

地方政府性债务问题在我国处于极为尴尬的境地，一方面依照我国法律规定，地方政府不得举债，而另一方面在我国地方政府财政收支中，具有地方政府性质的举债行为普遍存在，并且根深蒂固，近年来已愈加演化为地方政府财政的主要风险。

2010年6月10日，为严格政府债务管理，国务院曾《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，同年8 月19 日，财政部、国家发展改革委、人民银行和银监会四部门再次联合发文《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，而2013年7月以来应总理的要求全国各级审计机关再次展开对地方政府性债务的专项审计，足以见地方政府性债务问题已然浮出水面，成为新一届中央政府切实关注的重要问题。

二、我国地方政府性债务特征的分析

我国在对地方政府性债务的理解和应用方面，存在与西方发达国家的巨大差异，一方面缺乏对地方政府性债务的科学认识和制度保障，而另一方面各级地方财政存在巨大的举债需求，二者之矛盾直接促成了我国地方政府性债务的“迂回”演进过程，伴生问题的特征也表现出一定的“畸化”。

一是总体规模庞大。目前，我国31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有各种债务，而且地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。据中金公司研究报告预计，2012年末地方政府负债已达到12万亿元，约占中国2011年GDP的四分之一。

二是举债方式隐蔽。由于地方政府举债受到《预算法》的严格限制，我国各级地方政府绝大多数采用变相的举债方式，巧借名目，隐蔽融资，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度低，形成一种“暗箱操作”。

三是偿债能力较差。地方政府性债务主要投向市政建设等经济效益低下的公益性项目，很多地方政府又是超财力举债，债务是财力的两三倍，地方政府已出现偿债困难，对举借新债偿还债务的依赖程度较高。

四是债务管理混乱。目前我国地方政府性债务管理基础薄弱，债务举借、管理和债务资金使用方面问题多多。例如，管理制度不健全，债务的举借、使用、偿还管理不规范，风险预警和控制机制不完善；债务资金使用不合规，未按核准用途使用债务资金，长期闲置债务资金；地方政府违规提供直接或间接担保；融资平台公司运作不规范；地方政府以各种形式向单位职工或社会公众集资。

五是假借融资平台“隐身”。数据显示，2009年全国正式登记注册的投融资平台有3800家左右，加上未纳入登记管理的大约有8000多家，平均负债率超过60%，至2012年末，融资平台公司债务已达8万亿元左右。

三、我国地方政府性债务问题的分析

我国的地方政府性债务问题同西方发达国家现有成熟体制内的地方债务问题有本质不同，它不是在规范体制内的规模约束和风险控制，而是现实需求与机制缺失的矛盾产物，具体来讲，我国的地方政府性债务问题是高度集中的财政体制与注重灵活的市场机制之间的矛盾，是经济总量增长追求和经济结构优化需要之间的矛盾，也是市场金融体制基础薄弱和地方发展资金市场化之间的矛盾，相对单一的应对风险举措和复杂变化的发展环境之间的矛盾，可以说我国特有的财政收支体制、经济增长方式、金融体制建设和应对风险传统理念等各种因素的耦合，促使我国地方政府在应对发展资金缺口时采取回避法律法规而又依赖市场机制的迂回策略，最终催生了具有畸化特征的地方政府性债务问题。

（一）分税制改革以来地方财权事权结构失衡

我国财政体制在分税制改革之后，一直存在中央与地方财政事权划分失衡问题，虽经几次调整，但总体趋势仍是事权下放地方，而财权向上集中。据统计，地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共开支。目前，仅依靠中央转移支付的方式无法有效调节地方财权事权的结构失衡，一些地方财政甚至变为“吃饭财政”，具体表现在财政刚性支出项目不断增多，地方政府可调配发展资金有限，因而产生了地方财政举债的体制性压力。

（二）经济转型期财政资金供求的巨大缺口

金融危机对出口拉动型的经济增长影响甚大，我国为此进行了“扩内需、保增长、调结构、促民生”的重大战略部署，并采取了新增4万亿投资的积极举措，一方面为地方经济发展带来机遇，但另一方面也给地方财政带来巨大压力。在我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿，而这规模巨大的资金从现有成效来看，对优化产业结构、促进内需等初衷作用有限，而重复建设和过度建设行为则屡见不鲜。

（三）社会融资能力贫瘠带来的单一渠道压力

地方投融资体制改革严重滞后是形成地方政府性债务的另一原因。一方面政府投资范围过宽，城市建设投入主要依靠政府，与有限的地方财政能力形成矛盾；另一方面，社会融资能力贫瘠，加之金融危机带来的消极影响，社会资金投资意愿总体低迷，进一步加大了地方建设投入对地方政府性债务这一渠道的依赖。

