我国土地储备融资方式及风险分析

前言

城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构，通过征用、收购、置换、到期收回、土地整理等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地整治与开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将土地投入市场的制度安排。土地储备制度作为国家土地管理的创新，在发挥市场对土地资源的基础配置作用，实现土地资产价值，提高土地利用效率等方面发挥着重要作用。几年来,我国土地储备工作取得了很大的成效,得到了广泛的承认和好评。但在实际工作中也遇到了许多问题，其中资金短缺成为制约各地土地储备业务不断发展的瓶颈，资金缺乏将会导致土地储备机构忙于供应土地求现，而忽略长期储备，以致丧失调控市场能力。如何建立多元的土地储备融资机制，防范潜在的风险已成为各地土地储备机构关注的点。

1 目前我国城市土地储备融资的主要方式

从目前我国城市土地储备制度运作实践看,土地储备资金来源主要有这样几种渠道:一是政府财政拨款;二是商业银行贷款,这是我国土地储备的主要资金来源;三是其他资金,如土地出让金的返还等方式。

1.1 政府财政拨款

一般是在土地储备制度建立时,政府财政拨给一部分资金作为资本金或周转资金。由于政府财力有限,这种拨款一般都是一次性的,主要作为土地储备制度实施的启动资金或周转资金,对于土地收购储备所需的巨额资金来说只是杯水车薪。同时,由于财政拨款的计划性,拨款时间往往与土地储备所需资金时间不一致。因此,土地收购储备所需资金不可能单靠政府财政拨款。

1.2 商业银行贷款

商业银行贷款是目前各城市土地收购储备资金的最主要来源。土地收购储备是一种政府行为,银行放贷也是放在政府的国有土地资产上,储备土地一经出让,就能回收贷款,银行放贷形成资产呆账、坏账的风险很小。因此,各商业银行竞相向土地储备机构贷款。在目前土地收购储备资金来源渠道缺乏的情况下,商业银行贷款便成为各城市土地收购储备资金的最主要来源,土地储备机构的运营资金基本上都来自于银行贷款。如果收购地块不能按时出让,政府的土地收益可能被银行贷款不断滚动增长的利息所抵消。由于目前各城市土地储备制度建立时间较短,土地储备规模小,加之许多都是毛地出让,资金需求规模较小。随着土地收购储备范围的扩展和规模的增大,以及净地出让土地开发整理量的增加,土地收购储备所需资金额将大量增加,那时单靠银行贷款,就不能满足土地储备制度发展的资金需求了。

1.3 土地出让收益返还等方式

部分城市还通过土地出让金返还等方式,以储备土地的出让收益作为土地收购储备资金来源,但这种方式的运作,还不到规范化和制度化的程度。

总体看,目前土地收购储备资金的来源主要是银行贷款，渠道比较单一。这不利于土地储备制度的实施和发展,应采取有效措施,实现土地收购储备资金来源多元化。

2 我国土地储备融资工作中存在的问题

各种土地储备融资方式存在问题主要表现在以下三个方面：

2.1 投融资渠道单一，风险过于集中。

目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行方面，银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。在银行信贷中，银行短期债务又占了相当比例，政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力，而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等因素的影响，政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临着潜在的不确定因素的影响，随着时间的推移和宏观经济形势的变化，由这种单一融资渠道引起的融资风险会逐渐显现出来，这将对政府投融资平台的作用的发挥产生不利影响。

2.2 投融资主体单一，融资压力巨大。

新的《土地储备管理办法》对土地储备资金管理有更严格的规定“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保”。土地储备承担着为城市基础设施建设、旧城（镇）改造等项目筹集资金的任务。随着城市规模的不断扩大，城市基础设施建设、旧城改造等项目的投资规模将不断增加，目前，在融资和项目实施载体以政府投融资平台为主的情况下，土地储备将面临很大的融资压力，只要其中一笔贷款还本付息发生逾期现象，就会直接影响到土地储备机构今后的融资能力和政府的融资信誉。

2.3 投融资的风险集中，融资能力下降。

以政府名义进行融资的项目大多集中在基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，而回报和收益较少，政府投融资平台的风险突出。目前，有些地方的土地储备机构向银行贷款金额较高，为维持资金链不断，不得不继续拆借银行资金。再加上经营性用地指标受限，这将加剧财务风险。

3 土地储备融资风险的防范措施

目前，我国土地储备融资渠道单一，风险也相对集中，这已经成为限制土地储备事业持续健康发展的瓶颈，针对我国城市土地储备融资的现状，可采取的风险防范措施主要有：

3.1 融资渠道多元化

目前，我国城市土地储备资金来源主要是商业银行贷款，融资渠道单一、贷款利率高、期限短，与收购储备资金运用存在时间、期限上的不匹配。扩大融资渠道可以减少资金运作过程的财务风险。当前扩大融资渠道主要从四个方面考虑。

3.1.1 争取国家开发银行贷款。

由于土地储备是一项为社会公共利益投资的行为，具备使用国家开发银行长期低息贷款的资格，在国外，一些国家的土地储备资金主要来源于政府的长期低息贷款。故应创造条件，积极争取国家开发银行的资金支持。

3.1.2 发行土地债券，筹集闲散资金。

地方公债有在不同部门之间有配置资源，推动地方经济稳定增长的作用，因此，发行地方土地债券，能产生一系列的效应，不仅可以有效缓解地方政府的财政困境，解决城市建设缺乏的资金问题，还可以改变只有中央政府有权发行国债筹集资金进行基础设施的现状。由于土地资源具有稀缺性和增值性的特征，发行土地债券的利率可以参照国债利率，而且土地的出让是政府行为具有相对稳定性，对社会闲散资金的吸引力是非常大的，从而使地方土地储备机构能筹得充足的资金。

3.1.3 争取保险基金的投资。

中国保险行业目前已发展了投资保障混合型险种，土地储备作为一种有政府担保的公益投资，对保险基金投资有一定的吸引力，故保险基金投资也应考虑作为扩大土地储备融资渠道的新途径。

3.1.4 在资金管理上应当考虑储备中心的自我发展，通过经营储备项目所获得的增值收益逐步提高土地收购过程中自有资金的比重，壮大城市土地储备机构的经济实力，从根本上控制财务风险。

3.2 采取多种收购储备方式

在进行土地储备时，应根据规划调控的次序安排和功能划分，按照轻重缓急的要求，对近期要开发并能够尽快产生经济效益、拉动经济发展的极具增值效益的地块或重点基础设施项目的周边土地予以先行收购、储备。对有远期收益的地块，在规划上予以严格控制，防止潜在增值的土地资产收益流失。这样，一方面使土地储备机构手中控制着一定量的土地引导城市发展、调节土地市场，又可减少资金沉淀，提高资金的使用效率。如在资金比较充裕的情况下，可进行熟地招标、拍卖出让。在资金不足的情况下，可和有意向的开发商合作，让开发商有所投入，同时给其一定的优惠政策。如溢价部分可以分成或者同等条件下有优先权等，这样可以不要政府投资或者减少政府投资。利用开发商的钱，一方面可以缓解资金匾乏问题，另一方面还可转移部分风险。

4 小结

我国土地储备制度融资渠道单一、风险较大的问题一直存在，由于我国目前处于经济景气期，实际运作中所显现的危害还没有危及到整个制度的运转。但是这不表示我们的理论准备是没有必要的。正所谓“未雨绸缪”，加强土地储备融资风险防范对于改善土地储备机构的资本结构，减少国家整体性金融风险都是非常有必要的。希望本文的探讨对于土地储备部门的同志有所帮助。

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