（四）特殊历史时期财政和货币政策的遗留问题

面对全球金融危机带来的冲击，2008年底，中央政府宣布对财政和货币政策进行重大调整，由稳健的财政政策和从紧的货币政策转为积极的财政政策和适度宽松的货币政策。央行和银监会也在2009年3月联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台”。根据政策，地方政府纷纷组建融资平台公司，成为这一特殊时期地方政府投融资的主体，大部分地方财政投资依赖于这一政策性渠道，从而使地方政府性债务大规模形成。

四、应对我国地方政府性债务问题的几点建议

从目前我国地方政府性债务问题的现状来看，4 万亿投资计划只是加速了地方政府债务问题浮出水面。地方政府性债务暴露的不仅仅是巨大债务规模如何消化的问题，更深层次的是反映出了相关政府职能的失灵。因此，应对我国的地方政府性债务问题，应追本溯源，采取全面、系统的措施有效控制地方债务的继续膨胀并化解其风险。

（一）完善财权事权的分配制度

要彻底化解地方性政府债务风险，必须从财政体制方面入手，解决中央与地方财政事权划分失衡问题，缓解地方财政举债的体制性压力。首先，在现有分税制财政体制的基础上，科学划分上级和下级财政之间的税收收入；其次，按照财权事权相匹配的原则，进一步明晰和细化中央与地方政府事权的界限；最后，进一步完善财政转移支付制度，减少地方政府的举债规模。

（二）允许条件成熟的地方政府发行地方债

针对当前地方政府性债务所潜伏的风险隐患，目前主流观点认为，关键的问题是修改禁止地方政府发债的《预算法》，允许条件成熟的地方政府发行地方债，给予地方政府适度举债的法律渠道，避免地方政府盲目举债、过度举债问题，并有助于保护债权人的利益。

（三） 积极化解存量债务

清查存量债务，准确掌握债务总体规模和结构，并进行有效的分类化解。地方政府应当依据债务用途类别，建立两种不同的偿债机制，对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，继续完善偿债准备金制度，制定偿债计划，明确偿债期限；对具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，确定偿债责任单位，用项目收益偿还债务，落实偿债资金来源。

（四）严格控制新发生债务

政府债务规模应与当地经济发展和财力状况相适应，不能超越财政承受能力。一要建立地方政府性债务风险预警机制，严格控制地方政府的债务规模；二要严格审批程序，对举债项目不符合国家政策规定，不符合地区经济发展规划的，一律不审批；对举债单位不具备偿债能力的，一律不审批。

（五）积极引入市场机制

一是将公益事业推向市场，推进基础设施和公共事业建设投资主体的多元化，构建以企业为主体进行市场化运作的机制；二是积极发挥担保公司作用。通过鼓励成立担保公司，可以有效地减少政府因不规范的对外担保所引发的债务纠纷，规避地方政府性债务风险。

（六）建立健全政府债务管理体系

地方政府应当加强对债务资金申请、使用等各环节的监督管理，建立健全政府债务管理体系。一是建立严格的债务审批机制，并由财政部门制定年度债务申请计划；二是对债务资金实行专户管理，每项债务资金需经财政部门审核后方可使用；三是对重大举债项目，可以采取委派监管人员等形式，对项目进行全程监控，保证地方债务资金合理利用，防止资金挪用和浪费等不良现象出现；四是地方政府应当将政府性债务纳入审计监督范围，加强对债务资金的审计工作；五是健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督，从而督促地方政府更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险。

（七）规范融资平台公司

融资平台公司是地方政府性债务的主要举借主体，应当把融资平台公司作为重要的观测窗口。首先，要加快建立融资平台债务管理信息系统、统计报告制度以及债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司的动态监控；其次，要加强相关监管部门对融资平台公司的监督，实现对融资平台公司的全口径管理。

（八）加强财政金融之间的沟通协调

由于银行贷款是地方政府性债务的主要来源，银行单位应实施更为审慎的风险管理程序，加强贷前审查和贷后跟踪，密切跟踪地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控财政金融风险。同时，金融监管部门要加强与财政部门的沟通协调，实现信息共享，提高地方政府债务的运作透明度。

（九）改善绩效考核和官员考核制度

将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标。积极倡导“减债也是政绩”的责任观念，把“任期内地方政府性债务余额增减变化”作为地方政府官员政绩考核的指标之一，并严格实行责任追究制度。

参考文献：

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